新制度經(jīng)濟學有效地把“供給一需求”分析拓展到制度分析領域?？扑颊J為，制度是在變化所得利益超過變化所需成本時改變的，從而確立了交易成本在影響制度安排的選擇中的重要性。根據(jù)立法學原理，立法對國情具有依賴性。各國立法不僅沒有固定模式，而且應當和必須有自己的特色。這種特色正是一國國情的反映。從我國現(xiàn)有情況看，經(jīng)濟和政治形勢的發(fā)展對稅收立法產(chǎn)生需求。只有滿足這些需求，稅收立法才是科學有效的立法。

　　一、稅收立法的需求分析

　?。ㄒ唬┥鐣髁x市場經(jīng)濟體制的確立

　　在市場經(jīng)濟條件下，稅收原則被確立為公平原則和效率原則，這就要求稅收立法必須體現(xiàn)出效率和公平，具體而言：第一，稅收立法應突出稅收中性原則，盡量不影響私人部門原有的資源配置，提高市場效率。如果政府征稅改變了市場活動中以獲取最大效用為目的的消費者的消費行為，或以獲取最大利潤為目的的生產(chǎn)者的生產(chǎn)行為，就會改變私人部門原有的資源配置狀況。如增值稅，市場經(jīng)濟要求實行徹底的增值稅，而非我國現(xiàn)行的生產(chǎn)型增值稅。第二，體現(xiàn)稅收的制度效率。具體包括稅收立法要有效，要可以執(zhí)行，執(zhí)行要配套。第三，稅收立法在體現(xiàn)效率的前提下，要兼顧體現(xiàn)公平原則，通過制定稅法體現(xiàn)稅收的公平原則，維護社會穩(wěn)定，為市場經(jīng)濟運行奠定良好的外部環(huán)境。在稅收立法的形式要求上，市場經(jīng)濟又是法治經(jīng)濟，稅收立法必須提高層次。只有以法律形式體現(xiàn)的稅法，才能體現(xiàn)稅收法定主義原則，人們在市場經(jīng)濟條件下才有穩(wěn)定的行為預期，促進市場經(jīng)濟良性循環(huán)。

　?。ǘ￤TO規(guī)則的履行

　　WTO協(xié)議規(guī)定了成員國之間從事貿(mào)易的具體規(guī)則和要求，還規(guī)定了成員國之間從事貿(mào)易的一般原則和共同準則。其中最惠國待遇原則、國民待遇原則和透明度原則不但對于規(guī)范貿(mào)易活動有重要作用，而且對我國稅收立法有巨大的影響。在完善稅法體系方面，為了充分發(fā)揮稅法的調(diào)控作用以及與國際稅法接軌，加入世貿(mào)組織后，我國必然會頒布一些新稅種和稅法。反傾銷和反補貼稅法將是因加入世貿(mào)組織而頒布的一部極其重要的稅法，允許我國對傾銷產(chǎn)品和補貼產(chǎn)品依法征收反傾銷稅和反補貼稅，這是世貿(mào)組織允許的稅收手段。而隨著外企大量產(chǎn)生，外企職工大量增加的基本經(jīng)濟優(yōu)勢以及社會保障在市場經(jīng)濟體制下的重要作用和突出功能，我國社會保障稅法的出臺也提上了日程。此外，為盡快與國際稅法接軌，并借鑒別國先進的稅收法律制度，我國需要出臺一些新稅種稅法，如環(huán)境保護稅法、教育稅法、證券交易稅法、遺產(chǎn)與贈與稅法等。調(diào)整現(xiàn)行增值稅、消費稅和所得稅。進一步完善財產(chǎn)稅，使其充分發(fā)揮作為地方稅收體系主體稅種的作用。

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　　改革開放以來，我國民主法治進程不斷加快，其中之一就是對行政權力的限制與約束。2001年新修訂的《中華人民共和國稅收征收管理法》在立法思想上也突出了從強調(diào)納稅人的義務和責任到注重保護納稅人的合法權益，直接涉及保護納稅人權益的條款近30條，占該法總條數(shù)的近1/3.對照這一民主法治進程的發(fā)展趨勢，我國現(xiàn)行的稅收行政立法顯得層次太低、效力較差，有違稅收法定主義的要求。流轉(zhuǎn)稅主體稅種的各暫行條例，必須上升到法律層次，不能把太多的立法權授權給行政機關。

　　二、稅收立法的供給分析

　　國家是稅收立法的供給主體。國家利益、稅制狀況和稅收法治環(huán)境對稅收立法均有影響。

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　　從理論上講，國家應當提供規(guī)范的稅法，用以約束征納雙方的行為。但由于我國特殊的國情，特別是近年來實施積極的財政政策，使稅收立法工作受到冷落。由于中央政府需要大量的財政資金用以加強基礎設施建設和宏觀調(diào)控，就要求稅收收入必須保持較快增長。在眼前利益和長遠利益的選擇中，國家實際上采取的是一系列增加收入的措施，在規(guī)范稅收、提高稅法層次上沒有太多的作為。據(jù)全國人大常委會公布的2005年的立法計劃，確定年內(nèi)審議證券法修訂草案等13件法律草案，抓緊研究起草的法律草案30件，在這43件法律草案中，經(jīng)濟類的有13件，沒有一件涉及稅法?！镀髽I(yè)所得稅法》幾起幾落，原因是討論中的統(tǒng)一稅率低于內(nèi)資企業(yè)現(xiàn)行33％的稅率，內(nèi)、外資企業(yè)所得稅“兩法”合并將可能使所得稅收入減少，會削弱國家的財政實力。“兩法”合并還要看財政能否承受減少稅收收入的壓力。關于增值稅轉(zhuǎn)型立法問題，有關專家認為，在主張向消費型增值稅轉(zhuǎn)型方面學術界沒有什么分歧，由于這種轉(zhuǎn)型將直接對財政收入造成較大影響，需要考慮財政的承受能力和國際國內(nèi)的環(huán)境因素。

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　　稅制內(nèi)容體現(xiàn)在稅法之中，稅法是稅制的形式化，稅收立法的供給受稅制的直接影響，我國現(xiàn)行稅制的不完善對稅收立法造成直接影響。1994年時的經(jīng)濟背景是高通貨膨脹和市場需求過旺，所以在設計秘制時也有“冷卻”過熱經(jīng)濟的目的。現(xiàn)在經(jīng)濟形勢已經(jīng)發(fā)生了本質(zhì)的變化，通貨膨脹變成了通貨緊縮，需求過旺也變成了需求不足，稅收政策理所當然地要隧著經(jīng)濟的變化而調(diào)整。從總體來看，稅收政策與制度的調(diào)整及稅制結(jié)構的優(yōu)化還遠未到位，并不能很好地滿足經(jīng)濟發(fā)展的需要。稅收制度不完善，導致稅收立法供給的缺失，如果在稅制沒有定型的情況下，只就現(xiàn)行稅制進行立法，只能導致稅收立法的朝令夕改。

　　（三）稅收法治環(huán)境

　　我國稅收法治環(huán)境很不理想，主要是由歷史原因造成的。在計劃經(jīng)濟的收入機制下，財政收入是通過“暗稅”形式實現(xiàn)的，普通百姓與稅收沒有直接關系，公民納稅意識淡薄自然是情理之中的事。而政府方面，多年來在組織收入上由政府單方面決定，也沒有形成依法征稅的觀念，缺乏法律約束。雖然自改革開放以來，我國確立了以經(jīng)濟建設為中心的指導思想，對稅收的地位和作用也有了新的認識，但仍然沒有提到應有的地位，尤其是沒有深入的實際行動。在立法機關方面，人大對稅收立法工作重視程度不夠，將稅收立法授權給政府，大多數(shù)稅法是行政立法。2000年7月1日正式實施的《中華人民共和國立法法》規(guī)定，稅收立法權不屬于法律絕對保留的事項。也就是說，國家立法機關雖然擁有專屬的立法權，但在特定情況下可以授權行政機關立法。由此導致政府權力在稅收領域的過度行使，政府既是稅法的制定者，又是稅法的執(zhí)行者，而且在稅法制定過程中納稅人幾乎沒有參與的權利。納稅人事先根本不知道國家或政府在制定什么稅法，甚至一部稅法出臺很久，也不了解其具體內(nèi)容。

　　三、稅收立法的供求平衡

　　在前述分析的基礎上，我們提到影響稅收立法需求與供給的往往是同一個因素的兩個方面。如經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌既對稅收立法提出了需求，又因為不穩(wěn)定因素較多而影響稅收立法的供給；稅收法治環(huán)境一方面對提升稅收立法層次提出要求；另一方面又從實際上制約著稅收立法的供給。立法供給是一種強制性的國家行為，我國也應采取供給主導型稅收立法。即國家在考慮需求因素的前提下，積極創(chuàng)造條件，主動、超前立法，使稅收立法在依法治稅中更好地發(fā)揮作用。

　　我國的稅收立法，對照稅收法定主義的要求相差較大，急需迎頭趕上；對照我國國情，分析稅收立法的供給與需求，稅收立法存在著不平衡的矛盾。當前我國稅收立法的任務是如何在需要與可能、供給與需求之間找到平衡點。

　　立法學原理告訴我們，立法作為科學性很強的活動，必須具備必要的條件。不具備就進行立法，立法就沒有根基，法律就難以有效實施，甚至是有害的法律。立法條件分為客觀條件和主觀條件。客觀條件既包括社會經(jīng)濟、政治、文化等對立法提出需求，又指社會經(jīng)濟、政治、文化等為立法提供可能性。立法的主觀條件包括立法者、執(zhí)法者意識到立法的重要作用，立法決策者已經(jīng)做出立法決策并對所立法律有了全面清楚的認識，有時還需要具備一定的實際經(jīng)驗。稅收立法也是如此，必須具備主客觀條件，這是由稅收立法的科學性決定的。當然，對“條件具備”不能做絕對的理解，在條件不完全具備時，應善于促成條件的成熟，以積極的態(tài)度對待立法，而不能消極地坐等條件成熟，消極地對待立法。國家是惟一的立法供給者，應當有所作為。