[摘　要]“新公共管理”給西方稅務機構(gòu)改革帶來的變化為我國加強稅務機構(gòu)內(nèi)部管理提供了經(jīng)驗。借鑒發(fā)達和新興工業(yè)化國家改善稅務機構(gòu)的內(nèi)部管理的經(jīng)驗，完善我國稅務機構(gòu)的內(nèi)：部管理可從組織機構(gòu)、人力資源管理機制和績效評估機制三方面著手。

　　[關(guān)鍵詞]新公共管理；稅務機構(gòu)；內(nèi)部管理

　　一、新公共管理運動的興起與新公共管理理論的基本特征

　　20世紀70年代末以來，伴隨著新古典經(jīng)濟理論的崛起和信息技術(shù)革命的浪潮，以及人們?nèi)找鎸膊块T管理現(xiàn)狀的不滿，西方發(fā)達國家掀起了一場聲勢浩大的公共行政改革運動。這場主張運用市場機制和借鑒私人部門管理經(jīng)驗提升政府績效的改革運動，被理論界稱為“新公共管理”運動。

　　新公共管理運動首先發(fā)端于英國，以撒切爾夫人上臺為標志，隨后波及到澳大利亞、新西蘭、英國、加拿大、荷蘭、法國等經(jīng)濟合作發(fā)展組織國家。自20世紀90年代以來，一些新興工業(yè)化國家也加入了這一改革大潮。這一運動緣于對上個世紀70年代以來國家干預主義經(jīng)濟政策所造成的“滯脹”困境以及西方工業(yè)社會向信息社會過渡期間官僚制政府管理模式弊端叢生的反思，是西方行政管理從規(guī)制主義向市場主義的再次回歸。新公共管理運動具有明顯的市場導向、結(jié)果導向和顧客導向的特征，主張將市場競爭機制引入公共管理，打破政府對公共產(chǎn)品與服務的壟斷；更多地注重管理的結(jié)果，而不是只專注于過程，重視政府績效的考核；把公眾視為顧客，將顧客的滿意程度作為衡量的標準。

　　二、經(jīng)濟全球化、信息技術(shù)革命與稅務部門的內(nèi)部管理改革

　　經(jīng)濟全球化和信息技術(shù)革命給稅務部門的內(nèi)部管理改革提供了壓力和動力。

　　經(jīng)濟全球化要求稅務機構(gòu)進行改革。全球化使得各國企業(yè)不可避免地參與到國際競爭舞臺中，與諸多外國公司同臺競爭，顯然此時企業(yè)面對著比以往更大的壓力，為此它們就要以市場需求和客戶為導向，不斷調(diào)整組織管理和人事管理決策，達到降低成本、提高產(chǎn)品和服務競爭力的目的。同時，企業(yè)界發(fā)生的劇烈變革對公共部門的管理也提出了更高的要求。這是因為，在一個競爭的世界里，政府的角色是確立國家競爭優(yōu)勢的一個重要因素。經(jīng)濟競爭“受到勞動力的健康、教育和訓練、稅收管理的效率和鼓勵小企業(yè)發(fā)展”等因素的影響，而在大多數(shù)國家中，這些都是由公共服務提供的。因此，全球化問題為改革行政機構(gòu)提供了壓力和動力。

　　信息技術(shù)的變革也對政府管理產(chǎn)生了重大影響。信息技術(shù)使等級制度本身產(chǎn)生變化，日新月異的計算機和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)使得信息無需通過傳統(tǒng)介質(zhì)與以等級制度為特征的組織機構(gòu)存儲和傳送。大量的中間管理層次就可以裁減，金字塔型的組織結(jié)構(gòu)就可以變“扁”變“瘦”。

　　三、發(fā)達和新興工業(yè)化國家改善稅務機構(gòu)的內(nèi)部管理的做法

　　新公共管理理論的興起給發(fā)達國家的公共部門管理的實踐帶來了深刻的變化，越來越多的政府把稅務局看作工商企業(yè)，并從它促使納稅人的自愿遵從的角度來對其進行績效評估。稅務局的角色也從執(zhí)行稅法、給納稅人提供最少的服務和強制納稅人繳納稅款的征收機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榘鸭{稅人視為顧客、為納稅人提供優(yōu)質(zhì)服務的服務機構(gòu)。其目標是為所有納稅人提供優(yōu)質(zhì)納稅服務，促進廣大的誠實納稅人自愿繳納稅款。為了實現(xiàn)制定的目標，西方各國大致從組織機構(gòu)設(shè)置、人力資源管理和績效評估機制幾個角度改革完善稅務組織機構(gòu)管理。

　　美國國稅局在1998年實施了重組與改革法案，其新使命被描述為“通過幫助納稅人了解和實現(xiàn)它們的納稅義務，并通過使稅法公平適用于所有納稅人，以此來為美國納稅人提供最高質(zhì)量的服務”。以此為導向，美國國稅局在組織形式、人力資源管理和績效評估機制上做了大刀闊斧的改革。在組織形式上，國稅局建立了一個類似于在私營部門中廣泛應用的組織——面向顧客需求的組織，在這里，稅務機構(gòu)的顧客是納稅人。利用先進的信息化技術(shù)，國稅局同時減少了管理層次和主要單位數(shù)目，以有利于降低成本，提高效率，促進對顧客的培訓和服務。在績效評估方面，美國國稅局建立了一套平衡評價體系來對國稅局內(nèi)部各級組織及其員工進行評估。這套績效平衡評價系統(tǒng)包括組織績效評價、員工績效評價、顧客滿意度評價、員工滿意度評價、部門成果衡量等一系列評價指標體系。評價系統(tǒng)為實現(xiàn)三大戰(zhàn)略目標，即向每一個納稅人提供最高質(zhì)量的服務，向全體納稅人提供最好的服務和向稅務員工提供高質(zhì)量工作環(huán)境，在把國稅局全體員工區(qū)分為戰(zhàn)略管理層、操作層、一般員工層三個層次的基礎(chǔ)上，分別設(shè)計不同的指標體系進行評估。

　　新加坡國家收入局提出的目標是“稅務管理在國際上要居于領(lǐng)先地位，由受到良好培訓的、專心工作的稅務人員提供優(yōu)質(zhì)的服務”。為了實現(xiàn)這一目標，新加坡國家收入局從1992年開始改革進程，將部門式的收入管理改為獨立的收入局。獨立的收入局有利于提高稅務管理的靈活性，并能雇傭到高技術(shù)的職員。同時，新加坡國家收入局大膽改革，從沒有完整性的以稅收為基礎(chǔ)的組織結(jié)構(gòu)，改為以功能為基礎(chǔ)的一站式納稅人服務的組織結(jié)構(gòu)。這一新結(jié)構(gòu)使每個功能部門都能滿足經(jīng)濟指標，并減少以稅收為基礎(chǔ)的原有機構(gòu)中存在的功能重復問題。新加坡國會通過法律，允許國家收入局按照企業(yè)化經(jīng)營方式承包稅收任務，并同意在承包費內(nèi)，稅務人員的薪酬待遇按照中產(chǎn)階級的收入標準來確定。

　　韓國國家稅收服務局保證以1999年9月1日作為一個新起點，開始為納稅人提供公平、透明的稅務管理服務。為此采用功能導向型管理制度進行根本性機構(gòu)改革，并實施高效、公平的稅務管理；從外部評價國家稅收服務局的績效等措施。

　　新公共管理給西方稅務機構(gòu)改革帶來的變化，是西方政府管理改革的縮影，為世界各國特別是向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的國家加強稅務機構(gòu)內(nèi)部管理提供了經(jīng)驗。歸納起來有三點：（1）引入企業(yè)經(jīng)營管理思想，注重結(jié)果、激勵和績效評估；（2）把納稅人視為顧客；（3）以顧客滿意度作為衡量績效的標準。

　　四、新公共管理對完善我國稅務機構(gòu)的內(nèi)部管理的啟示

　　我國目前處于從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌時期。在加入了WTO后，我國的經(jīng)濟更深入地融入了全球經(jīng)濟中。因此，在全球化和信息化的大背景下，作為政府公共部門的稅務機構(gòu)，很有必要借鑒新公共管理理論與實踐的成果，特別是各國稅務機構(gòu)管理的經(jīng)驗，結(jié)合我國現(xiàn)階段的具體國情和行政管理體制改革，完善我國的稅務機構(gòu)的內(nèi)部管理，達到更好地提升為納稅人服務的質(zhì)量，提高納稅人自覺遵從稅法的程度的目的。具體有三點啟示。

　?。ㄒ唬┏浞掷眯畔⒓夹g(shù)，構(gòu)建扁平化組織

　　信息技術(shù)的快速發(fā)展，為稅務組織的扁平化奠定了良好的基礎(chǔ)。傳統(tǒng)的稅務機構(gòu)體系縱向結(jié)構(gòu)是按行政區(qū)劃設(shè)立的層級制結(jié)構(gòu)，有一級政府就有一級稅務機構(gòu)；橫向結(jié)構(gòu)則是下一級比照上一級，基本對稱。這種制度縱向?qū)哟芜^多，橫向部門安排不靈活，既容易造成人力、物力、財力的浪費，又會影響整個行政管理的運轉(zhuǎn)，從而降低了行政效率。稅務部門信息化程度的發(fā)展，稅務管理網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)的建立，減少了對組織管理層次的過分依賴。所謂組織機構(gòu)扁平化，就是通過減少行政管理層次，裁減冗余人員，從而建立起一種管理層次少、管理幅度大的組織機構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)行政層次減少，管理幅度增寬，組織成員積極性較高；組織內(nèi)信息暢通，不易失真，決策執(zhí)行時間短；管理成本降低，工作效率大大提高。而在征管模式中所強調(diào)的“集中征收”、“一級稽查”均體現(xiàn)這一扁平化發(fā)展要求。

　　（二）設(shè)計稅務人員激勵約束機制，完善人力資源管理機制

　　人力資源管理是稅務機構(gòu)內(nèi)部管理的一個重要支柱。根據(jù)注重結(jié)果、靈活性和激勵的原則，結(jié)合國家公務員制度，稅務機構(gòu)要在員工招聘、工資、培訓、晉升和解聘等方面設(shè)計強有力的稅務人員激勵約束機制，真正做到“能者上，庸者下”，提高稅務人員素質(zhì)和積極性，使稅務人員的行為與稅務機構(gòu)的戰(zhàn)略目標統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來。

　　（三）綜合運用定性和定量指標體系，完善績效評估機制建設(shè)

　　績效評估機制的設(shè)計要以稅務機構(gòu)的戰(zhàn)略目標為基礎(chǔ)。具體可分為組織績效評估和個人績效評估兩套機制。組織績效評估機制要設(shè)計定量指標，在內(nèi)部評估的基礎(chǔ)上引人外部力量評估機制，例如建立納稅服務績效評估體系，把納稅人滿意程度作為衡量服務績效的重要標準，并且組織的績效應同該組織層次的部門負責人的績效考核掛鉤。個人評估機制不宜采用定量指標，應在實現(xiàn)與人力資源管理的結(jié)合的基礎(chǔ)上，由直接上司和部門負責人來評估下屬的績效。

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