「摘要」本文在分析市場經(jīng)濟(jì)國家政府審計運(yùn)行環(huán)境共同特征的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國政府審計的環(huán)境變遷，根據(jù)我國目前的審計環(huán)境對政府審計的新要求，建立和推行績效審計制度，重構(gòu)我國政府審計的職責(zé)，完善我國的審計監(jiān)督制度。

　　「關(guān)鍵詞」政府績效審計　公共財政　公共管理　權(quán)力制衡　環(huán)境變遷

　　一、引言

　　政府審計制度是一個國家政治、經(jīng)濟(jì)制度的重要組成部分?，F(xiàn)代政府審計是在法律框架下對政府及其公共部門履行職責(zé)的規(guī)范性及其管理、使用公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行檢查和評價，并依法將審計結(jié)果向社會公眾予以公告。它既是民主與法治發(fā)展的產(chǎn)物，又是民主法制建設(shè)、國家治理的工具。借鑒市場經(jīng)濟(jì)國家政府審計發(fā)展的共同規(guī)律，科學(xué)定位我國政府審計職責(zé)，是亟待研究的重大課題。本文在分析市場經(jīng)濟(jì)國家政府審計運(yùn)行環(huán)境共同特征的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國政府審計的環(huán)境變遷，探索重構(gòu)我國政府審計的職責(zé)。

　　二、市場經(jīng)濟(jì)國家政府審計運(yùn)行的環(huán)境

　　為了監(jiān)督政府及其公共部門對財政預(yù)算法案執(zhí)行情況以及公共資源的管理與使用情況，大多數(shù)國家在立法機(jī)構(gòu)（國會或議會）下設(shè)專門的政府審計機(jī)構(gòu)，由法律授權(quán)審計機(jī)關(guān)開展財務(wù)審計和績效審計，對政府及其公共部門履行職責(zé)的規(guī)范性及其管理、使用公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行審計監(jiān)督。目前，市場經(jīng)濟(jì)國家的政府審計已經(jīng)建立了較為完善的公共審計制度，其運(yùn)行環(huán)境具有共同的特征。

　?。ㄒ唬┕藏斦蔀閲液暧^調(diào)控的重要手段

　　在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場對資源的配置起基礎(chǔ)作用，但其本身存在“市場失靈”。正是因?yàn)槭袌鰴C(jī)制在諸多領(lǐng)域缺乏效率，政府介入或干預(yù)就有了必要和合理的依據(jù)。財政是政府干預(yù)市場和實(shí)現(xiàn)公共管理職能的物質(zhì)基礎(chǔ)，要滿足社會的公共需要，必須通過財政活動來加以實(shí)現(xiàn)。因此，市場經(jīng)濟(jì)條件下的財政被稱為“公共財政”。在市場經(jīng)濟(jì)國家，公共財政是國家宏觀調(diào)控的重要手段。尤其是第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)能力的加強(qiáng)，公共財政逐步成為國家干預(yù)和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要手段。政府通過公共財政強(qiáng)化對市場行為的調(diào)控，最大限度地彌補(bǔ)市場失靈的弊端，達(dá)到最優(yōu)的資源配置。為了加強(qiáng)對公共財政的監(jiān)督，市場經(jīng)濟(jì)國家全面實(shí)行了公共審計制度。

　　公共財政制度的實(shí)行，使得政府在資源配置、宏觀調(diào)控領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重要的作用，也為政府公共審計的發(fā)展提供了舞臺、空間，財政審計（亦即“公共審計”）成為“國家審計永恒的主題”。因此，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，推行公共財政，是市場經(jīng)濟(jì)國家公共審計制度運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

　?。ǘ┕补芾沓蔀檎芾淼幕韭氊?zé)

　　20世紀(jì)70年代末，社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由工業(yè)社會向知識經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)變，世界進(jìn)入全球競爭的市場經(jīng)濟(jì)時代。由于普遍意識到福利國家體系的某些弊端、政府干預(yù)的某些缺陷，西方國家興起了公共管理改革運(yùn)動，從政府干預(yù)的“政府中心主義”走向了減少政府干預(yù)的“市場中心主義”。在這場席卷全球的公共管理改革運(yùn)動中，各國政府的角色被重新定位，從“管制型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。公共管理學(xué)家們認(rèn)為，在現(xiàn)代社會，無限政府、人治政府、專制政府、集權(quán)政府應(yīng)當(dāng)被有限政府、法治政府、民主政府、分權(quán)政府所替代，政府應(yīng)當(dāng)被改造成為以提高行政效率為目標(biāo)的“企業(yè)家式政府”，強(qiáng)調(diào)公共管理以市場為導(dǎo)向來提高政府績效。正如戴維·奧斯本、特德·蓋布勒在《改革政府》（1996）一書中指出的那樣：政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳?！罢贫娴娜藨?yīng)該看到一切問題和可能性的全貌，并且能對資源的競爭性需求加以平衡。劃槳的人聚精會神于一項使命并且把這件事做好。掌舵型組織機(jī)構(gòu)需要發(fā)現(xiàn)達(dá)到目標(biāo)的最佳途徑。劃槳型組織機(jī)構(gòu)需要傾向于不顧任何代價來保住‘他們的’行事之道?！边@樣做的好處是可以縮小政府規(guī)模并減少開支，以提高政府效率與績效。

　　我們認(rèn)為，公共管理理論的實(shí)質(zhì)就是要進(jìn)一步強(qiáng)化公民與政府之間的公共受托責(zé)任關(guān)系，把政府真正置于公民的監(jiān)督與制約之下，使得政府更好地為公民服務(wù)。正是這種公共受托責(zé)任的強(qiáng)化，使得政府審計制度的實(shí)施變得更加重要。因此，推行公共管理，創(chuàng)建服務(wù)型政府，是市場經(jīng)濟(jì)國家公共審計制度運(yùn)行的政治環(huán)境。

　　（三）權(quán)力制衡是國家法治化治理的基礎(chǔ)機(jī)制

　　政治學(xué)理論認(rèn)為，權(quán)力是政治的核心。作為一種強(qiáng)制性的社會力量，權(quán)力是一把“雙刃劍”：一方面權(quán)力具有社會管理和公共服務(wù)職能，正確地行使權(quán)力，能為人民謀取福利；另一方面，權(quán)力在行使過程中又可能被濫用，成為少數(shù)人謀取私利的工具。為了確保權(quán)力的正常合理運(yùn)作，不至于使掌握并行使權(quán)力的人濫用權(quán)力而導(dǎo)致國家治理的混亂與法治的破壞，必須將其置于一個有效監(jiān)督與制約機(jī)制之下，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的制衡。

　　在國家權(quán)力制衡體系中，作為公權(quán)的國家審計監(jiān)督權(quán)，理應(yīng)成為監(jiān)督并防止其他公權(quán)濫用不可或缺的力量。從這個意義上說，現(xiàn)代政府審計制度，既是民主與法治發(fā)展的產(chǎn)物，又是民主法制建設(shè)、國家治理的工具。因此，強(qiáng)化權(quán)力制衡機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國家法治化治理，是市場經(jīng)濟(jì)國家公共審計制度運(yùn)行的法制環(huán)境。

　　三、我國政府審計的環(huán)境變遷

　　我國政府審計的起源可追溯到三千年前的西周時期，新中國成立以后的較長一段時期內(nèi)未設(shè)立獨(dú)立的專職審計機(jī)構(gòu)。1982年12月4日頒布施行的《中華人民共和國憲法》，明確規(guī)定我國設(shè)立專門審計機(jī)關(guān)，實(shí)行審計監(jiān)督制度，1994年8月頒布的《審計法》對憲法確立的審計監(jiān)督制度予以具體化。從總體上看，我國建立的審計監(jiān)督制度仍屬于計劃經(jīng)濟(jì)模式。

　　我國審計監(jiān)督制度建立以后，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國的社會、政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了巨大的變化。伴隨著改革開放、建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)程，我國正在逐步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，政府職能模式從無限政府向有限政府轉(zhuǎn)變，治國方式由政策治國向制度治國轉(zhuǎn)變。無疑，我國審計環(huán)境的變化，必將對我國政府審計監(jiān)督制度的發(fā)展完善產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

　?。ㄒ唬┙?jīng)濟(jì)環(huán)境：計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)

　　在影響一國審計監(jiān)督制度運(yùn)行的諸多環(huán)境因素中，起決定性作用的是經(jīng)濟(jì)環(huán)境。一個國家的經(jīng)濟(jì)狀況和經(jīng)濟(jì)關(guān)系，不僅決定著國家政權(quán)的結(jié)構(gòu)和狀況，而且直接影響到國家政權(quán)的性質(zhì)和運(yùn)行。一國的經(jīng)濟(jì)體制決定了政府在經(jīng)濟(jì)生活中的作用，也決定了國家審計在經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)生作用的范圍和程度。1978年黨的十一屆三中全會以后，我國實(shí)行改革開放，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，1992年黨的十四大確立了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，1993年黨的十四屆三中全會通過了《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，2003年黨的十六屆三中全會通過了《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》。在建立、完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)程中，我國逐步明確了財政體制改革的目標(biāo)是建立公共財政體制，并為此進(jìn)行了一系列的財稅制度改革。在借鑒市場經(jīng)濟(jì)國家公共財政制度的基礎(chǔ)上，并結(jié)合我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)際情況，目前已初步建立了適應(yīng)我國國情的公共財政制度。

　　社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的初步建立與逐步完善，以及與之相適應(yīng)的公共財政制度的施行，為國家審計監(jiān)督制度的發(fā)展與完善創(chuàng)造了良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

　?。ǘ┱苇h(huán)境：無限政府轉(zhuǎn)向有限政府

　　審計制度是國家的基本政治制度之一，是國家基本政權(quán)組織形式的重要組成部分（項俊波，2001）。無論是西方審計還是中國審計，都不可能逾越各自所處的國家政權(quán)階級實(shí)質(zhì)的客觀約束。我國是人民民主專政的社會主義國家，建設(shè)與發(fā)展我國政府審計制度必須首先確立審計為社會主義制度服務(wù)的基本宗旨。我國實(shí)行人民代表大會制度，人民代表大會是立法機(jī)關(guān)，國務(wù)院是最高行政機(jī)關(guān)，人民法院和人民檢察院擁有司法審判與檢察權(quán)。這種既有分工又有配合的體制安排，本身就含有民主與權(quán)力制衡的因素。在權(quán)力制衡的過程中，應(yīng)該充分發(fā)揮國家審計在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督領(lǐng)域的作用。實(shí)踐證明，我國的國體與政體制度的設(shè)計，有利于切實(shí)保障人民行使當(dāng)家作主的權(quán)力，有利于人民參政議政的意識與能力的增強(qiáng)，有利于建立公共審計發(fā)展的政治環(huán)境。

　　從民主政治角度分析，社會主義民主政治建設(shè)是有力改善我國政治環(huán)境的重要手段，而轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政府管理模式變革，是民主政治建設(shè)的首要任務(wù)。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府類型屬于權(quán)力無限政府。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與民主政治的發(fā)展，要求轉(zhuǎn)變政府職能，限制政府權(quán)力。一方面，市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，市場經(jīng)濟(jì)的政治含義就是政治與經(jīng)濟(jì)的分離，其政治前提是政府不直接插手民間經(jīng)濟(jì)事務(wù)；另一方面，建立健全社會主義民主制度和權(quán)力監(jiān)督制度，需要通過憲法和法律給政府行動上明確的規(guī)制，從而在權(quán)力的源頭上最大限度地控制行政的權(quán)力。因此，發(fā)展社會主義民主政治，實(shí)現(xiàn)無限政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，為國家審計監(jiān)督制度的發(fā)展與完善創(chuàng)造了良好的政治環(huán)境。

　?。ㄈ┓ㄖ骗h(huán)境：政策治國轉(zhuǎn)向制度治國

　　計劃經(jīng)濟(jì)體制下的治國方式是政策治國。政策治國是指在處理社會、經(jīng)濟(jì)、政治等公共事務(wù)時主要以政策而不是借助制度和法律為主要的施政手段。政策治國不足之處在于彈性過大，運(yùn)用行政手段干預(yù)具體經(jīng)濟(jì)活動，政治制度化程度低。與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的治國之道是制度治國，即主要依靠既定的制度或法律來治理國家。在制度治國模式下，法律制度高于政策，后者不能超過前者為其所劃定的界限。因?yàn)楝F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，其基本規(guī)則就是基于法治的規(guī)則。1999年九屆人大二次會議通過的《憲法》修正案，正式確立我國“實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略。

　　我們認(rèn)為，在建立和逐步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)程中，治國方略從政策治國為主向制度治國為主的轉(zhuǎn)變，不僅為國家審計監(jiān)督制度的運(yùn)行提供了制度保證，同時也為國家審計監(jiān)督制度的發(fā)展與完善創(chuàng)造了良好的法制環(huán)境。

　　四、建立和推行績效審計制度，重構(gòu)我國政府審計職責(zé)的環(huán)境分析

　　審計環(huán)境從根本上制約著審計事業(yè)的發(fā)展，審計環(huán)境的變化也必將對其所決定的審計職責(zé)產(chǎn)生重要影響。所謂審計職責(zé)，是指憲法、法律、行政法規(guī)規(guī)定的審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)完成的任務(wù)和承擔(dān)的責(zé)任?！稇椃ā贰ⅰ秾徲嫹ā芬?guī)定了我國政府審計的職責(zé)，主要是對各級政府及其部門的財政收支、國有的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益依法進(jìn)行審計監(jiān)督。從我國確立審計監(jiān)督制度20多年的實(shí)踐來看，審計機(jī)關(guān)主要是開展財務(wù)審計，對財政、財務(wù)收支的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審計監(jiān)督。這在我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時期、法制建設(shè)相對滯后的條件下，基本適應(yīng)了國家民主法制建設(shè)的要求。然而，在我國審計監(jiān)督制度確立20多年后的今天，審計環(huán)境已發(fā)生了巨大變化：社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的初步建立與逐步完善，權(quán)力制約機(jī)制的建立與加強(qiáng)，實(shí)施依法治國方略，發(fā)展社會主義政治文明，無一不對國家審計職責(zé)的充實(shí)以及完善國家審計監(jiān)督制度產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。適應(yīng)我國審計環(huán)境發(fā)展的要求，借鑒市場經(jīng)濟(jì)國家政府審計運(yùn)行的共同規(guī)律，結(jié)合我國審計環(huán)境的特點(diǎn)，亟待建立和推行績效審計制度，重構(gòu)我國政府審計的職責(zé)。

　　1986年最高審計機(jī)關(guān)國際組織第十二屆大會發(fā)表的《關(guān)于績效審計、公營企業(yè)審計和審計質(zhì)量的總聲明》（以下簡稱《總聲明》），將績效審計定義為：對公營部門管理資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性所作的評價與監(jiān)督?！犊偮暶鳌穼⒖冃徲嫷哪繕?biāo)概括為：①為公營部門改善一切資源的管理打好基礎(chǔ)；②使決策者、立法者和公眾利用的公營部門管理成果方面的信息質(zhì)量得到提高；③促使公營部門管理人員采取一定的程序?qū)冃ё鞒鰣蟾?；④確定更適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)責(zé)任。完成上述目標(biāo)是最高審計機(jī)關(guān)的主要任務(wù)。最高審計機(jī)關(guān)通過績效審計能為經(jīng)濟(jì)性強(qiáng)、效率更高和效果更好的公營部門管理作出貢獻(xiàn)，并促使公營部門的信息和全面經(jīng)濟(jì)責(zé)任得到改進(jìn)。在最高審計機(jī)關(guān)國際組織（INTOSAI）及其地區(qū)組織（如ASOSAI）的推動下，目前世界范圍內(nèi)各國最高審計機(jī)關(guān)對績效審計的職能定位可以概括為：績效審計是對被審計單位（法律規(guī)定接受審計的政府及其公共部門）在履行職責(zé)過程中對公共資源的使用和管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行的檢查、評價和分析?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家通過立法普遍建立和推行了績效審計制度，并逐步成為國家審計的主要領(lǐng)域。

　　我們在考察市場經(jīng)濟(jì)國家政府審計運(yùn)行環(huán)境并分析我國審計環(huán)境發(fā)展變化的特點(diǎn)后認(rèn)為，當(dāng)代中國已經(jīng)基本具備建立和推行績效審計制度的環(huán)境基礎(chǔ)?！皩?shí)行財政財務(wù)收支的真實(shí)合法審計與效益審計并重，逐年加大效益審計份量”，既是時代的呼喚，也是審計事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的必由之路。

　　1 市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財政制度的建立為我國建立和推行績效審計制度奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

　　1992年黨的十四大確立建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)之后，進(jìn)行了一系列的財稅制度改革，目前已初步建立了與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財政制度。隨著政府對經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控能力的提高，公共財政管理逐步轉(zhuǎn)向以支出管理為重點(diǎn)，財政支出的主要部分用于公共設(shè)施建設(shè)等公共財政支出。如何強(qiáng)化公共財政支出審計，促進(jìn)提高公共財政支出的績效水平，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下審計工作的新課題。2003年黨的十六屆三中全會通過的《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出：“健全共公財政體制，明確各級政府的財政支出責(zé)任”、“建立預(yù)算績效評價體系”、“改革預(yù)算編制制度，完善預(yù)算編制、執(zhí)行的制衡機(jī)制，加強(qiáng)審計監(jiān)督”。這些規(guī)定明確了審計監(jiān)督制度作為一種制度制衡和監(jiān)督機(jī)制在我國國家預(yù)算管理中的重要地位。

　　2 民主政治的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變?yōu)槲覈⒑屯菩锌冃徲嬛贫鹊於苏位A(chǔ)

　　隨著社會主義民主政治的發(fā)展和政治文明的提高，我國政府正實(shí)現(xiàn)由權(quán)力無限政府向權(quán)力有限政府轉(zhuǎn)變。伴隨著我國民主政治制度的完善和公眾民主意識的提高，公眾逐漸認(rèn)識到：審計是民主政治的基石，實(shí)施有效的政府績效評估及國家權(quán)力監(jiān)督是建立責(zé)任政府的前提。只有對公共財政資金管理、使用的安全性與績效進(jìn)行有效的監(jiān)督和評估，才能促使政府實(shí)現(xiàn)自我變革，加強(qiáng)對國家權(quán)力的監(jiān)督與制約，也才能為政府責(zé)任的績效評價和責(zé)任政府的建立創(chuàng)造條件。在這樣的宏觀背景下，政府績效審計制度應(yīng)順應(yīng)建立有限政府與責(zé)任政府的歷史潮流，由國家審計機(jī)關(guān)對政府和公共部門的支出績效、社會公共資源的使用和管理責(zé)任開展評價，從而提供客觀公正的信息。例如在深圳市“績效審計第一案”中，深圳市審計局根據(jù)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)審計監(jiān)督條例》，選擇該市衛(wèi)生系統(tǒng)醫(yī)療設(shè)備購置和使用情況作為首個績效審計項目組織實(shí)施，并在審計結(jié)束后向市人大常委會提交了《深圳市2002年度績效審計工作報告》，報告中所揭示的醫(yī)療設(shè)備重購置輕管理、醫(yī)療主管部門對醫(yī)療設(shè)備配置使用缺乏統(tǒng)一規(guī)范的分配體系與績效評價考核的指標(biāo)體系不完善等諸多問題的信息，引起了社會公眾的高度關(guān)注。正如我國著名的會計學(xué)家楊時展教授所闡述的那樣：“在民主的啟蒙時期，人民只要求取之于民的能有所限度，過此限度，人民有權(quán)拒絕。至于取之于民的如何花費(fèi)，人民并不過問。隨著社會的發(fā)展，民主意識的增長，人民逐漸要求一切取之于民的，必須用之于民，不按照人民意志來使用，人民就要求他負(fù)政治責(zé)任；隨著社會的再進(jìn)一步的發(fā)展，民主權(quán)利的再進(jìn)一步增長，人民又進(jìn)而要求，一切取之于民的，必須經(jīng)濟(jì)、有效地用之于民。用于民而不經(jīng)濟(jì)，用于民而沒有達(dá)到人民預(yù)期的效果，政府仍要負(fù)責(zé)?！币虼耍覀兛梢哉f，民主制度的完善和公眾民主意識的提高，為我國建立和推行績效審計制度創(chuàng)造了良好的政治環(huán)境。

　　3 依法治國方略的確立和法制環(huán)境的改善為我國建立和推行績效審計制度奠定了法制基礎(chǔ)

　　依法治國的關(guān)鍵是政府依法行政。依法治國要求國家機(jī)關(guān)嚴(yán)格依照憲法、法律、行政法規(guī)行使其權(quán)力，依法處理國家事務(wù)，實(shí)現(xiàn)國家法治化治理。行政機(jī)關(guān)能否依法行政，將從總體上決定我國能否依法治國，建立社會主義法治國家。依法行政的核心是規(guī)范和制約行政權(quán)力，本質(zhì)上就是要實(shí)現(xiàn)從依法治“民”向依法治“官”、依法治“權(quán)”的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約。黨的十六大報告已把國家審計定位到權(quán)力制衡重要工具的高度，要求審計機(jī)關(guān)“加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督”。這是我們黨在深化政治體制改革、完善權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制方面對國家審計提出的新要求，標(biāo)志著我國政治民主化進(jìn)程的重大發(fā)展和對國家審計在國家民主制度建設(shè)中功能定位的新突破。

　　審計機(jī)關(guān)通過對財政資金管理、使用情況的審計或?qū)徲嬚{(diào)查，揭露決策失誤造成的無效投入及損失浪費(fèi)問題，制約和監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)用，促進(jìn)規(guī)范決策行為；揭露管理不善造成的損失浪費(fèi)問題，監(jiān)督政府部門的監(jiān)管行為是否及時、有效。從這個意義上說，國家審計是從社會公眾的角度，監(jiān)督權(quán)力組織掌控的公共資源的績效情況，形成對權(quán)力的有效制約和監(jiān)督機(jī)制，保證國家公共權(quán)力的正確行使。

　　五、結(jié)論

　　開展績效審計是市場經(jīng)濟(jì)國家政府審計的發(fā)展趨勢，我國目前已具備建立和推行績效審計制度的社會經(jīng)濟(jì)、政治、法制環(huán)境基礎(chǔ)。我們認(rèn)為，開展績效審計必須以國家法律授權(quán)為依據(jù)，在法律上明確績效審計的地位。工業(yè)化國家最高審計機(jī)關(guān)30多年的績效審計經(jīng)驗(yàn)，其中重要的一條就是“建立明確的績效審計的法律條文”，將績效審計的地位、目標(biāo)、范圍等寫進(jìn)了法律。修改國家有關(guān)法律或制定新的法律，授權(quán)最高審計機(jī)關(guān)開展績效審計，是市場經(jīng)濟(jì)國家政府審計發(fā)展的共同經(jīng)驗(yàn)。市場經(jīng)濟(jì)國家的審計監(jiān)督制度，起初都只是對財務(wù)審計制定法律，后來隨著審計環(huán)境發(fā)展的需要，通過修改《審計法》或相關(guān)的法律，或制定新的法律，授權(quán)審計機(jī)關(guān)開展績效審計。如1977年加拿大《審計長法令》要求審計長發(fā)現(xiàn)“……資金使用不符合經(jīng)濟(jì)性、效率性時，或者雖有條件而未能建立起能衡量和報告項目效果的合適程序時”向議會提出報告；1979年澳大利亞對《1901年審計法》進(jìn)行修改，修訂的審計法關(guān)心的是一個組織在實(shí)現(xiàn)其預(yù)定經(jīng)營目標(biāo)時資源利用的效率性和經(jīng)濟(jì)性，賦予審計長“對政府部門和其他政府單位進(jìn)行績效審計”的權(quán)力；1977年新西蘭頒布《公共財政法》，建立獨(dú)立的審計機(jī)構(gòu)———審計署，授權(quán)進(jìn)行績效審計，對被審計單位利用資源的效率性和效果性提出意見（約翰·格林著，徐瑞康、文碩譯，1990）。1983年英國議會通過了《國家審計法》，該法授權(quán)審計長可以檢查任何部門使用資源的經(jīng)濟(jì)性、效率及效果（羅美富、李季澤、章軻，2005）。

　　我國現(xiàn)行的審計監(jiān)督制度是在20世紀(jì)80年代初我國改革開放、社會主義民主法制建設(shè)剛剛起步的歷史環(huán)境下確立的，同我國目前的審計環(huán)境相比，具有明顯的時代局限性，當(dāng)前完善我國的審計法律體系顯得尤為重要。《審計法》第二條第三款規(guī)定審計機(jī)關(guān)對“財政收支或者財務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益，依法進(jìn)行審計監(jiān)督”。我們認(rèn)為以此項法律規(guī)定作為我國績效審計的法律依據(jù)，法律授權(quán)不充分，實(shí)踐中效益性審計的內(nèi)涵具有時代局限性?！秾徲嫹ā窙]有明確規(guī)定審計機(jī)關(guān)可以開展績效審計，相關(guān)的條款中，如審計機(jī)關(guān)職責(zé)、審計機(jī)關(guān)權(quán)限、審計程序等方面也是針對財務(wù)審計進(jìn)行規(guī)定的，不適應(yīng)于開展績效審計的需要。而在廣大的公共部門對于接受績效審計也存在不同的理解。在這種法律框架下開展績效審計就有許多障礙。所以，當(dāng)前應(yīng)在國家立法中進(jìn)一步明確審計機(jī)關(guān)開展績效審計的權(quán)限，并對績效審計制度進(jìn)行法律規(guī)范。

　　我們認(rèn)為需要根據(jù)我國目前的審計環(huán)境對政府審計的新要求，重構(gòu)我國政府審計的職責(zé)，通過立法程序確立我國的政府績效審計制度，明確規(guī)定審計機(jī)關(guān)的職責(zé)包括財務(wù)審計和績效審計，在法律層面上引導(dǎo)和確認(rèn)我國政府審計的主要職責(zé)由財務(wù)審計逐步向績效審計的歷史性轉(zhuǎn)變。

　　主要參考文獻(xiàn)：

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　　邢俊芳、陳華、鄒傳華編，2001，《最新國外績效審計》，中國審計出版社。

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