[摘　要]稅收流失危害了稅收的公平和效率，減少了政府的財政收入。文章對我國稅收流失的原因進行了分析，并提出了治理稅收流失的基本思路。

　　[關鍵詞]稅收流失；稅收征管；稅制改革

　　稅收流失是指在既定的稅收制度條件下，國家對所有經(jīng)濟活動所產(chǎn)生的應征收而未征收到的稅款。理論上說，有稅收就有稅收流失，要對所有經(jīng)濟活動所產(chǎn)生的稅收百分之百地予以征收事實上是不可能的，而且從效率上也可能是不經(jīng)濟的。但這并不等于說稅收流失就是合理的。稅收流失作為對既定稅收制度的一種背反，損害了稅收的公平和效率，導致政府財政收入減少，因而世界各國普遍重視對稅收流失的治理。

　　1994年實行新稅制以來，我國稅收征管質(zhì)量不斷提高，稅收收入快速增長，從1994年到2003年，相繼跨越5000億元、1萬億元和2萬億元大關。特別是從1997年起，稅收增幅大幅度超過GDP增幅，稅收收入占GDP的比重2002年為19.2%，2003年為18.2%，初步扭轉(zhuǎn)了稅收收入占GDP的比重偏低的情況。這從一個側(cè)面說明了這幾年通過加強征管、堵塞漏洞，稅收流失得到了一定程度的治理。但據(jù)有的學者測算，我國稅收流失情況仍然相當嚴重，自1995年至2000年，每個年度稅收流失的絕對額均在4000億元左右，2001年，我國稅收總體流失在3200億元至4300億元之間，約占應納稅款的30%以上[1]（P1）。前些年一年一度的稅收財務大檢查，每年檢查上百萬戶企業(yè)，違紀面都超過了50%，違紀大戶的數(shù)量呈上升趨勢，查獲的違紀金額也越來越大。2002年國家稅務總局選擇山西、山東、四川、河南4個省為重點地區(qū)，對白酒行業(yè)的增值稅和消費稅進行了專項檢查，共檢查白酒生產(chǎn)企業(yè)287戶，有問題企業(yè)達218戶，超過總檢查戶數(shù)的70%[2].研究稅收流失問題，找出治理對策，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

　　一、我國稅收流失的原因分析

　　造成稅收流失的原因是多方面的，筆者認為主要有以下幾個方面：

　　（一）納稅人納稅意識淡薄，是造成稅收流失的直接原因。稅收是政府籌措財政收入滿足社會公共需要的主要手段，納稅是公民的法定義務。由于中國長期以來的人治傳統(tǒng)，公民的法制意識養(yǎng)成缺乏傳統(tǒng)的積累，以法治為核心的公民意識還未建立起來。在市場經(jīng)濟條件下，納稅人作為獨立的市場利益主體，追求自身利益最大化是其本性，而盡可能地不繳稅或少繳稅，以減輕稅收負擔正是這種本性的體現(xiàn)。只要偷逃稅的利益大于偷逃稅的成本， 就會有納稅人鋌而走險。改革開放以來，我國加強了稅法宣傳，這種情況已明顯好轉(zhuǎn)，但與發(fā)達國家相比，人們的納稅意識仍然比較淡薄。

　?。ǘ┈F(xiàn)行稅收制度不完善，客觀上為稅收流失提供了條件。我國現(xiàn)行稅制是1994年稅制改革時確立的，隨著經(jīng)濟形勢的不斷變化，現(xiàn)行稅制的許多規(guī)定已不能適應經(jīng)濟發(fā)展的需要。如增值稅實行抵扣制度，形成生產(chǎn)、經(jīng)營各環(huán)節(jié)彼此銜接、相互制約的機制，但對建筑安裝、交通運輸、郵電通信等行業(yè)，由于執(zhí)行難度大而被舍掉，使增值稅抵扣的“鏈條”中斷，為納稅人偷、逃稅開了方便之門；內(nèi)外有別的企業(yè)所得稅制對外資企業(yè)實行普遍的優(yōu)惠，造成內(nèi)外資企業(yè)實際稅負差別很大，刺激了內(nèi)資企業(yè)逃避稅收；個人所得稅采用分類所得稅制，結(jié)果造成對工薪階層的稅收約束比較硬（因為有工薪發(fā)放環(huán)節(jié)的代扣代繳制度），而富人能夠通過將大量的個人高收入放到生產(chǎn)成本支出里面去做賬，或分散收入進行逃稅，使個人所得稅成為當前流失率最高的稅種。稅收優(yōu)惠過多過濫，地區(qū)間、不同經(jīng)濟形式間納稅人稅負差異較大，也為納稅主體規(guī)避稅收負擔提供了條件。

　　（三）稅收法制存在缺陷，不利于依法治稅、應收盡收。我國目前的稅收法規(guī)、制度尚不健全，使依法治稅缺乏有力的根據(jù)。一是有法不依或有法難依，稅務部門執(zhí)法獨立性難以有效保證。如地方政府為促進本地經(jīng)濟發(fā)展而進行的各種越權和隨意減免稅，成為稅收流失的重要因素。二是執(zhí)法不嚴。稅收處罰的剛性不夠，使稅收流失行為關系人自身利益預期增大，刺激稅收流失。在稅收執(zhí)法的過程中，稅務機關往往只重罰款的查補，處罰力度偏輕，盡管偷逃騙稅現(xiàn)象屢見不鮮，但是很少有人為此付出沉重代價，客觀上使納稅主體違法行為的機會風險小于機會收益，助長了納稅主體的僥幸心理。三是司法不健全，保障不力。稅務司法保障體系沒有真正建立起來，稅務機關對涉稅犯罪等活動沒有獨立的偵查、預審、檢察等權力，稅務司法活動基本上依靠非專業(yè)的公、檢、法機關執(zhí)行，這使得《稅收征管法》中規(guī)定的稅務機關所具有的種種檢查權、行政處罰權、強制執(zhí)行權等缺乏必要的保障手段而難以落實，并且由于受人員短缺、專業(yè)知識不足等的限制，稅務犯罪案件立案、查處、結(jié)案的效率不高，影響了打擊涉稅犯罪的力度。

　?。ㄋ模┒愂照鞴懿涣?，使稅收流失難以有效遏制。稅收流失與稅收征管是一對矛盾的兩個方面，二者存在此消彼長的關系。我國稅收征管工作不力主要表現(xiàn)在以下方面：一是某些征管制度過于簡約、粗放，給實際操作帶來難度。如現(xiàn)行稅款繳付制度，以納稅人自行申報繳納為主，但是稅務機關如何監(jiān)控納稅主體的經(jīng)濟行為，如何保證納稅人申報的真實性卻沒有相應的制度與之配套。二是征管人員素質(zhì)不能完全適應新時期稅收工作的要求。突出反映在“單一型”人才較多，既懂稅法又懂財會和計算機技術的“復合型”人才較少。少數(shù)稅務人員為了追求自身利益，以權謀私導致稅收流失。三是征管手段和技術相對落后，使稅務管理效率低下，跟不上時代發(fā)展的要求。雖然現(xiàn)在稅務系統(tǒng)已開始推行稅收信息化管理，但尚不能充分有效地發(fā)揮稅源監(jiān)控、堵塞漏洞的作用，而且還未能與工商、海關、銀行和企業(yè)進行聯(lián)網(wǎng)，制約了預防稅收流失功能的發(fā)揮。個體私營經(jīng)濟由于證賬不全，稅收流失尤為嚴重。電子商務的出現(xiàn)，使得針對有形產(chǎn)品而制定的以屬地為基礎的現(xiàn)行稅法顯得力不從心，因為電子商務具有無國界性、超領土化以及數(shù)字化等特點，造成稅務部門難以追蹤稽核，而加密技術的運用又使本已無形化的產(chǎn)品和賬目更加隱蔽。

　?。ㄎ澹┴斦杖塍w系本身存在的缺陷，間接地導致了稅收的流失。目前，我國的財政收入體系事實上由預算內(nèi)收入、預算外收入以及體制外收入（各種攤派和非正規(guī)收費）組成。雖然各年預算外資金計算的口徑有所變動，但數(shù)額巨大的預算外收入對稅收收入的沖擊則是不爭的事實。還有一些單位和部門通過攤派、集資、收費等形式獲得的體制外收入，它同預算外收入一樣也對稅基形成侵蝕，導致稅收流失。在局部利益的驅(qū)使下，易誘發(fā)地方、部門保護主義，出現(xiàn)重費輕稅、“藏富于民”和越權減免稅等現(xiàn)象。地方政府受地方利益的驅(qū)使造成的稅收流失較之納稅人受自身利益最大化驅(qū)使造成的稅收流失危害更甚，它以政府名義，體現(xiàn)的是局部利益而非個人利益，使檢查、處罰的難度更大，而得利者往往心安理得，沒有違法的自責心理，而且其涉及的面往往很廣、金額很大。

　?。┒愂照鞴苓^程中信息不對稱，也是造成國家稅收流失的一個突出原因。稅收流失中的信息不對稱包括以下幾個方面：一是征稅人和納稅人之間的信息不對稱。納稅人以追求自身經(jīng)濟利益的最大化為根本目標，受利益驅(qū)使，納稅人一般不會將自己真實的經(jīng)營信息向稅務機關和盤托出，而稅務機關一方面由于要面對成千上萬稅源分散、收入渠道多種多樣的納稅人，另一方面受人員數(shù)量、素質(zhì)、稽查手段等限制，無法掌握納稅人所有真實的經(jīng)濟情況。稅務機關在征收管理中（尤其是納稅人自主申報納稅）只能部分掌握納稅人的信息，而出現(xiàn)了信息不對稱。二是征稅人與其管理機關之間的信息不對稱。稅務人員作為理性人有著個人的利益追求和價值取向，如果沒有足夠的激勵和約束機制，稅務人員就可能不積極主動地去及時收集納稅信息，嚴格依率計征和稽查處罰，甚至有可能與納稅人一起作假，利用手中的權力謀取私利，導致稅收流失，而其管理機關往往難以及時發(fā)覺。三是上下級稅務機關之間也存在著信息不對稱。目前我國上下級稅務機關之間的稅收任務管理主要是上級機關下達指令性稅收收入計劃，但由于上級稅務機關不能了解地方經(jīng)濟的完全信息和下級稅務機關征稅的努力程度，因而無法確定一個適當?shù)挠媱澱鞫愵~和對下級機關進行獎懲，下級稅務機關在稅收征收時就有可能為謀取地方或部門利益而有稅不收從而導致稅收流失。

　　（七）地下經(jīng)濟的普遍存在，導致稅收流失嚴重。地下經(jīng)濟是世界各國共有的現(xiàn)象，在法制相當健全的發(fā)達國家，地下經(jīng)濟規(guī)模也通常占GDP的10%左右。我國是發(fā)展中國家，法制尚不健全，地下經(jīng)濟活動的規(guī)模更大。梁朋先生2000年運用現(xiàn)金比率法和收支差異法對我國1985～1998年的地下經(jīng)濟和因地下經(jīng)濟導致的稅收流失規(guī)模進行估測，認為地下經(jīng)濟規(guī)模占GDP比重1992年高達21.48%，因地下經(jīng)濟導致的稅收流失規(guī)模從1985年的178.14億元上升到1997年的675.25億元[3]（P11）。

　　二、治理我國稅收流失的對策建議

　　治理稅收流失是一項十分復雜的系統(tǒng)工作，應當統(tǒng)籌規(guī)劃，標本兼治，分步實施。當前，應采取以下治理措施：

　?。ㄒ唬┘訌姸惙ㄐ麄鳎瑯淞⒐裾_的稅收理念。樹立公民正確的稅收理念，是治理稅收流失的基本前提。首先，應充分利用電視、廣播、報刊、宣傳海報、網(wǎng)絡等媒介，向社會傳播正確的稅收理念，使公民在潛移默化中逐漸接受并形成一種自然而然的觀念。除了通過媒體，各級稅務機關還可以開展各種免費稅務咨詢方式，如電話咨詢、傳真服務、網(wǎng)頁查詢等；也可以在辦稅大廳甚至在一些公共場所如大型商場、車站放置一些免費的稅收宣傳資料，將新出臺的各種政策法規(guī)及時地傳遞到納稅人手中。其次，稅收宣傳要有針對性，注重宣傳實效。

　　公民的稅法宣傳要從小抓起，并貫穿于成長的全過程，應借鑒美、日等國的經(jīng)驗，把稅收知識納入中小學教育，在大學稅法應成為法律課的重要部分，把納稅義務教育作為公民基本素質(zhì)教育的內(nèi)容，不同對象稅種宣傳上也要有針對性，如對工薪階層主要宣傳個人所得稅法，對農(nóng)民宣傳“費改稅”后的農(nóng)村稅收政策等。第三，稅收宣傳是一項長期的工作，具有持久性，應持續(xù)、穩(wěn)定、系統(tǒng)地開展下去，而不能僅局限于一年一度的稅收宣傳月。稅收宣傳要達到“為稅收工作創(chuàng)造良好環(huán)境”的實效，而不是搞華而不實的“花架子”，只有取得了實實在在的效果，稅收宣傳才有意義。

　?。ǘ┻M一步完善現(xiàn)行稅制，穩(wěn)步推進稅制改革。目前不宜一次性出臺涉及面廣、影響面大的多項稅制改革措施，而應把主要精力放到對現(xiàn)行稅制中一些具體規(guī)定的完善、相關配套措施的落實上來。完善和規(guī)范增值稅，一要擴大其征收范圍，將構成企業(yè)外購成本的運輸業(yè)及與增值稅“鏈條”緊密相關的建筑安裝業(yè)納入增值稅的征收范圍；二要全面監(jiān)控增值稅專用發(fā)票，逐步擴大其防偽稅控系統(tǒng)的應用范圍。擴大消費稅的征稅范圍，一方面應將一些高檔滋補、保健藥品和一些奢侈性的高檔消費行為如高爾夫球、游藝項目等列入消費稅稅目，另一方面應調(diào)整消費稅的稅負結(jié)構，調(diào)高白酒、啤酒和含鉛汽油的稅率，適當降低非奢侈消費品如摩托車、小汽車、化妝品的稅率，提高消費稅總體收入水平，增強其調(diào)節(jié)功能，為增值稅轉(zhuǎn)型提供稅收收入方面的支持。完善個人所得稅制，調(diào)整個人所得稅稅率，對工薪所得適當降低稅率，對勞動報酬等隱蔽性較強的附加性收入提高稅率，加強對高收入行業(yè)和高收入者的控管，強化收入申報管理，消除個人收入來源隱性化的做法。

　　完善稅收優(yōu)惠，一要按照“盡量少的優(yōu)惠減免，盡量規(guī)范明確的形式”的原則，壓縮目前太多太濫的稅收優(yōu)惠減免。二要改變目前根據(jù)納稅人經(jīng)濟成分、性質(zhì)、組織結(jié)構不同而給予不同的稅收優(yōu)惠減免的做法，全面實行國民待遇原則，創(chuàng)造一個公平的市場競爭環(huán)境。三要轉(zhuǎn)換稅收優(yōu)惠和減免的形式，由主要采取直接稅收減免、優(yōu)惠稅率的方式向更有利于鼓勵再投資的加速折舊、投資扣除等間接稅收優(yōu)惠方式轉(zhuǎn)變。同時，要加強監(jiān)督機制的建立和健全，如稅收優(yōu)惠的審批權、監(jiān)管權等，以防止過多過濫的局面重復出現(xiàn)。在時機成熟時，再按照簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管的原則穩(wěn)步推進稅制改革。增值稅由生產(chǎn)型改為消費型，將設備投資納入增值稅抵扣范圍；統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，將目前實行的內(nèi)、外資兩種企業(yè)所得稅合并改革為法人所得稅或公司所得稅，統(tǒng)一稅率，統(tǒng)一稅基及計算標準，統(tǒng)一稅收優(yōu)惠，公平稅負；改革個人所得稅，實行綜合和分類相結(jié)合的個人所得稅制，適當提高扣除標準，應考慮住房、養(yǎng)老保險、教育和贍養(yǎng)人口費用的扣除，并適當照顧弱勢群體，建立個人收入應稅申報制度；改革農(nóng)業(yè)稅，全面取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅；適時開征社會保障稅、遺產(chǎn)與贈與稅、物業(yè)稅，適當降低流轉(zhuǎn)稅與所得稅的稅率檔次，簡化稅制結(jié)構，等等。

　　（三）加強稅收征管體系的建設，加大對偷逃騙稅的處罰力度。主要內(nèi)容是：（1）抓好稅源的監(jiān)控和管理，這是防止稅收流失的有效措施。為了加強稅源的監(jiān)控，稅務部門應加強與工商部門的配合，定期或根據(jù)需要從工商部門了解登記注冊、核發(fā)營業(yè)執(zhí)照的情況，以核實納稅人是否依法辦理了稅務登記。同時，逐步建立統(tǒng)一的納稅人登記號碼制度，可考慮將工商登記號碼、海關護照號碼、稅務登記號碼、銀行存款號碼（或信用卡號）與身份證號碼相統(tǒng)一，并用計算機與工商、海關、銀行、企業(yè)等進行聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)信息資源共享，最大限度地減少稅收監(jiān)控的死角和盲區(qū)，減少稅收流失。（2）強化稅務稽查，提高稽查水平。應把日常稅收稽查、重點稽查結(jié)合起來，注意分析稅收流失的重點環(huán)節(jié)，提高打擊稅收流失的針對性和實效性。建立和健全稅務稽查工作中選案、檢查、審理和處罰四個環(huán)節(jié)相互分離又相互制約的稽查制度，以在稽查人員之間形成權力制衡機制，防止貪污腐敗現(xiàn)象。培養(yǎng)一批專家型的稅務稽查人員，改善稽查裝備，提高稽查辦案人員的稽核能力。加大稽查頻率，增大偷漏稅被發(fā)現(xiàn)的概率。（3）加快計算機應用步伐，建立完備的網(wǎng)絡監(jiān)控系統(tǒng)，實行信息化管理。加快網(wǎng)絡建設，盡快在稅務機關內(nèi)部實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的共享，同時建立起嚴密的監(jiān)控體系，破除原有的信息不對稱，強化稅務機關對納稅人的監(jiān)控，增強稅務機關內(nèi)部的制約和監(jiān)督。加快各類稅收軟件的開發(fā)，提高稅收征管稽查的效率，降低稅收成本。盡快建立全國性的國際商情網(wǎng)絡與信息情報中心，通過該中心搜集信息，為反避稅工作提供信息和依據(jù)。（4）加大對各類涉稅違法行為的處罰力度，增強稅法的威懾力。要切實落實稅法，納稅人發(fā)生偷逃騙稅等行為，一經(jīng)查實，應予重罰，該追究刑事責任的要堅決追究，以維護稅法的剛性，提高不遵從稅法的成本，增大違法風險。同時，稅務機關要嚴格執(zhí)法，在依法對納稅人的違法行為進行懲處的同時，也要杜絕濫用處罰權現(xiàn)象的發(fā)生。（5）提高稅務人員的綜合素質(zhì)，完善激勵約束機制。加強稅務人員的思想道德建設和業(yè)務能力建設，不斷提高稅務隊伍整體素質(zhì)。建立健全激勵約束機制，激勵稅務人員依法征稅、文明服務，嚴肅查處以稅謀私的行為，加大稅務人員違規(guī)風險和機會成本，堵塞稅收流失的內(nèi)部漏洞。

　?。ㄋ模┙∪悇账痉ūＵ象w系，遏制稅收流失。應出臺單獨的稅收基本法，將稅收管理的基本內(nèi)容以法律形式固定下來，保證國家稅收不受侵犯。此外，可效仿國外的普遍做法，建立專門的稅務警察和稅務法庭，加大打擊稅收犯罪活動的力度，以提高對涉稅犯罪行為的查處率，從而形成強大的威懾力量，維護稅收秩序。

　?。ㄎ澹┘訌姴块T協(xié)作，完善協(xié)稅、護稅網(wǎng)絡。在實際工作中，應加強與工商、銀行、技術監(jiān)督及公檢法等部門的配合，加強國稅、地稅之間的協(xié)作，對具體內(nèi)容和要求都應有明確的規(guī)定，對作為和不作為的法律責任作出明確、硬性的要求。同時，健全稅務監(jiān)督機制，充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督、行政監(jiān)督、法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用，鼓勵廣大公民積極舉報各種偷逃騙稅行為，形成社會性協(xié)稅護稅網(wǎng)絡，使偷逃騙稅行為無藏身之地。

　?。┮?guī)范政府收入形式，加快進行清費立稅改革，增強政府收支的透明度。統(tǒng)一政府財政，清理和整頓預算外收入和體制外收入，將體現(xiàn)政府職能的部分納入預算管理；積極推進規(guī)范政府收費的改革，對于地方政府的收費，該歸并為稅收的實行費改稅，不能歸并為稅收的，嚴格按照政府的收費制度，該留的留，該取締的堅決取締，消除目前各種收費對稅基的侵蝕，切實減少稅收流失。

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