摘　要：公共支出過(guò)程中存在著多層委托代理關(guān)系：從組織外部看可以分為，公眾—立法機(jī)構(gòu)、立法機(jī)構(gòu)—政府（以財(cái)政部門(mén)為代表）、財(cái)政部門(mén)—財(cái)政資金使用單位等委托代理關(guān)系；從組織內(nèi)部看可以分為，管理者與被管理者、上級(jí)與下級(jí)的委托代理關(guān)系。由于政府領(lǐng)域的特殊性，公共支出中的委托代理關(guān)系存在著多重委托人和多任務(wù)代理人、不完備的長(zhǎng)期契約等特點(diǎn)。本文運(yùn)用信息經(jīng)濟(jì)學(xué)中的委托代理理論分析公共支出中的委托代理關(guān)系，并結(jié)合交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法提出了公共支出過(guò)程中委托代理關(guān)系的特殊性。

　　關(guān)鍵詞：委托—代理；公共支出過(guò)程；長(zhǎng)期契約；短期契約

　　在公共部門(mén)中存在著多層的委托代理關(guān)系。AlbertBreton認(rèn)為公共部門(mén)中存在著三種委托代理問(wèn)題：[1]“第一個(gè)委托代理問(wèn)題，如AdolfBerleandGardinerMeans（1932）提出的所有權(quán)與控制權(quán)分離所引起的所有者與管理人員的委托代理問(wèn)題，公共部門(mén)也存在著公民與權(quán)力中心之間的委托代理問(wèn)題。第二個(gè)代理問(wèn)題是權(quán)力中心（和其他機(jī)構(gòu)）中政治家（管理者）與公仆（工人）之間的委托代理問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題是比較復(fù)雜的，因?yàn)楣倭艡C(jī)構(gòu)由很多相互關(guān)聯(lián)、縱橫交叉的機(jī)構(gòu)構(gòu)成，每個(gè)機(jī)構(gòu)中都存在著管理者與工人的代理關(guān)系。第三個(gè)代理問(wèn)題是官僚機(jī)構(gòu)與消費(fèi)他們生產(chǎn)或提供商品和服務(wù)的人（顧客）之間的委托代理問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題自從GeorgeAkerlof‘s（1970）開(kāi)拓性的分析了舊車(chē)市場(chǎng)以來(lái)已經(jīng)引起了相當(dāng)?shù)淖⒁��！睆埦S迎在其《公有制經(jīng)濟(jì)中的委托人—代理人關(guān)系：理論分析和政策含義》中指出：[2]我們把公有經(jīng)濟(jì)中的剩余索取人（公有經(jīng)濟(jì)中的剩余索取人是公眾）稱(chēng)為委托人，而把公有經(jīng)濟(jì)中領(lǐng)取固定報(bào)酬的內(nèi)部成員稱(chēng)為代理人。在公有經(jīng)濟(jì)中委托人是用手投票行使監(jiān)督職能的。由于信息交流問(wèn)題和組織成本問(wèn)題，當(dāng)共同體很大時(shí)，一種等級(jí)結(jié)構(gòu)的代理制便是必不可少的。一般地，共同體包括許多基層共同體，每個(gè)個(gè)體屬于某一基層共同體；每個(gè)基層共同體將監(jiān)督權(quán)授予其選出的代表；從某些不同的基層共同體選出的代表組成一個(gè)委員會(huì)，并再次將委員會(huì)的權(quán)力授予其代表；從某些委員會(huì)選出的代表共同組成一個(gè)高級(jí)委員會(huì)，并再次授權(quán)給它的代表；如此繼續(xù)，直至中央委員會(huì)。由于中央委員會(huì)要監(jiān)督控制的面很大，所以另一套等級(jí)結(jié)構(gòu)也是不可避免的，中央委員會(huì)授權(quán)給它的下級(jí)委員會(huì)，每個(gè)下級(jí)委員會(huì)又授權(quán)給一些更低一級(jí)的委員會(huì)，如此繼續(xù)，直至公共部門(mén)的內(nèi)部成員。所以說(shuō)公共部門(mén)的委托代理關(guān)系有這樣兩大等級(jí)體系：一是通過(guò)剩余索取人到中央委員會(huì)的授權(quán)鏈，方向是由下至上的；二是從中央委員會(huì)到公共部門(mén)內(nèi)部的授權(quán)鏈，它的方向是由上至下的。比較AlbertBreton和張維迎的觀點(diǎn)，AlbertBre ton前兩個(gè)代理問(wèn)題實(shí)質(zhì)就是張維迎的兩個(gè)授權(quán)鏈所引發(fā)的委托代理關(guān)系，但前者還指出了官僚機(jī)構(gòu)（或政府部門(mén)）與其服務(wù)對(duì)象之間的委托代理關(guān)系。這主要是兩者研究的角度不同所致，AlbertBreton研究的是公共部門(mén)中存在的全部的委托代理關(guān)系，而張維迎研究的是有關(guān)公共權(quán)力的委托代理關(guān)系。

　　筆者認(rèn)為，公共支出過(guò)程中委托代理關(guān)系應(yīng)區(qū)分部門(mén)外部和部門(mén)內(nèi)部。從部門(mén)外部看存在著這樣四層代理關(guān)系：公眾與權(quán)力中心的最高層（一般為立法機(jī)構(gòu)）之間的委托代理關(guān)系；立法機(jī)構(gòu)與政府（這里主要是指財(cái)政）之間的委托代理關(guān)系；財(cái)政部門(mén)與財(cái)政資金使用部門(mén)之間的委托代理關(guān)系；其實(shí)財(cái)政權(quán)的委托代理過(guò)程到此已經(jīng)終結(jié)。并不是財(cái)政權(quán)的委托和代理，但也是公共支出過(guò)程中涉及到的委托代理關(guān)系。在第四層中根據(jù)政府部門(mén)的不同身份有不同的委托代理關(guān)系：一是作為公共服務(wù)提供者的政府部門(mén)與其服務(wù)對(duì)象（西方新公共管理學(xué)家稱(chēng)為顧客）之間的委托代理關(guān)系；二是作為政府采購(gòu)主體的政府部門(mén)與供應(yīng)商之間的委托代理關(guān)系；三是作為規(guī)制者的政府部門(mén)與被規(guī)制者之間的委托代理關(guān)系等。同時(shí)從部門(mén)內(nèi)部看，每一個(gè)部門(mén)內(nèi)部又存在著委托代理關(guān)系：管理者與被管理者之間的委托代理關(guān)系；上級(jí)部門(mén)與下級(jí)部門(mén)之間的委托代理關(guān)系（例如中央政府與地方政府、某一財(cái)政資金使用部門(mén)與其派出機(jī)構(gòu)之間的委托代理關(guān)系）。在這些委托代理關(guān)系中除了初始委托人公眾、最終代理人被管理者和顧客等外，其他博弈參與者都有著雙重身份，他即是委托人的代理人，又是代理人的委托人。這里需要說(shuō)明的是，西方委托代理理論的研究主要是從個(gè)體的角度出發(fā)的，所以即便是前面提到的部門(mén)外部的四層委托代理關(guān)系，其實(shí)質(zhì)都是各部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)代表各部門(mén)參加博弈，汪丁�。�1997）就曾這樣歸納過(guò)Y Barzel的觀點(diǎn)：“所謂組織的行為最終可以分析成個(gè)人行為的整合�！彼�以我們?cè)谙挛牡恼撌鲋杏媒M織代理人表示公共支出過(guò)程中處于代理人身份的組織，用個(gè)人代理人表示這些組織代理人內(nèi)部的具體個(gè)人如立法機(jī)構(gòu)內(nèi)部的議員、官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部的官僚（政府部門(mén)內(nèi)部的政府官員）等。

　　一、公共支出過(guò)程中的多層委托代理關(guān)系首先從部門(mén)外部的四層代理關(guān)系進(jìn)行分析。

　　1 第一層委托代理關(guān)系

　　第一層委托代理關(guān)系中公眾將自己的某些公共權(quán)力委托給了立法機(jī)構(gòu)。在這里公眾是初始委托人，而立法機(jī)構(gòu)是初始代理人，委托的公共權(quán)力是財(cái)政資金的處置權(quán)和監(jiān)督權(quán)。[3]而公眾為什么會(huì)將公共權(quán)力委托給立法機(jī)構(gòu)或通過(guò)立法機(jī)構(gòu)委托給政府部門(mén)呢？著名制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家Y 巴澤爾（Y Barzel）認(rèn)為：“在任何一個(gè)社會(huì)制度下，每個(gè)公民都會(huì)享有一定程度的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而每個(gè)人的所有財(cái)產(chǎn)權(quán)利又是受限制的，而并非無(wú)條件的或絕對(duì)的，即出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的殘缺或稀釋。這使得每個(gè)人總會(huì)將個(gè)人享有的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一部分置于公共領(lǐng)域，所有置于公共領(lǐng)域的這部分產(chǎn)權(quán)需要委托給一個(gè)人執(zhí)行，并獲取他們的相應(yīng)利益，于是這個(gè)人就獲得了廣大民眾委托的公共權(quán)利。這個(gè)人就是政府[4]”。那么個(gè)人將哪些私人財(cái)產(chǎn)權(quán)力置于公共領(lǐng)域？“人們獲得，保持及放棄權(quán)利，是一個(gè)選擇問(wèn)題。個(gè)人在私有領(lǐng)域內(nèi)直接采取這種行為，在公共領(lǐng)域內(nèi)通過(guò)政府間接采取這種行為。當(dāng)人們相信這種行為的收益將超過(guò)成本的時(shí)候，他們就會(huì)運(yùn)用權(quán)利，相反，當(dāng)認(rèn)為擁有產(chǎn)權(quán)的收益并不足彌補(bǔ)成本時(shí)，他們就不會(huì)去運(yùn)用權(quán)利，從而使這種產(chǎn)權(quán)置于公共領(lǐng)域內(nèi)。因此，在公共領(lǐng)域所發(fā)現(xiàn)的，便是人們所不愿要求的。[5]”因?yàn)樵诠�共支出過(guò)程中，公眾委托給最高權(quán)力中心的是財(cái)政資金的處置權(quán)和監(jiān)督權(quán)，按照Y Barzel的這一觀點(diǎn)財(cái)政資金的處置權(quán)和監(jiān)督權(quán)就是屬于個(gè)人所不愿要求而置于公共領(lǐng)域的權(quán)利。確實(shí)如此，在財(cái)政資金的處置方面主要是提供公共產(chǎn)品，而公共產(chǎn)品的提供就會(huì)存在搭便車(chē)現(xiàn)象，監(jiān)督權(quán)的行使也同樣存在著搭便車(chē)現(xiàn)象，所以公眾不愿?jìng)�(gè)別行使這種權(quán)利，將其置于公共領(lǐng)域使其成為公共權(quán)利（公共權(quán)力或公共產(chǎn)權(quán)）。而“公共產(chǎn)權(quán)具有不可分性，使用權(quán)的非排他性、外在性及剩余索取權(quán)的不可轉(zhuǎn)讓性的特征。由于資源具有稀缺性，且共同體成員追求自身效用最大化，因而必將導(dǎo)致公共財(cái)產(chǎn)的過(guò)度使用和搭便車(chē)行為盛行，最終會(huì)使公共財(cái)產(chǎn)的租金價(jià)值為零�！�…從理論上來(lái)說(shuō)，可以通過(guò)制定大量的法規(guī)限制公眾的搭便車(chē)行為以減少租金損耗，但為此需支付很高的交易成本。當(dāng)既不能通過(guò)公眾行使退出權(quán)來(lái)克服產(chǎn)權(quán)擁擠，而制定約束規(guī)則的成本又過(guò)高時(shí)，由國(guó)家或政府來(lái)代理共同體成員行使公共產(chǎn)權(quán)就成為一種必然的選擇”（范里安，1992）。

　　根據(jù)盧梭的看法，公民的主權(quán)不可轉(zhuǎn)讓?zhuān)�因�(yàn)橹鳈?quán)體現(xiàn)公民的意志，是公意的運(yùn)用，是具體的生命，因而在這層委托代理關(guān)系中，公民委托給政府的只是一種管理權(quán)。所以就造成了公民的公共權(quán)力的所有權(quán)與管理權(quán)的分離。但這與股份公司中所有權(quán)與管理權(quán)的分離（股東與管理者的委托代理關(guān)系）不同：第一，公民的政治權(quán)力是平等的，政治選舉采用一人一票制，個(gè)人無(wú)論財(cái)富多少，投票權(quán)都是相同的。立法機(jī)構(gòu)的政治家（一般為議員）也往往并非財(cái)富較多者，而是政治資源較多者，是政治事務(wù)的積極參與者。公民追求的公共利益最大化，議員追求的是選票最大化和再次當(dāng)選；而股份公司中股東權(quán)力并不相等，是按照擁有的股份數(shù)投票的，一股一票，股東與管理者都是追求自身財(cái)富最大化。第二，公民的剩余索取權(quán)被授予由一個(gè)以上的個(gè)體組成的共同體（公眾）；每個(gè)個(gè)體享有相同份額的剩余索取權(quán)；沒(méi)有人有權(quán)將其剩余索取權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給他人。而股份公司股東可以按照其股份索取剩余，并可以通過(guò)適當(dāng)方式將其剩余索取權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人，從而獲取報(bào)酬。

　　正如我們前面所提及的公眾首先將公共權(quán)力委托給的代理人并不是一般的政府部門(mén)，而是最高權(quán)力中心———一般是立法機(jī)構(gòu)。而立法機(jī)構(gòu)在第二層委托代理關(guān)系中將充當(dāng)委托人，進(jìn)一步將與公共支出相關(guān)的部分財(cái)政資金處置權(quán)和監(jiān)督權(quán)委托給政府。作為代理人的立法機(jī)構(gòu)會(huì)不會(huì)存在道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇呢，作為委托人的公眾又將如何監(jiān)督和激勵(lì)立法機(jī)構(gòu)為其利益服務(wù)呢？這些問(wèn)題是這層委托代理關(guān)系中的重點(diǎn)。

　　2 第二層委托代理關(guān)系

　　公共支出過(guò)程中的第二層委托代理關(guān)系是指立法機(jī)構(gòu)與政府（這里主要是指財(cái)政部門(mén)）之間的委托代理關(guān)系。

　　立法機(jī)構(gòu)是委托人而政府（主要指財(cái)政部門(mén)）是代理人。在這層委托代理中的對(duì)象雖然還是財(cái)政資金的處置權(quán)和監(jiān)督權(quán)，但與第一層委托代理中的有所不同：在第一層中包括所有的財(cái)政資金處置權(quán)和部分監(jiān)督權(quán)，但在第二層中立法機(jī)構(gòu)并沒(méi)有把自己所擁有的全部的財(cái)政資金處置權(quán)和監(jiān)督權(quán)都委托給財(cái)政，而是保留了部分的預(yù)算審批權(quán)和預(yù)算監(jiān)督權(quán)；在立法型審計(jì)體系中立法機(jī)構(gòu)將財(cái)政資金的外部監(jiān)督權(quán)委托給了隸屬于自己的審計(jì)部門(mén)并非是財(cái)政部門(mén)。（在司法型審計(jì)體系和獨(dú)立型審計(jì)體系中，公民將財(cái)政的外部監(jiān)督權(quán)委托給了隸屬于司法部門(mén)的審計(jì)法院或獨(dú)立的國(guó)家審計(jì)部門(mén)。而在立法型審計(jì)體系中，財(cái)政的外部監(jiān)督權(quán)還是委托給立法機(jī)構(gòu)。）在這層委托代理關(guān)系中重點(diǎn)是立法機(jī)構(gòu)到底將多少財(cái)政資金的處置權(quán)委托給財(cái)政部門(mén)，換句話說(shuō)，就是立法機(jī)構(gòu)到底給財(cái)政部門(mén)多少財(cái)政資金的自由裁量權(quán)？在既定的規(guī)則或自由裁量權(quán)下，立法機(jī)構(gòu)又將如何激勵(lì)和監(jiān)督財(cái)政部門(mén)？

　　3 第三層委托代理關(guān)系

　　在第三層委托代理關(guān)系中是財(cái)政部門(mén)將不同的財(cái)政資金使用權(quán)委托給了不同的財(cái)政資金使用部門(mén)；將財(cái)政資金的部分內(nèi)部監(jiān)督權(quán)委托給了獨(dú)立國(guó)庫(kù)或其他獨(dú)立的內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)（主要指行政型審計(jì)體系下的國(guó)家審計(jì)部門(mén)）。財(cái)政部門(mén)是委托人，而財(cái)政資金使用部門(mén)和獨(dú)立的內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)是代理人。公共部門(mén)都是財(cái)政資金使用部門(mén)，而公共部門(mén)又分為政府部門(mén)與公共企業(yè)，傳統(tǒng)的政府部門(mén)采用的治理結(jié)構(gòu)是韋伯所倡導(dǎo)的科層制的官僚組織，所以政府部門(mén)又稱(chēng)為官僚機(jī)構(gòu)。本文所探討的財(cái)政資金使用部門(mén)主要是指官僚機(jī)構(gòu)（財(cái)政部門(mén)自身也是財(cái)政資金的使用部門(mén)之一），公共企業(yè)不包括在內(nèi)。但是隨著新公共管理理念在各國(guó)的影響，很多國(guó)家都采用了分散型的公共治理結(jié)構(gòu)，成立了非正式的政府部門(mén)，并將國(guó)家的有關(guān)職能（主要是服務(wù)職能）委托給這些機(jī)構(gòu)執(zhí)行，這些機(jī)構(gòu)被稱(chēng)為“代理機(jī)構(gòu)”等，這些機(jī)構(gòu)同樣也是財(cái)政資金使用單位。所以這層委托代理關(guān)系并非是簡(jiǎn)單的政府內(nèi)部關(guān)系。另一方面，各個(gè)作為財(cái)政資金使用單位的政府部門(mén)之間、其他政府部門(mén)與財(cái)政部門(mén)之間的關(guān)系是模糊的，每一個(gè)政府部門(mén)都擁有一些凌駕于其他部門(mén)之上的權(quán)力，而其他部門(mén)又擁有對(duì)它的影響力，例如消防部門(mén)和財(cái)政部門(mén)，財(cái)政部門(mén)可以管理消防部門(mén)的財(cái)政資金使用情況，而消防部門(mén)則對(duì)財(cái)政部門(mén)的消防設(shè)施有管理權(quán)限。這些模糊的關(guān)系使得這層委托代理變得復(fù)雜。在這層委托代理關(guān)系中重點(diǎn)是財(cái)政部門(mén)該如何有效地監(jiān)督和評(píng)價(jià)財(cái)政資金使用單位；（財(cái)政部門(mén)雖然將一部分內(nèi)部監(jiān)督權(quán)委托給了獨(dú)立國(guó)庫(kù)或其他獨(dú)立審計(jì)機(jī)關(guān)，但其還保留了部分內(nèi)部監(jiān)督權(quán)，由財(cái)政部門(mén)內(nèi)部的分支機(jī)構(gòu)執(zhí)行。）尤其是對(duì)其財(cái)政資金用途的監(jiān)督和對(duì)結(jié)果的評(píng)價(jià)。

　　把第二層與第三層合在一起的話（不考慮分散型的公共治理結(jié)構(gòu)），可以理解為立法機(jī)構(gòu)與政府各部門(mén)的委托代理關(guān)系。從個(gè)體的角度來(lái)考慮，實(shí)際是議員（或稱(chēng)為政治家）與政府官員（或稱(chēng)為官僚）之間的委托代理關(guān)系。按照公共管理學(xué)的解釋?zhuān)�政治家是由選民選出來(lái)的，而官僚則是指通過(guò)行政程序由上級(jí)任命的。官僚的效用函數(shù)變量包括可以獲得的職位、權(quán)限，尤其是隨之而來(lái)特權(quán)及名譽(yù)等個(gè)人利益[6].政治家追求的同樣是這些個(gè)人利益，表現(xiàn)出來(lái)的可能是選票最大化或再次當(dāng)選。雖然兩者都是追求個(gè)人利益最大化，但其還是相互沖突的，政治家為了追求選票而考慮選民或利益集團(tuán)的利益，而官僚為了自己的利益可能不顧選民或其他利益集團(tuán)的利益。尼斯堪南（Niskanen，1973）認(rèn)為官僚的[7]“這些個(gè)人因素都可以歸結(jié)為使預(yù)算最大化，因?yàn)椋�官僚效用函�?shù)中的許多變量與預(yù)算規(guī)模直接相關(guān)，故可以認(rèn)為，作為效用最大化者的官僚也會(huì)使預(yù)算最大化。因此，效用最大化或預(yù)算最大化的官僚在預(yù)算決策過(guò)程中決不是一個(gè)中性代理人�！痹谙嗷�沖突的情況下，政治家該如何監(jiān)督約束和激勵(lì)官僚，使其為自己的利益服務(wù)呢？尤其當(dāng)委托給專(zhuān)業(yè)的審計(jì)部門(mén)或其他監(jiān)督部門(mén)來(lái)監(jiān)督財(cái)政資金使用部門(mén)時(shí)，該如何防止監(jiān)督部門(mén)與被監(jiān)督部門(mén)相互串謀。

　　4 第四層委托代理關(guān)系

　　第四層委托代理是根據(jù)政府部門(mén)的身份來(lái)劃分的：第一，作為公共服務(wù)提供者的財(cái)政資金使用部門(mén)與顧客（接受前者提供的服務(wù)的人）之間的委托代理關(guān)系。因?yàn)檎�府部門(mén)提供的服務(wù)很多都是免費(fèi)或部分免費(fèi)，所以很難通過(guò)價(jià)格來(lái)顯示消費(fèi)者的偏好，在這種委托代理關(guān)系中，與市場(chǎng)買(mǎi)者賣(mài)者的委托代理關(guān)系不同，公共產(chǎn)品或混合產(chǎn)品提供者（即財(cái)政資金的使用部門(mén)）是信息劣勢(shì)者，所以是委托人，而顧客即消費(fèi)者則是擁有私人信息的，是代理人。第二，作為政府采購(gòu)主體的財(cái)政資金使用部門(mén)與供應(yīng)商之間的委托代理關(guān)系更接近與市場(chǎng)上的買(mǎi)賣(mài)雙方的委托代理關(guān)系，在這里，財(cái)政資金使用部門(mén)作為買(mǎi)者由于信息劣勢(shì)稱(chēng)為委托人，而供應(yīng)商是代理人。第三，作為規(guī)制者的政府部門(mén)與被規(guī)制者之間的委托代理關(guān)系，由于被規(guī)制者擁有私人信息，所以是代理人，而政府部門(mén)由于處于信息劣勢(shì)則是委托人。但這里還需進(jìn)一部強(qiáng)調(diào)第四層委托代理的對(duì)象與前三層不同，既沒(méi)有財(cái)政資金處置權(quán)，也沒(méi)有財(cái)政資金監(jiān)督權(quán)。

　　從部門(mén)內(nèi)部的委托代理關(guān)系看，每個(gè)部門(mén)內(nèi)部都有管理者與被管理者之間的委托代理關(guān)系和上級(jí)與下級(jí)之間的委托代理關(guān)系。在前者中，管理者是委托人，被管理者是代理人；在后者中，上級(jí)是委托人，而下級(jí)是代理人。在這兩種關(guān)系中，重點(diǎn)都是委托人如何監(jiān)督和激勵(lì)代理人為自己的利益服務(wù)。不過(guò)，公共部門(mén)的管理者與被管理者都是政府官員，與一般企業(yè)的管理者與工人在很多方面不一致；而上下級(jí)之間的關(guān)系除了上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督激勵(lì)外，還涉及到權(quán)責(zé)的分配問(wèn)題。

　　二、公共支出過(guò)程中委托代理關(guān)系的特殊性

　　前文已經(jīng)論述了公共支出過(guò)程中存在的委托代理關(guān)系，并簡(jiǎn)單地指出了各種關(guān)系中需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題以及各自的特殊點(diǎn)，但有些特殊點(diǎn)是各層關(guān)系中共有的，筆者就在這里獨(dú)立出來(lái)論述，主要涉及到兩個(gè)方面：多重委托人和多重任務(wù)代理人；長(zhǎng)期契約與短期契約。

　　1 多重委托人和多重任務(wù)代理人

　　威爾遜（Wilson，1989）曾經(jīng)指出在政府機(jī)構(gòu)代理關(guān)系中的兩個(gè)關(guān)鍵特征：“（1）政府機(jī)構(gòu)一般有幾個(gè)方面的努力（投入）和結(jié)果（產(chǎn)出），其中任何一個(gè)方面都是不可完全觀察和證實(shí)的。（2）每一個(gè)代理人都要應(yīng)付幾個(gè)委托人，這些委托人同時(shí)試圖影響代理人的決定———這些委托人包括政府的行政部門(mén)和立法部門(mén)、法院、利益集團(tuán)、媒體等等。威爾遜認(rèn)為，作為結(jié)果，委托人給代理人強(qiáng)加了一系列約束，而不是提供處理經(jīng)濟(jì)代理人問(wèn)題時(shí)常常被建議的有力的激勵(lì)機(jī)制。根據(jù)威爾遜的說(shuō)法，其結(jié)果是代理人能阻止事情的發(fā)生但很難做出任何積極的事情[8]”。迪克西特（Avinashk Dixit）認(rèn)為威爾遜的論證是不規(guī)范的，但非常有趣，能夠引起別人用多重任務(wù)和共同代理的現(xiàn)代理論對(duì)它進(jìn)行規(guī)范的分析。

　　威爾遜提到的第一個(gè)特征就是代理人有多重任務(wù)，確實(shí)在公共支出過(guò)程中也存在著代理人的各種任務(wù)現(xiàn)象，比如財(cái)政部門(mén)不僅僅要對(duì)財(cái)政資金的利用效率承擔(dān)責(zé)任，還必須承擔(dān)收入再分配實(shí)現(xiàn)公平目標(biāo)的任務(wù)和促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的任務(wù)，而效率與公平又有可能是相互沖突的。Holmstrom和Milgrom在1991年曾經(jīng)提出過(guò)多重任務(wù)代理模型。代理人必須履行多重任務(wù)，但完成這些任務(wù)優(yōu)先次序很可能與委托人所希望的不同，因?yàn)槲�托人與代理人各自的效用函數(shù)不同，所以委托人必須制定出相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，以改變代理人的優(yōu)先次序。而Holmstrom和Milgrom在這個(gè)模型得出的結(jié)論有二：其一，如果某一代理事項(xiàng)的結(jié)果是較難觀測(cè)到的，為了避免代理人過(guò)多投入到易觀測(cè)結(jié)果的代理事項(xiàng)中去，委托人就必須對(duì)易觀測(cè)結(jié)果的代理事項(xiàng)實(shí)行低激勵(lì)機(jī)制。其二，如果有一些代理事項(xiàng)對(duì)于代理人而言是非常重要的，而且可以實(shí)行“要么全有，要么一無(wú)所有”的方式加以控制的化，委托人應(yīng)該禁止這些代理事項(xiàng)，而不是去高激勵(lì)委托人自己所希望的事項(xiàng)。從這兩個(gè)結(jié)論可以看出，對(duì)于多任務(wù)的代理人只能實(shí)行低激勵(lì)機(jī)制。拉豐和梯若爾（Laffont和Tirole，1993，1994）進(jìn)一步發(fā)展了這個(gè)理論，他們認(rèn)為如果代理人的努力結(jié)果要過(guò)一段時(shí)間才能顯示的話，為了避免代理人在保證質(zhì)量方面的努力，當(dāng)期的激勵(lì)機(jī)制也必須是低的。

　　Wilson提到的第二個(gè)結(jié)論就是政府機(jī)構(gòu)有多重委托人，用通俗的話講，有多個(gè)影響政府機(jī)構(gòu)的組織和個(gè)體。在公共支出中政府機(jī)構(gòu)也難逃這種惡運(yùn)，例如多個(gè)利益集團(tuán)會(huì)對(duì)某一公共支出部門(mén)的決策施加影響。在多重委托人下，有兩種情況：一是委托人之間合作，二是委托人之間不合作。迪克西特認(rèn)為委托人之間的自然合作是比較困難的。因?yàn)椴煌�的委托人之間不享有同樣的信息；而且多個(gè)委托人可能會(huì)發(fā)現(xiàn)很難在合作利益的分配上達(dá)成一致，盡管合作肯定要優(yōu)于不合作。迪克西特用模型分析得出結(jié)論：n個(gè)不合作的委托人的納什均衡激勵(lì)機(jī)制的激勵(lì)強(qiáng)度只是由一個(gè)真正統(tǒng)一委托人所提供的次優(yōu)激勵(lì)機(jī)制的激勵(lì)強(qiáng)度的1/n[8].因?yàn)槿绻�其中一個(gè)委托人對(duì)代理人傾向于他利益的行為提供高激勵(lì)，換句話講，代理人對(duì)這個(gè)委托人有利的事項(xiàng)多投入就多得到這個(gè)委托人的獎(jiǎng)勵(lì)，而且這個(gè)獎(jiǎng)勵(lì)是高額的；其結(jié)果是“委托人A（提供高激勵(lì)的委托人）的獎(jiǎng)勵(lì)資金經(jīng)過(guò)代理人轉(zhuǎn)讓給了委托人B（其他委托人）”�！耙坏┱J(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，委托人A就會(huì)不愿意提供如此高額的激勵(lì)。一個(gè)委托人的獎(jiǎng)勵(lì)資金并不是完全通過(guò)代理人轉(zhuǎn)給另一個(gè)委托人，因此每一個(gè)委托人依然愿意給代理人提供一定的激勵(lì)。這樣做的最終結(jié)果是兩種博弈策略達(dá)到納什均衡。代理人所受到的激勵(lì)的總強(qiáng)度是相當(dāng)?shù)偷��！盵8]所以按照迪克西特的觀點(diǎn)，不合作的多委托人代理均衡同樣是低激勵(lì)，而且這種狀態(tài)并不是最優(yōu)的。為了解決這個(gè)問(wèn)題，他還指出可以通過(guò)憲法限制：“一是限制觀測(cè)，限制每一個(gè)委托人觀測(cè)到屬于其他委托人的產(chǎn)出；二是禁止委托人根據(jù)其他委托人的產(chǎn)出情況采取任何行動(dòng)，即使其他委托人的產(chǎn)出情況是可測(cè)的”[8].

　　詹姆斯 麥迪遜（James Madison）在著名的《聯(lián)邦黨人文集》中也談到多重委托人，其結(jié)果與迪克西特的結(jié)果是不同的，他指出當(dāng)幾個(gè)派別（利益集團(tuán)）試圖影響政府的決策時(shí)，沒(méi)有任何一個(gè)利益集團(tuán)能夠支配其他利益集團(tuán)，其結(jié)果是政府對(duì)整個(gè)社會(huì)或全體國(guó)民利益的追求。

　　2 長(zhǎng)期契約和短期契約

　　委托代理關(guān)系究其實(shí)質(zhì)是一種契約關(guān)系，公共支出過(guò)程中的委托代理關(guān)系傳統(tǒng)上都是采用長(zhǎng)期契約形式。這種長(zhǎng)期契約形式存在于公共支出的各個(gè)方面，例如雇傭雇員基本上都是終身制的；對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的撥款雖然是按年度進(jìn)行的，但官僚機(jī)構(gòu)通過(guò)這種方式獲得資金似乎已變成永久性了；等等。通過(guò)運(yùn)用長(zhǎng)期契約，政府實(shí)現(xiàn)了一種穩(wěn)定，這種穩(wěn)定不僅可以帶來(lái)可預(yù)測(cè)性及安全，而且可以推動(dòng)政府雇員專(zhuān)業(yè)化水平的提高。但另一方面，這種長(zhǎng)期契約一般都是不完備的，因?yàn)檎�府管理的一般都是期限較長(zhǎng)的服務(wù)，因此要簽訂包括各種偶然事件的完備合同存在很多困難。為了彌補(bǔ)這種不完備性，各國(guó)政府通過(guò)預(yù)算程序來(lái)補(bǔ)足行政法規(guī)的各項(xiàng)規(guī)定（這些行政法規(guī)的各項(xiàng)規(guī)定就是不完備長(zhǎng)期契約的主要內(nèi)容，它主要是一些基本條款的規(guī)定，具體每年的財(cái)政資金使用還必須由預(yù)算來(lái)補(bǔ)充）。盡管有預(yù)算程序來(lái)補(bǔ)充長(zhǎng)期契約的不完備，但還是會(huì)存在簽約后的機(jī)會(huì)主義（道德風(fēng)險(xiǎn)），因?yàn)殚L(zhǎng)期契約沒(méi)有引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。所以實(shí)行長(zhǎng)期契約時(shí)，不僅要明確規(guī)定給管理機(jī)構(gòu)提供資金撥款程序的全部制度安排，還要求設(shè)立一套監(jiān)管制度。當(dāng)然也可以通過(guò)授予維護(hù)“聲譽(yù)”的官員以威望來(lái)防止其“道德風(fēng)險(xiǎn)”行為的產(chǎn)生。

　　而新公共管理學(xué)家們認(rèn)為既便通過(guò)上述的幾種方法，都不能完全解決長(zhǎng)期契約的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，因?yàn)殚L(zhǎng)期契約缺乏競(jìng)爭(zhēng)。他們提出政府在公共服務(wù)的提供過(guò)程中，應(yīng)該使用短期契約，引進(jìn)招標(biāo)/投標(biāo)機(jī)制。但采用這一方法，必須有一個(gè)前提：既政府能夠選擇好的“代理機(jī)構(gòu)”克服逆向選擇問(wèn)題（簽約前的機(jī)會(huì)主義）。而“代理機(jī)構(gòu)”的存在意味著公共治理結(jié)構(gòu)應(yīng)采用新公共管理學(xué)家倡導(dǎo)的分散制治理結(jié)構(gòu)，所以短期契約與公共治理結(jié)構(gòu)的改革是配套的。短期契約的目的是為了推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)，但是當(dāng)公共服務(wù)供給過(guò)程中的競(jìng)爭(zhēng)激烈時(shí)，就會(huì)不可避免地出現(xiàn)不穩(wěn)定，尤其是服務(wù)的提供者。為了彌補(bǔ)其不足，政府也可能會(huì)運(yùn)用長(zhǎng)期的承諾。

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