自20世紀(jì)90年代中期以來，中國企業(yè)的對外經(jīng)濟關(guān)系，已經(jīng)不僅僅是原來的對外貿(mào)易、工程承包、勞務(wù)輸出、代理銷售、分銷、國家許可、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等方式，而開始紛紛到境外直接投資，從“產(chǎn)品輸出”過渡到“資本輸出”或“資本運作”。隨著越來越多的中國企業(yè)走向海外，聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議預(yù)測，中國將成為全球第五大對外直接投資來源地。面對經(jīng)濟增長新形勢帶來的稅源變化，我國的相關(guān)稅收政策由于多種原因，卻顯得相對滯后。為此，較為系統(tǒng)地研究境外所得稅收政策的相關(guān)問題，顯得尤為必要。

　　一、資本流動稅收政策種類：中性與非中性

　　資本流動分為資本輸入與資本輸出兩種形式。境外所得稅收政策是針對資本輸出的所得而制定的稅收政策，它既受制于輸出國政府對本國資本輸出的政策傾向，也受到國際稅收政策的影響。這兩者共同影響所形成的稅收政策有中性與非中性之分。

　　資本流動中性分為資本輸出中性與資本輸入中性。資本輸出中性要求稅法既不鼓勵也不阻礙資本的輸出，使得在國內(nèi)的投資者和在海外的投資者的相同稅前所得適用相同的稅率；資本輸入中性則要求位于同一國家內(nèi)的本國投資者和外國投資者在相同稅前所得情況下適用相同的稅率，稅收協(xié)定中的資本無差別要求，實質(zhì)上就是資本輸入中性的體現(xiàn)。

　　但是一國在對待資本輸出中性與資本輸入中性方面，在內(nèi)容上存在著明顯的矛盾。一國若強調(diào)資本輸出中性，就可能偏離資本輸入中性；反過來，一國若強調(diào)資本輸入中性，則又可能偏離資本輸出中性。比如資本輸出中性要求居住國對其居民的全球所得進(jìn)行征稅，并對外國來源所得的外國稅收實行抵免；而資本輸入中性則要求居住國對所有的外國來源所得實行免稅。因此，資本輸出中性與資本輸入中性在理論上有著天然的矛盾，無法解決。因而，一個國家究竟應(yīng)實行怎樣的稅收政策才能既堅持資本輸出中性又符合資本輸入中性，屬于一個兩難的問題。這一理論空隙為一個國家選擇符合其自身利益要求的稅收政策提供了充分的理由。所以資本跨國流動中的稅收中性原則實際上不可能得到嚴(yán)格執(zhí)行。

　　在經(jīng)濟全球化背景下，資本的社會屬性已經(jīng)不是人們關(guān)注的重點，而資本運動所帶來的對本國社會經(jīng)濟的影響則是各國政府必須關(guān)注的現(xiàn)實。各國政府根據(jù)本國資本的存量，都可能分別采取鼓勵或限制資本輸入、資本輸出的稅收政策。

　　一般而言，對資本流動稅收政策的選擇，首先，取決于該國資本的存量以及本國經(jīng)濟對資本的容量。在本國資本不充足的時候，政府顯然更多地考慮吸收外資，即實行有利于資本輸入的稅收政策。其次，則是資本收益率的比較。只有當(dāng)資本的流動能帶來更多的經(jīng)濟收益和社會福利時，才會在稅收政策上更加鼓勵大規(guī)模的跨國資本流動。第三，經(jīng)濟活動范圍的擴大，要求經(jīng)濟關(guān)系得以延伸，這既對資本流動的規(guī)模、速度等提出了要求，也對相關(guān)稅收政策提出了挑戰(zhàn)。

　　二、各國在資本流動中的稅收政策實踐：中性與非中性并存

　　綜觀各國的稅收實踐，資本輸出中性往往不可能是首要標(biāo)準(zhǔn)，而資本輸入中性更難以堅持。對大多數(shù)發(fā)展中國家而言，吸收外資是非常重要的政策目標(biāo)，所以，在資本輸入時，采取稅收優(yōu)惠措施也就成為必然的選擇。對于資本流動沒有特定的輸入或輸出目標(biāo)的國家，如一些發(fā)達(dá)國家，則有條件執(zhí)行更趨向于中性的稅收政策。比如，美國作為擁有眾多跨國公司的全球最大的資本輸出國，他的做法代表了發(fā)達(dá)國家的普遍做法，也對發(fā)達(dá)國家的稅制乃至全球的稅制起著一定的導(dǎo)向作用。通過研究美國對資本輸出的稅收政策可以發(fā)現(xiàn)，美國對內(nèi)資和外資基本上采取的是同等的稅收政策，對外資沒有稅收優(yōu)惠，實行資本輸入中性，對海外投資，一般也不實行稅收饒讓制度，堅持資本輸出中性。作為稅收中性可謂執(zhí)行的最好的美國，在稅收政策實踐中確實體現(xiàn)了中性稅收政策思想，但也還有著非中性的大量稅收政策條款。

　　盡管由于資本輸出中性和資本輸入中性的本身存在著內(nèi)在矛盾，稅收中性成為稅收政策制定的基本目標(biāo)也已經(jīng)毫無疑問，如國際稅收中避免雙重征稅和防止避稅與逃稅這一重要目標(biāo)，就體現(xiàn)了稅收的中性原則。但各國的稅收實踐中更多的是偏離稅收中性的做法?；诒疚牡难芯恐黝}，下文主要就其資本輸出的相關(guān)政策進(jìn)行討論。

　　資本輸出的重要后果之一是所得稅的外流。為了維護(hù)本國的稅收利益，各國必須制定相應(yīng)的稅收政策，防止稅收收入的外流。由此，各國都希望本國的所得稅稅率處于一個較低的水平上。但是，這就可能帶來兩種后果：一是導(dǎo)致國家間的所得稅競爭。其短期后果是使資本流向低稅國，可能降低資源配置效率；其長期效應(yīng)則是使各國的所得稅水平過低，造成政府財力的不足或稅制結(jié)構(gòu)的扭曲。

　　盡管這些后果是可以預(yù)期的，也無法阻擋各國從自身利益出發(fā)做出所得稅政策的選擇。20世紀(jì)80年代中期開始的世界性稅制改革正是這樣的一次實踐。在這次稅制改革中，各國紛紛降低了本國的公司所得稅稅率和個人所得稅稅率，其原因之一，就是為了使本國對資本所得課稅的稅率低于或接近其他國家的稅率，以便在資本所得稅稅基的爭奪戰(zhàn)中處于有利地位。這種稅收政策實施的后果是既沒有直接限制資本輸出，又保證了資本輸出帶來的利潤回流，從而保障所得稅稅基，也毫無疑問地影響著資本流動。

　　從各國對資本輸出采用的稅收政策看，其非中性清晰可見。如為了鼓勵本國資本的對外投資，許多國家的稅收立法都給予一定程度的國內(nèi)稅收減免。如荷蘭，作為世界上著名的境外投資中轉(zhuǎn)站，許多公司在此注冊，利用荷蘭優(yōu)惠的稅收政策，再從荷蘭往外投資，荷蘭對境外投資的稅收政策較具典型意義。英國、德國、法國都有對境外投資的優(yōu)惠政策。為了解決國際雙重征稅的問題，不少投資來源國都采取了稅收抵免、稅收豁免或延期納稅的辦法，還有一些國家實行了國際投資儲備金制度，比如日本、法國、德國等國家就采取這一有利于對外投資者的制度。

　　一些典型國家的境外所得稅收政策提供了以下幾點啟示：

　　一是跨國資本流動，帶來了稅收政策的新變動。在發(fā)展中國家，對輸入資本的爭奪，是稅收政策關(guān)注的重點；而對發(fā)達(dá)國家來講，所得稅稅基的爭奪更是稅收政策調(diào)整的目標(biāo)。正是這種稅收競爭機制，世界各國的公司所得稅稅率才紛紛下降，在一個較低的稅率水平上實現(xiàn)基本趨同。

　　二是政府通常需要從自身的社會經(jīng)濟發(fā)展的主要情況出發(fā)，來選擇稅收政策。比如發(fā)達(dá)國家，一般而言，作為資本輸出國，如何爭奪所得稅稅基，是其稅收政策關(guān)注的重點。而發(fā)展中國家，在資本輸出的初期，可能會更多地關(guān)注如何鼓勵資本輸出。所以，各國應(yīng)該審時度勢，認(rèn)清本國的資本流動格局，制定出與資本流動現(xiàn)狀相適應(yīng)的稅收政策，這不僅具有重要的經(jīng)濟意義也具有不可忽視的政治意義。

　　三是稅收中性盡管是稅收政策應(yīng)有的目標(biāo)，但在一定的社會經(jīng)濟條件下，稅收政策的中性都只能是相對的，在具備相關(guān)條件（如較高的市場化程度）時，才能更好地實現(xiàn)。所以，在稅收政策制定中，既要盡量減少稅收政策對資源配置的影響，同時，也要考慮在市場作用有局限的時候，保證政府稅收政策發(fā)揮應(yīng)有的積極作用，片面強調(diào)稅收政策的中性其結(jié)果將適得其反。

　　三、我國的對外經(jīng)濟關(guān)系戰(zhàn)略與相關(guān)的稅收政策

　?。ㄒ唬┪覈摹白叱鋈ァ睉?zhàn)略及其意義

　　經(jīng)過20多年的改革開放，我國吸收了大量外資，成為全球主要資本輸入國之一。在此過程中，我國經(jīng)濟也積聚了一定的實力，在1998年制定了“走出去”的發(fā)展戰(zhàn)略，即鼓勵和支持有比較優(yōu)勢的企業(yè)進(jìn)行對外投資和跨國經(jīng)營，主動參與多種形式的國際經(jīng)濟技術(shù)合作與交流，優(yōu)化資源配置，拓展國際市場，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整，培育跨國公司，增強國際競爭力，為經(jīng)濟發(fā)展開辟新的空間。這一戰(zhàn)略的主要意義在于：一是有利于國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。對解決石油、天然氣以及許多重要礦產(chǎn)資源、森林資源、漁業(yè)資源等蘊藏量的不足，具有長遠(yuǎn)意義。二是有利于開拓國際市場。通過企業(yè)“走出去”，帶動貨物、技術(shù)和服務(wù)出口，提高國際市場占有率，在國際分工與合作中占有有利地位。三是有利于我國在經(jīng)濟全球化中實現(xiàn)自己的利益，分享經(jīng)濟全球化的好處。四是有利于企業(yè)的做大做強。通過“走出去”，培養(yǎng)跨國公司，在國際競爭中提高企業(yè)的經(jīng)營管理水平，為企業(yè)在全球化中求生存、謀發(fā)展打造實力。

　　（二）我國對境外投資的稅收政策

　　為了鼓勵我國的境外投資，我國在相關(guān)政策的選擇上也注意了與這一發(fā)展戰(zhàn)略的適應(yīng)性，制定了一系列的稅收優(yōu)惠政策，簽訂了許多避免國際雙重征稅的協(xié)定，在稅收協(xié)定中也貫徹了稅收饒讓的原則。從我國現(xiàn)行所得稅規(guī)定看，對居民境外所得已經(jīng)形成了基本的稅收政策框架體系。這一體系包括以下主要內(nèi)容：（1）明確了對居民全球所得的稅收管轄權(quán)；（2）分別確定了企業(yè)和個人居民的范圍和標(biāo)準(zhǔn)；（3）確立了劃分所得來源地的機制以及判斷幾類主要所得來源地的標(biāo)準(zhǔn)；（4）遵循資本輸出中性原則，采用抵免法消除國際重復(fù)征稅；（5）鑒于目前我國大部分對外投資的主體為國有企業(yè)，針對國有企業(yè)財務(wù)會計核算的特點，對國有企業(yè)境外所得稅收管理采取了一些簡化措施和優(yōu)惠政策；（6）與90余個國家或地區(qū)談簽了避免國際雙重征稅的協(xié)議，參與形成了國際稅收協(xié)定網(wǎng)絡(luò)，該網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)能夠覆蓋我國居民的對外投資。有些稅收協(xié)定還采用稅收饒讓措施。

　　盡管對居民境外所得已經(jīng)形成了上述稅收政策框架體系，但是，我國目前對“走出去”的稅收促進(jìn)和稅收保護(hù)政策過于零散，沒有形成一個較為完整的體系。即使有了一些制度規(guī)定，其操作性也不強，主要表現(xiàn)在以下方面：一是上述政策框架形成于我國改革開放初期，許多概念是出于促進(jìn)資本輸入目的設(shè)定的，不能適應(yīng)實施“走出去”戰(zhàn)略的需要；二是居民境外所得稅收政策散見于個人所得稅、企業(yè)所得稅和外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅三個稅種中。而這三個稅種又分別立法，協(xié)調(diào)和調(diào)整相關(guān)規(guī)定的難度比較大；三是由于我國長期實行嚴(yán)格的資本流動管制，對外投資規(guī)模不大，實際運用有關(guān)政策規(guī)定的經(jīng)驗不多，僅有原則性的政策規(guī)定，難以設(shè)計出較完美的配套征管操作措施。

　　所以，對境外居民的所得稅收政策，既要解決政策導(dǎo)向問題，還要注意政策內(nèi)容與稅收制度銜接設(shè)計問題。尋找解決這兩方面問題的答案，需要立足中國國情，適當(dāng)借鑒國際經(jīng)驗，走出一條既符合當(dāng)前實際，又有利于中長期發(fā)展的新路子。

　　四、我國境外所得稅收政策選擇

　　分析世界各國的相關(guān)經(jīng)驗，結(jié)合我國的稅收政策環(huán)境，我國當(dāng)前的境外所得稅收政策選擇應(yīng)該體現(xiàn)以下思路：

　　（一）堅持資本輸出中性原則

　　考慮到增強稅制的公平性、防止資本外流和保障國家稅收權(quán)益的需要，對居民境外所得，在總體上宜繼續(xù)堅持資本輸出中性的政策基調(diào)。即對居民（特別是個人居民）的全球所得實施稅收管轄；采用抵免法消除國際重復(fù)征稅。

　　（二）當(dāng)前稅收政策目標(biāo)的選擇應(yīng)該與政府的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)

　　我國還處于資本輸出的初期，采取鼓勵性稅收政策既是各國的慣例，也是我國的必然選擇。這些鼓勵性稅收政策包括在現(xiàn)行資本輸出中性政策規(guī)定的基礎(chǔ)上各種更加有利于減輕居民境外所得稅收負(fù)擔(dān)的措施。如切實增強資本輸出中性的國際稅收原則，有條件地引入間接抵免制度，進(jìn)一步減少國際重復(fù)征稅：對一些存在激烈國際競爭的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品采用資本輸入中性原則，確保我國居民的國際競爭力不受本國稅收的影響；為提高企業(yè)應(yīng)對境外投資風(fēng)險的能力，支持企業(yè)提取海外投資風(fēng)險準(zhǔn)備金等。

　　抵免法、免稅法、扣除法是迄今為止各國境外所得稅收政策的主要類別。在稅制設(shè)計時，基于避免國際雙重征稅的考慮，需要對抵免法、免稅法、扣除法等手段進(jìn)行全面比較分析，選擇符合我國當(dāng)前宏觀政策傾向的方法。這三種方法相比，抵免法對境外所得體現(xiàn)了比較“中性”的政策精神，對消除國際雙重征稅具有較好的作用。免稅法則體現(xiàn)了對境外所得的政策鼓勵，反映了稅收政策對本國資本輸出的保護(hù)和鼓勵?？鄢▌t屬于一種不徹底的避免國際雙重征稅的方法，其作用在于對境外所得充分實施國內(nèi)的所得稅制度，減少所得來源國稅制對本國稅收的影響。從上述分析可以看出，搭配使用抵免法和免稅法，并在國內(nèi)法中適當(dāng)引入間接抵免稅制，與我國政府的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)。當(dāng)然，在鼓勵“走出去”的同時，還有必要防止稅收政策的過度松懈。

　　上述方法通常被運用于企業(yè)居民的境外所得稅收政策，在對個人居民的境外所得稅收政策中，同樣要注意貫徹稅收公平的原則，保證對納稅人相同的收入征收相同的稅收，不同的收入則征收不同的稅收。

　?。ㄈ┌延行惺咕用穸愂展茌牂?quán)作為稅收政策的重要目標(biāo)

　　重新檢驗和設(shè)計主要出于行使來源地管轄需要而形成的國際稅收基本理念。來源地稅收管轄和居民稅收管轄本是國際稅收的兩個輪子，兩者之間相互依存、相互促進(jìn)。如所得來源地確定規(guī)則除直接用于非居民的納稅義務(wù)外，還會用于居民確定其境外所得，并計算外國稅收抵免限額；居民定義的寬窄不僅直接影響居民稅收管轄的范圍，而且因有些所得的來源地與納稅人身份相關(guān)而影響來源地稅收管轄的行使。但由于世界科技進(jìn)步和商務(wù)運作方式的變化，傳統(tǒng)的來源地稅收管轄面臨越來越大的挑戰(zhàn)，國際稅收利益分配格局不斷向居民稅收管轄傾斜。面對這種形勢，各國在稅收政策中更加重視居民的稅收管轄權(quán)，普遍加強了居民稅收管轄的相關(guān)制度建設(shè)。為此，從維護(hù)我國稅收正當(dāng)權(quán)益出發(fā)，避免我國稅收管轄權(quán)的旁落，需要改變只偏重于來源地管轄的政策思路。

　　（四）充分關(guān)注國際稅收政策的調(diào)整走向，加大反偷、逃、避稅的政策力度，更好地維護(hù)我國的稅收權(quán)益

　　避免國際重復(fù)征稅和防止國際偷、逃、避稅是國際稅收的兩大主題。從追求稅收公平的目標(biāo)出發(fā)，避免國際重復(fù)征稅的問題在過去已受到足夠的重視，但是，在新形勢下不斷出現(xiàn)的花樣翻新的國際偷、逃、避稅行為還需要加強防范。

　　為爭奪有限的國際資本和發(fā)展機會，世界各國均采取了程度和形式不同的稅收優(yōu)惠，其中不乏有害的稅收實踐。這種國家間的稅收競爭和差異，在推動國際資本流動的同時，也誘發(fā)了全球范圍內(nèi)的國際偷、逃、避稅活動。這引起了各國政府和國際社會越來越多的關(guān)注。一些國家紛紛采取了應(yīng)對措施；國際社會也加強了國際協(xié)調(diào)。隨著我國對跨境資本流動不斷放松管制，以偷、逃、避稅為目的的資本外流也在我國呈蔓延之勢，為防范于未然，有必要引入國際上行之有效的反避稅措施（如受控外國公司稅制），增強我國稅收政策抵御別國有害稅收實踐的能力。

　　（五）稅收政策目標(biāo)設(shè)計應(yīng)當(dāng)簡潔、明確，同時做到政策的連貫性和系統(tǒng)性

　　稅收政策目標(biāo)的簡潔與明確有利于境外所得稅制設(shè)計的簡化，結(jié)合我國現(xiàn)有的征管能力與境外所得征管上的復(fù)雜性，簡化的稅制可能是更有利于稅收征管效率的提高。稅收政策應(yīng)當(dāng)保持必要的連貫性，盡量避免無謂、無效的調(diào)整，從而為稅收制度的連貫性提供條件，這將有利于征納雙方對稅制的理解和執(zhí)行，減少征管成本和遵從成本。此外，一個有效的稅收政策必須具有一個完整的體系，發(fā)揮整體作用，避免稅收政策內(nèi)容的矛盾，以致造成操作上的困難。

　?。ㄗ髡邌挝唬盒l(wèi)生部衛(wèi)生經(jīng)濟研究所）