摘要：在中國(guó)政府尚未確認(rèn)經(jīng)濟(jì)是否走出通貨緊縮的狀態(tài)時(shí)，中國(guó)又開(kāi)始了新一輪經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的非正常狀態(tài)——通貨膨脹的擔(dān)憂。短短幾個(gè)月內(nèi)，中央政府通過(guò)強(qiáng)硬的行政手段取得了較明顯的調(diào)控效果。從理論上來(lái)看，在中國(guó)已進(jìn)行20余年的市場(chǎng)化改革的今天，宏觀調(diào)控應(yīng)主要采用稅收等間接調(diào)控方式。而且，當(dāng)前的諸多宏觀稅收環(huán)境也迫切需要利用稅收這樣的經(jīng)濟(jì)杠桿。但實(shí)際的情況是，由于中國(guó)稅收宏觀調(diào)控面臨的仍是非成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，因而其作用發(fā)揮面臨一系列約束。正視這些約束，尋求稅收可為的空間，是當(dāng)前稅收政策的現(xiàn)實(shí)選擇。

　　關(guān)鍵詞：稅收宏觀調(diào)控；稅收政策；市場(chǎng)化程度

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的缺陷表明，在市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮主導(dǎo)性、基礎(chǔ)性作用的同時(shí)，政府必須實(shí)施宏觀調(diào)控，并依照經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時(shí)期、不同發(fā)展階段和不同的市場(chǎng)狀態(tài)選擇有效的宏觀調(diào)控手段。當(dāng)前，在為克服通貨緊縮狀態(tài)而連續(xù)6年實(shí)施的積極財(cái)政政策效應(yīng)初步顯現(xiàn)，且應(yīng)逐漸回歸中性的同時(shí)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)又因出現(xiàn)局部過(guò)熱而引發(fā)了新一輪宏觀調(diào)控的開(kāi)始，并在短短幾個(gè)月的時(shí)間內(nèi)通過(guò)行政調(diào)控手段的方式已取得初步成效。但是，這種調(diào)控方式與市場(chǎng)化改革方向應(yīng)該說(shuō)是格格不入的。在我國(guó)已成為以奉行自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度為宗旨的世貿(mào)組織的一員，且以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)，同時(shí)市場(chǎng)化改革不斷深化的今天，理論和實(shí)踐都不難證明，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行非正常時(shí)期實(shí)施的宏觀調(diào)控應(yīng)注重由行政調(diào)控轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)調(diào)控，且經(jīng)濟(jì)調(diào)控應(yīng)注重由直接調(diào)控回歸間接調(diào)控。稅收政策是財(cái)政政策的重要組成部分，是間接調(diào)控的重要手段，而且，稅收本身的特點(diǎn)及稅收調(diào)控的特點(diǎn)與方式表明，無(wú)論是維護(hù)市場(chǎng)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，還是解決深層次的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，稅收政策都有其較大的作用空間。因此，當(dāng)前理應(yīng)特別重視充分發(fā)揮稅收的宏觀調(diào)控作用。這不僅是當(dāng)前及未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，也是中國(guó)加入WTO，市場(chǎng)化取向的經(jīng)濟(jì)體制改革向縱深推進(jìn)的基本要求。但問(wèn)題是，稅收宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮除自身固有的局限性外，還需要一系列相關(guān)的環(huán)節(jié)或外部條件與之配合，正因?yàn)槿绱?，我?guó)稅收宏觀調(diào)控作用在既往的四次宏觀調(diào)控中都未能起到應(yīng)有的作用，這與我國(guó)目前發(fā)揮稅收調(diào)控作用面臨的約束是直接相關(guān)的。探求這些約束，并進(jìn)行合適的稅收政策選擇，對(duì)于理論研究與政策實(shí)踐，以及在已經(jīng)開(kāi)始的第五次宏觀調(diào)控中努力增強(qiáng)稅收宏觀調(diào)控作用而言都是十分必要的。

　　稅收作為國(guó)家的一種非直接償還的強(qiáng)制性征收，無(wú)論是稅種的設(shè)立，稅目的增減，還是稅率的調(diào)整，都將對(duì)納稅人的經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生影響，由此影響納稅人的行為，進(jìn)而對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生影響。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，稅收作為國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控的主要工具之一，其內(nèi)容不僅包括總量的調(diào)控，以促進(jìn)社會(huì)總供求的平衡，保持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)，而且包括結(jié)構(gòu)調(diào)控，即產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)、收入分配結(jié)構(gòu)等在內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，以保持經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　具體來(lái)說(shuō)，作為總量政策，稅收政策具有擴(kuò)張或抑制需求的功能，且對(duì)需求總量的_擴(kuò)張或抑制作用會(huì)通過(guò)政策乘數(shù)放大。因?yàn)槎愂盏娜魏卧黾踊驕p少，不僅會(huì)直接減少或增加消費(fèi)需求與投資需求，而且，會(huì)影響企業(yè)和居民的需求行為，從而成倍放大稅收政策對(duì)社會(huì)總需求的擴(kuò)張和收縮效應(yīng)。也正因?yàn)槿绱耍愂照呔哂蟹唇?jīng)濟(jì)周期的特點(diǎn)。它通常是逆現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況而運(yùn)作的，政府可根據(jù)現(xiàn)實(shí)與可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，主動(dòng)采取相應(yīng)的稅收政策措施，以消除通貨膨脹缺口或通貨緊縮缺口。據(jù)此又可進(jìn)一步將其劃分為自動(dòng)穩(wěn)定的稅收政策和相機(jī)抉擇的稅收政策。前者是指某些能夠根據(jù)經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)情況自動(dòng)發(fā)生穩(wěn)定作用的稅收政策，這類政策無(wú)需借助外力便可以直接達(dá)到穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的效果；而后者必須借助國(guó)家財(cái)力有意識(shí)地干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，以達(dá)到對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)和控制作用。而作為結(jié)構(gòu)政策，稅收政策有助于從根本上實(shí)現(xiàn)供求的均衡。從稅收與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)系來(lái)看，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，稅收作為國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控的主要工具，可通過(guò)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)、所有制結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)、企業(yè)規(guī)模等結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。如差別稅負(fù)可影響資源在不同產(chǎn)業(yè)、不同行業(yè)、不同地區(qū)的資源配置；合理的稅負(fù)分配原則有助于所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整；合理的稅制結(jié)構(gòu)與稅負(fù)水平有助于收入結(jié)構(gòu)的改善等等，從而有助于從根本上促進(jìn)供求狀況的好轉(zhuǎn)。而我國(guó)當(dāng)前的宏觀形勢(shì)不僅存在嚴(yán)重的總量問(wèn)題，也面臨嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)問(wèn)題。結(jié)構(gòu)性問(wèn)題需要結(jié)構(gòu)性辦法加以解決，因此，理論上說(shuō)，稅收政策還可以從中發(fā)揮重要的結(jié)構(gòu)性調(diào)節(jié)作用。

　　自市場(chǎng)化改革以來(lái)，經(jīng)濟(jì)生活中每出現(xiàn)一次非?，F(xiàn)象，我國(guó)都強(qiáng)調(diào)并實(shí)施了宏觀調(diào)控。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，市場(chǎng)化程度越高，宏觀調(diào)控就越強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)調(diào)控和經(jīng)濟(jì)調(diào)控中的間接調(diào)控，即采用市場(chǎng)化的調(diào)控方式。但事實(shí)上，我國(guó)自1998年起開(kāi)始的以積極財(cái)政政策實(shí)施為主的宏觀調(diào)控主要為直接調(diào)控，而2004年3、4月份開(kāi)始為防止經(jīng)濟(jì)過(guò)熱而進(jìn)行的宏觀調(diào)控主要是“管住土地、管住信貸”的行政調(diào)控。這表明，我國(guó)宏觀調(diào)控并未按市場(chǎng)化要求以經(jīng)濟(jì)的間接調(diào)控為主。究其原因，就稅收而言，其宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮仍面臨以下主要約束或障礙。

　　1.市場(chǎng)化程度有待進(jìn)一步提高。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)市場(chǎng)化程度不斷提高。其基本表現(xiàn)：一是非。國(guó)有經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，占國(guó)有經(jīng)濟(jì)的比重不斷上升，以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的格局初步形成；二是國(guó)有企業(yè)改革取得重大進(jìn)展，大部分國(guó)有大中型企業(yè)建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，大部分國(guó)有小型企業(yè)實(shí)行了改制；三是價(jià)格改革取得決定性勝利，資本和勞動(dòng)力等要素市場(chǎng)形成規(guī)模并日臻完善；四是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的計(jì)劃、財(cái)政和金融等方面的體制改革已取得重大突破，宏觀調(diào)控體系框架初步建立。因此，我國(guó)商務(wù)部發(fā)布的《2003年中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告》認(rèn)為，2001年中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度已達(dá)到69％，說(shuō)明經(jīng)過(guò)這些年的改革，我國(guó)已成為一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。但這一數(shù)字也告訴我們，我國(guó)市場(chǎng)化程度仍然不高。而且，許多事實(shí)也證明，我國(guó)政府干預(yù)仍然過(guò)強(qiáng)。而稅收作為政府的間接調(diào)控手段，需要借助市場(chǎng)力量才能運(yùn)行。

　　其基本原因在于，宏觀調(diào)控生效隱含的一個(gè)前提條件就是，為便于任何宏觀調(diào)控措施的實(shí)施都能夠迅速、準(zhǔn)確地通過(guò)政策中介傳遞到基本的經(jīng)濟(jì)單元，使其能根據(jù)自身利益作出選擇，以間接地實(shí)現(xiàn)預(yù)定的宏觀調(diào)控目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度就必須很高。但從現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中我們不難看到，無(wú)論是企業(yè)還是個(gè)人的行為都還不盡合理，還沒(méi)有成為規(guī)范的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體。其具體體現(xiàn)是，從企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為來(lái)看，無(wú)論是公有產(chǎn)權(quán)還是私有產(chǎn)權(quán)，都還存在著產(chǎn)權(quán)不清晰或不甚清晰的問(wèn)題，也沒(méi)有按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求建立起規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為短期化、產(chǎn)品缺乏競(jìng)爭(zhēng)力、資源配置和使用效益不高等現(xiàn)象十分突出。就個(gè)人經(jīng)濟(jì)行為而言，作為勞動(dòng)力，尚難以按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則公平自由流動(dòng)；作為消費(fèi)者，尚未完全以貨幣所有者身份進(jìn)入市場(chǎng)；作為投資者，尚不具備獨(dú)立的資格自由從事多種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這在很大程度上阻礙著我國(guó)宏觀調(diào)控措施的生效?？梢?jiàn)，我國(guó)宏觀調(diào)控面臨的還是不成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，我國(guó)市場(chǎng)化程度尚待提高。

　　2.稅收尚未在實(shí)質(zhì)上占居財(cái)政收入的主導(dǎo)地位。自1984年、1994年兩次大的工商稅制改革以來(lái)，我國(guó)稅收較之前30余年以前所未有的廣度與深度涉及到經(jīng)濟(jì)生活的方方面面，在整個(gè)國(guó)民收入分配由“先扣后分”轉(zhuǎn)為“先分后扣”的方式的同時(shí)，整個(gè)財(cái)政收入相應(yīng)地由稅利并存，以利為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐远悶橹鳎叶愂粘蔀檎钪匾?、最基本的收入?lái)源。但事實(shí)上，這種狀況更多地體現(xiàn)為政府預(yù)算內(nèi)收入的情形。

　　在我國(guó)，自20世紀(jì)80年代中期實(shí)施創(chuàng)收制度以來(lái)，總的來(lái)講，我國(guó)收入分配呈現(xiàn)出多樣化與復(fù)雜化的特征，這使得我國(guó)的國(guó)民收入與GDP的分配情況基本上是不清楚的。盡管這些年我國(guó)整頓、取消了一批對(duì)企業(yè)的不合理收費(fèi)，但費(fèi)大于稅的狀況并未得到根本扭轉(zhuǎn)，1990年代末甚至有學(xué)者依據(jù)許多個(gè)案資料，估計(jì)我國(guó)的政府收入實(shí)際上是稅收、預(yù)算外收入、稅外收費(fèi)收入三分天下的格局。如果上述判斷能夠成立，那么，我國(guó)稅收收入在整個(gè)政府收入中的基礎(chǔ)地位遠(yuǎn)未確立的命題就是成立的。換言之，由于我國(guó)列入政府預(yù)算的稅收收入或財(cái)政收入只是政府收入的一部分，或者說(shuō)，除規(guī)范的政府收入外，還有其他支撐政府支出的資金來(lái)源，相應(yīng)地，對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，稅收也只是企業(yè)負(fù)擔(dān)“政府公共支出”的一個(gè)部分。

　　利用稅收政策實(shí)施有效的宏觀調(diào)控，必須具備的一個(gè)基本前提是：政府與納稅人的關(guān)系基本上是一種稅收關(guān)系。這是因?yàn)?，在市?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府支出的范圍主要限于為社會(huì)提供難以按市場(chǎng)原則提供的公共商品，而稅收則是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下最基本的和惟一的公共收入形式。

　　只有將政府與企業(yè)的分配關(guān)系真正確立為稅收的征納關(guān)系，使稅收收入真正成為政府的基本收入分配形式，使納稅成為企業(yè)最基本的支出，從而真正確立稅收在政府收入體系中的主體地位，稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的誘導(dǎo)作用才能真正得以實(shí)現(xiàn)。

　　3.基礎(chǔ)環(huán)節(jié)的缺乏，使得稅收宏觀調(diào)控的傳導(dǎo)機(jī)制不順暢。稅收調(diào)控具有自己的特定范圍和作用機(jī)理，因此，在我國(guó)實(shí)施稅收宏觀調(diào)控過(guò)程中，因基礎(chǔ)環(huán)節(jié)的缺失，或與其他調(diào)控手段的木配套，也會(huì)使得稅收宏觀調(diào)控的傳導(dǎo)機(jī)制受阻。就消費(fèi)而言，一般認(rèn)為，稅收對(duì)低收入者的消費(fèi)影響較大，而對(duì)高收入者的消費(fèi)影響較小；對(duì)需求彈性小的商品征稅影響較小，而對(duì)需求彈性大的商品征稅影響較大。顯然，上述作用機(jī)理僅僅適合于消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)商品時(shí)的作用，如果消費(fèi)者不消費(fèi)，則稅收作用將無(wú)從發(fā)揮。而我國(guó)目前因三個(gè)原因正抑制著消費(fèi)。一是社會(huì)保障不到位。在中國(guó)實(shí)行市場(chǎng)化改革后，個(gè)人收入分配逐漸按要素的量與質(zhì)進(jìn)行，而這種分配必然加大收入差距，而且，由于我國(guó)市場(chǎng)化改革時(shí)間尚短，收入分配尚不規(guī)范，權(quán)力介入分配的情況仍比較普遍，由此進(jìn)一步加大了收入分配的兩極分化，也必然會(huì)抑制消費(fèi)，因而特別需要強(qiáng)化社會(huì)保障。但由于我國(guó)‘社會(huì)保障水平低，因而人們往往不敢消費(fèi)。二是義務(wù)教育不到位。據(jù)測(cè)算，中，下降的主要是非國(guó)有性質(zhì)的投資。而民間資本退出的必然結(jié)果是，為外資及國(guó)有企業(yè)騰出了更從容不迫的利潤(rùn)空間。目前，寶鋼、馬鋼等幾乎所有知名的鋼鐵企業(yè)集團(tuán)的產(chǎn)能擴(kuò)張都在有條不紊的進(jìn)行中，而外資進(jìn)入鋼鐵行業(yè)的熱情也在不斷高漲。

　　4.政府職能至今未發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，稅收政策的確立主要考慮的是財(cái)政收入的取得。稅收是政府履行其職能的財(cái)力保障。因此，政府職能如何定位從根本上直接決定著稅收政策的確立。

　　傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)政府職責(zé)的確立實(shí)際上奉行的是“無(wú)限政府”的政治哲學(xué)，而市場(chǎng)化改革后，政府應(yīng)為“有限政府”和“有效政府”。但問(wèn)題是，時(shí)至今日，我國(guó)政府仍熱衷于上項(xiàng)目，且當(dāng)前財(cái)稅體制的一個(gè)重要特征就是，事權(quán)向下放，財(cái)權(quán)向上收，從而也對(duì)地方政府熱衷上項(xiàng)目起到了推波助瀾的作用。

　　事實(shí)上，市場(chǎng)化改革后，尤其是中國(guó)“人世”后，不管是中央政府還是地方政府，首先要解決的就是從政府作為市場(chǎng)的主體轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)作為市場(chǎng)的主體的問(wèn)題。因?yàn)樵诂F(xiàn)有的體制下，整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體其實(shí)不是企業(yè)，而是各級(jí)政府，其效應(yīng)：一是有助于地區(qū)封鎖和地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)；二是導(dǎo)致粗放經(jīng)營(yíng)。因?yàn)檎v政績(jī)，而政績(jī)一般與很多項(xiàng)目掛鉤，且政府的政績(jī)又是短期行為，因而必然導(dǎo)致粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)生。

　　而按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，無(wú)論一個(gè)政府有多么復(fù)雜深遠(yuǎn)的存在理由，它作為一個(gè)公共機(jī)構(gòu)最基本的功能都是簡(jiǎn)單清晰的，即組織和執(zhí)行公共商品的供給。這些公共商品包括：產(chǎn)權(quán)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境與秩序、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、國(guó)家安全等。

　　但在政府職能未發(fā)生根本變化的情況下，我國(guó)稅收政策考慮的主要問(wèn)題其實(shí)就是為國(guó)家獲得足夠多的財(cái)政收入。其突出表現(xiàn)是，我國(guó)回避稅收負(fù)擔(dān)問(wèn)題的研究。

　　新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)主要采用大一統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，稅收負(fù)擔(dān)問(wèn)題作為一個(gè)重要的財(cái)稅問(wèn)題自始至終未能得到應(yīng)有的重視與研究。1984年進(jìn)行的第二步“利改稅”與工商稅制全面改革，簡(jiǎn)單地按一個(gè)缺乏足夠理論依據(jù)的“國(guó)家得大頭、企業(yè)得中頭、職工得小頭”的原則確定稅負(fù)水平，并試圖從以往的完全“以利代稅”過(guò)渡到完全的“以稅代利”，因此，這一時(shí)期，我國(guó)財(cái)稅工作的重心是財(cái)政收入形式的選擇及增收的可能性的發(fā)現(xiàn)。相應(yīng)地，此時(shí)期財(cái)稅工作內(nèi)容主要是不斷地調(diào)整國(guó)營(yíng)企業(yè)純收入分配的形式，尋求完全的“以稅代利”，以及不斷地增設(shè)新稅種，尋求增收途徑。在政府職責(zé)不變，財(cái)政支出壓力不斷加大的情況下，1994年的稅制改革要求在既不減少稅收收收入，又不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的夾縫中進(jìn)行，同樣以“基本保持原稅負(fù)不變”為基本原則，因而嚴(yán)重制約了稅收宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮。

　　5.稅收調(diào)控具有本身的時(shí)滯與內(nèi)在局限性。稅收作為國(guó)家宏觀調(diào)控體系中的一個(gè)重要調(diào)控工具，對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀調(diào)控關(guān)于總量平衡與結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標(biāo)都有一定的作用。但稅收不論在調(diào)節(jié)總量還是在調(diào)節(jié)結(jié)構(gòu)上都存在一定的時(shí)滯，包括認(rèn)識(shí)時(shí)滯、執(zhí)行時(shí)滯與反應(yīng)時(shí)滯。而且，稅收調(diào)控作為宏觀調(diào)控手段也具有自身內(nèi)在的局限性。

　　稅收內(nèi)在局限性來(lái)自稅收作用在效果上的有限性和時(shí)間上的滯后性，它是由稅收本身的性質(zhì)所決定的。一是就稅收調(diào)控總量而言，其作用機(jī)制分為“內(nèi)在穩(wěn)定器”和“相機(jī)抉擇”機(jī)制兩種。前者主要借助于累進(jìn)所得稅來(lái)實(shí)現(xiàn)，且主要借助于個(gè)人所得稅實(shí)現(xiàn)，因此，在商品勞務(wù)稅比重較大而所得稅比重偏小的情況下，其調(diào)節(jié)作用自然存在局限性；而后者要求及時(shí)、準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行狀況，并及時(shí)實(shí)施有效的稅收政策調(diào)整措施，但由于時(shí)滯的影響，往往將導(dǎo)致稅收調(diào)控總量在效果上的有限性。二是從調(diào)控產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，由于稅收調(diào)控產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主要限于增量調(diào)控……而在增量有限的情況下，調(diào)控力度必然受阻。具體來(lái)說(shuō)，為避免稅收對(duì)市場(chǎng)機(jī)制可能產(chǎn)生的扭曲，一般不宜借助商品勞務(wù)稅優(yōu)惠來(lái)達(dá)到調(diào)控產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的目的，但在所得稅比重不大的情況下，所得稅優(yōu)惠在調(diào)控產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面難免存在力度上的局限性。三是從調(diào)節(jié)地區(qū)結(jié)構(gòu)看，為促進(jìn)落后地區(qū)加快其發(fā)展步伐，在稅收方面主要實(shí)行以所得稅優(yōu)惠為主的稅收待遇，但由于落后地區(qū)大多處于財(cái)政緊張的狀況，要提供稅收優(yōu)惠，首先將因財(cái)力上的限制而存在局限性。而且，從某種意義上講，影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素主要是地理位置、自然資源等，只有在交通、基礎(chǔ)設(shè)施等生產(chǎn)的外部條件先行發(fā)展的前提下，稅收優(yōu)惠才能在促進(jìn)落后地區(qū)發(fā)展中發(fā)揮較大的作用。四是對(duì)于收入分配的調(diào)控效果而言，由于稅收主要是國(guó)民收入再分配，即稅收調(diào)控收入分配主要是事后調(diào)控，它只能在某種程度上縮小社會(huì)成員間貧富差距，不能完全消除不合理的差距。而且，收入分配差距的形成既與國(guó)民收入再分配有關(guān)，也與國(guó)民收入初次分配有關(guān)，這也就決定了稅收調(diào)控收入分配存在的內(nèi)在局限性。從我國(guó)目前稅收調(diào)控收入分配的稅種來(lái)看，主要是個(gè)人所得稅、財(cái)產(chǎn)稅、社會(huì)保障稅，但在我國(guó)個(gè)人所得稅比重較小，財(cái)產(chǎn)稅調(diào)控范圍有限，且尚未設(shè)立社會(huì)保障稅的情況下，稅收調(diào)控收入分配的作用同樣是有限的。

　　6.依法治國(guó)、依法治稅的氛圍尚未真正形成，行政權(quán)力仍然過(guò)大。依法治國(guó)與依法治稅，是我國(guó)政府致力實(shí)現(xiàn)的治國(guó)方略與治稅方略，二者關(guān)系極為密切。概括地說(shuō)，依法治國(guó)是依法治稅的前提，依法治稅是依法治國(guó)的必然要求。作為我國(guó)理論界倡導(dǎo)多年的治稅方略，依法治稅就是要把整個(gè)稅收工作納入法治軌道。其基本要求是做到依法繳納稅款；依法維護(hù)納稅人權(quán)益；依法解決稅收糾紛；依法完成稅收任務(wù)。然而，依法治稅問(wèn)題既不屬于純粹的稅收問(wèn)題，也不屬于純粹的法律問(wèn)題，而是一個(gè)涉及諸多領(lǐng)域的綜合問(wèn)題。它以依法治國(guó)為基本前提，離開(kāi)了這一前提，依法治稅就缺乏基本的生存土壤。但我國(guó)當(dāng)前的問(wèn)題是：權(quán)力機(jī)關(guān)依法治稅的意識(shí)比較淡薄。

　　權(quán)力機(jī)關(guān)是指依法享有稅收立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的權(quán)力主體。稅收奉行法定主義原則，以依法治稅為基本指導(dǎo)思想，因此，依法治稅，首先體現(xiàn)為依法確立稅收法律規(guī)范，即通過(guò)稅收法律的頒布，使稅收的征收有法可依，有法必依。但目前的問(wèn)題是，我國(guó)稅收立法嚴(yán)重滯后；行政機(jī)關(guān)以權(quán)代法，以言代法較為普遍地存在；有權(quán)部門(mén)之間缺乏應(yīng)有的權(quán)力制衡。而這些問(wèn)題的存在，最直接的原因就在于有權(quán)部門(mén)尚缺乏足夠的法治意識(shí)。法治是市場(chǎng)的基礎(chǔ)，也是稅收調(diào)控功能發(fā)揮作用的前提條件。在稅收法律制度難以真正依法確立，同時(shí)難以確保稅法具有應(yīng)有的實(shí)體價(jià)值和形式價(jià)值，并依法征收的情況下，稅收調(diào)控功能的發(fā)揮是被大打折扣的。

　　7.信息不暢。信息是市場(chǎng)的靈魂。決策需要信息，且需要全面、準(zhǔn)確、及時(shí)的信息。這些信息是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿的依據(jù)，也是私人經(jīng)濟(jì)部門(mén)據(jù)此進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、投資、消費(fèi)決策的依據(jù)。但我國(guó)目前信息是不暢的。一是信息不真實(shí)；二是信息不及時(shí)；三是信息不全面；四是信息不易得。

　　盡管目前稅收發(fā)揮調(diào)控作用的環(huán)境還不盡如人意，但稅收因其自身的特點(diǎn)，以及1984年以來(lái)已有的廣泛的作用領(lǐng)域，因而仍有其相應(yīng)的作用空間。具體來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有約束下稅收政策的現(xiàn)實(shí)選擇主要有以下幾個(gè)方面：

　　1.調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)稅收的“內(nèi)在穩(wěn)定器”作用。在我國(guó)現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)中，商品勞務(wù)稅居于絕對(duì)主導(dǎo)地位。這種稅制結(jié)構(gòu)是與供給約束下的賣方市場(chǎng)相適應(yīng)的，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度的加深，以及全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，過(guò)分依賴流轉(zhuǎn)稅的政府收入結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的消極作用已不容忽視：一是按比例稅率全額征收的商品勞務(wù)稅缺乏必要的收入彈性；二是過(guò)重的商品勞務(wù)稅在出口退稅制度下易對(duì)財(cái)政產(chǎn)生過(guò)大壓力；三是對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的“內(nèi)在穩(wěn)定器”作用易受到較大限制。而從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的進(jìn)一步提升，居民收入水平和人均GDP的提高，所得稅尤其是個(gè)人所得稅的發(fā)展將有廣闊的空間。因此，改善現(xiàn)行稅種結(jié)構(gòu)，加大所得稅、財(cái)產(chǎn)稅等直接稅的比重，尤其是加大個(gè)人所得稅的比重，構(gòu)建以商品勞務(wù)稅和所得稅為主體稅種的稅制模式，具有十分重要的意義。它不僅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下提高資源配置效率、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的要求，而且也是調(diào)節(jié)收入分配，創(chuàng)建良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的需要。

　　具體來(lái)說(shuō)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，資源配置的作用是以市場(chǎng)為主導(dǎo)的，稅收主要應(yīng)發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的作用。由于所得稅，尤其是個(gè)人所得稅可以按收人多少設(shè)計(jì)累進(jìn)稅率，稅收彈性較大，有較強(qiáng)的社會(huì)總需求調(diào)節(jié)功能，是經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在穩(wěn)定器，因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，個(gè)人所得稅在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)總供求方面將大有用武之地。而且，在我國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和按要素分配收入以后，社會(huì)收人分配已出現(xiàn)較嚴(yán)重的兩極分化的趨勢(shì)，迫切需要政府加強(qiáng)對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)。為此，當(dāng)前應(yīng)特別注意通過(guò)建立健全稅收征管制度、建立信息收集和交叉稽核系統(tǒng)，以及完善各項(xiàng)基礎(chǔ)配套措施，加強(qiáng)個(gè)人所得稅的管理，強(qiáng)化個(gè)人所得稅的作用，通過(guò)對(duì)個(gè)人應(yīng)稅收入實(shí)現(xiàn)應(yīng)征盡征，逐步提高所得稅比重，以增強(qiáng)個(gè)人所得稅對(duì)個(gè)人收入的調(diào)節(jié)作用。

　　2.調(diào)整稅負(fù)結(jié)構(gòu)，營(yíng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。稅收負(fù)擔(dān)作為納稅人消費(fèi)公共商品所負(fù)擔(dān)的成本或支付的價(jià)格，其合理與否，宏觀上主要取決于公共商品提供的數(shù)量、質(zhì)量、范圍與提供成本等；微觀上則主要取決于稅制的設(shè)計(jì)與征管的質(zhì)量。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府職責(zé)、政府支出范圍一定的情況下，宏觀稅負(fù)水平的確定，必須體現(xiàn)稅收法律關(guān)系中深層次的平等原則，在此基礎(chǔ)上，應(yīng)將宏觀稅負(fù)在不同的納稅人、征稅環(huán)節(jié)、課稅對(duì)象之間進(jìn)行合理分?jǐn)?，并體現(xiàn)納稅主體之間的微觀稅負(fù)公平，以營(yíng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。它迫切要求我們改變既有的“區(qū)別對(duì)待”思維，通過(guò)綜合考慮我國(guó)目前面臨的新的稅收環(huán)境，重新調(diào)整稅負(fù)結(jié)構(gòu)，以增強(qiáng)企業(yè)活力。

　　3.完善稅制體系，改善收入分配結(jié)構(gòu)。改革開(kāi)放以來(lái)，在城鄉(xiāng)居民收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的同時(shí)，收入分配格局發(fā)生了巨大變化，收入分配差距也在不斷擴(kuò)大，出現(xiàn)了頂尖底寬的“金字塔”型結(jié)構(gòu)。這既不利于社會(huì)的穩(wěn)定，也不利于我國(guó)供求關(guān)系的改善。而完善現(xiàn)有的稅制體系對(duì)于改善收入分配結(jié)構(gòu)是有一定積極意義的。從我國(guó)目前的情況來(lái)看，完善稅制體系，尤其迫切的是必須加快社會(huì)保險(xiǎn)稅和財(cái)產(chǎn)稅的建設(shè)步伐。

　　首先，必須加快社會(huì)保險(xiǎn)稅的建設(shè)步伐。為居民遭遇生存普遍風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的困難提供社會(huì)保障是現(xiàn)代政府的內(nèi)在職能。政府是社會(huì)保障的當(dāng)然主體。從各國(guó)實(shí)踐來(lái)看，無(wú)論社會(huì)保險(xiǎn)支出的社會(huì)政策目標(biāo)定位于公平還是保障，社會(huì)保險(xiǎn)的實(shí)施過(guò)程都無(wú)疑存在著收入再分配效應(yīng)。也就是說(shuō)，通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)稅和其他稅收的征收以及相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)受益，一部分國(guó)民收入從高收入者轉(zhuǎn)向低收入者，貧富差距得以縮短。而且，這樣一種再分配效應(yīng)的波及范圍會(huì)隨著社會(huì)保險(xiǎn)范圍的增大而不斷增大。但社會(huì)保障制度是生產(chǎn)力發(fā)展到一定水平，社會(huì)化大生產(chǎn)取代手工生產(chǎn)方式之后逐漸發(fā)展起來(lái)的。因此，作為社會(huì)保障資金的籌資方式，社會(huì)保險(xiǎn)稅的開(kāi)征范圍、征收水平同樣應(yīng)與同期的社會(huì)環(huán)境相適應(yīng)，而不能超越其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。同時(shí)，從高效、安全的角度出發(fā)，未來(lái)的社會(huì)保險(xiǎn)基金管理應(yīng)采用基金收入、支出、發(fā)放、運(yùn)營(yíng)、管理的組織建構(gòu)相互分離與相互制約的模式。這不僅有利于我國(guó)社會(huì)保障實(shí)現(xiàn)真正意義上的社會(huì)化，從而為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、個(gè)人構(gòu)筑一個(gè)真正意義上的“安全閥99 9而且有助于增強(qiáng)消費(fèi)者，尤其是低收入消費(fèi)者的消費(fèi)預(yù)期。

　　其次，應(yīng)加緊完善財(cái)產(chǎn)稅制度。隨著居民收入的提高和住房貨幣化改革，以及戶籍管理的松動(dòng)帶來(lái)的人I=I流動(dòng)的便利，私人擁有房產(chǎn)，甚至多處房產(chǎn)、汽車等大件動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)的情況日益普遍，從而為財(cái)產(chǎn)稅的普遍開(kāi)征創(chuàng)造了基本前提。一般來(lái)說(shuō)，收入分配的公平可分為機(jī)會(huì)公平和結(jié)果公平。前者強(qiáng)調(diào)對(duì)初始機(jī)會(huì)的調(diào)節(jié)，后者則強(qiáng)調(diào)在不同機(jī)會(huì)或同等機(jī)會(huì)下應(yīng)取得大致相同的收入。而財(cái)產(chǎn)稅在上述兩個(gè)方面都可以有所作為，前者如遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅等財(cái)產(chǎn)稅，后者如房產(chǎn)稅、車船稅等財(cái)產(chǎn)稅。因此，有必要適時(shí)建立財(cái)產(chǎn)稅制。這不僅有利于增強(qiáng)地方財(cái)力，緩解地方財(cái)政提供地方公共商品的壓力，而且有助于調(diào)節(jié)收入差距，同時(shí)鼓勵(lì)消費(fèi)。

　　4.規(guī)范稅制，減少現(xiàn)行稅制對(duì)宏觀需求調(diào)控的不利影響。從當(dāng)前的情況來(lái)看，現(xiàn)行稅收制度確實(shí)不利于有效地調(diào)控需求與供給。例如，我國(guó)增值稅自開(kāi)征以來(lái)，一直采用國(guó)際上極少采用的生產(chǎn)型增值稅，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，也遏制企業(yè)新技術(shù)開(kāi)發(fā)上的資金投入；我國(guó)現(xiàn)行消費(fèi)稅對(duì)消費(fèi)面廣、量大的一些高檔消費(fèi)品和高檔娛樂(lè)行為不征收消費(fèi)稅而征收營(yíng)業(yè)稅，一方面制約了稅收應(yīng)有的調(diào)控消費(fèi)的作用，另一方面又拉大了東西部地區(qū)地方財(cái)政收入差距；我國(guó)現(xiàn)行企業(yè)所得稅仍實(shí)行內(nèi)外有別的方法，在地域、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等諸多因素的影響下，一定程度上引致了我國(guó)特有的逆向調(diào)節(jié)的稅負(fù)格局的形成，等等，不利于形成有效供給，帶動(dòng)需求增長(zhǎng)，改善供需矛盾。也正因?yàn)槿绱?，我?guó)必須充分利用新一輪宏觀調(diào)控的契機(jī)，根據(jù)現(xiàn)有的征管水平，切實(shí)開(kāi)展稅制的調(diào)整與規(guī)范工作。

　　5.調(diào)整商品勞務(wù)稅價(jià)稅模式，真正發(fā)揮稅收對(duì)消費(fèi)的調(diào)節(jié)作用。我國(guó)現(xiàn)行商品勞務(wù)稅價(jià)稅模式主要為價(jià)內(nèi)稅。該模式自1953年從原蘇聯(lián)傳入中國(guó)一直沿用至今。盡管1994年稅制改革中，增值稅采用價(jià)外稅模式，但由于零售環(huán)節(jié)仍采用價(jià)稅合一定價(jià)的辦法，因此，從消費(fèi)者的角度來(lái)看，增值稅事實(shí)上仍然是價(jià)內(nèi)稅模式。而這是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下與計(jì)劃價(jià)格相配合的一種政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的辦法。在價(jià)內(nèi)稅模式下，價(jià)格調(diào)節(jié)著消費(fèi)，而稅收調(diào)節(jié)著生產(chǎn)。但這種杠桿作用實(shí)現(xiàn)的前提是實(shí)行計(jì)劃價(jià)格，即價(jià)格不得隨意變動(dòng)。顯然，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于前提已經(jīng)不復(fù)存在，因而價(jià)內(nèi)稅的作用很難發(fā)揮。由于商品勞務(wù)稅的本質(zhì)是對(duì)消費(fèi)支出的征稅，因此，將商品勞務(wù)稅，尤其是增值稅、消費(fèi)稅改為價(jià)外稅，通過(guò)課征范圍的選擇、差別稅率的安排，其調(diào)節(jié)消費(fèi)、調(diào)節(jié)收入，進(jìn)而調(diào)節(jié)供給的效應(yīng)應(yīng)當(dāng)說(shuō)都將優(yōu)于價(jià)內(nèi)稅。

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