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對于“費改稅”,目前人們有種種理解。在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域,理解或說法不同本是常事。但是,如果理解上的差異僅僅是由于概念之爭或字義之爭,而且,這種爭論又妨礙了對于更深層次問題的思考、判斷,那就有些因小失大了。
我認(rèn)為,相對而言,當(dāng)前最需要去做也最值得去做的事情,并不在于糾纏“費改稅”的概念本身是否確切或使用這個概念是否適當(dāng),而是脫出字面的局限,深入到它的核心內(nèi)容:“費改稅”的實質(zhì)究竟是什么?
政府收費應(yīng)還其本來意義
作為一種政府收入形式,收費與稅收當(dāng)然有所不同。收費的取得,要以交換或直接提供服務(wù)為基礎(chǔ)。稅收的征收,則是以政治權(quán)力為基礎(chǔ)。故而,在政府的收入體系中,后者屬于主角,是基本財源:前者扮演配角,起補充或輔助作用。但是,不管怎樣,配角也是必要的。起補充或輔助作用,并不意味著政府收費本身有什么不好。
然而,以政府收費的內(nèi)涵和外延為標(biāo)準(zhǔn),對照一下現(xiàn)存我國的政府收費,就會發(fā)現(xiàn),目前我們稱之為政府收費的項目,其大量的,不在本來意義的政府收費之列。
第一,在現(xiàn)存的政府收費中,既有單純憑借政府的政治權(quán)力征收,并未在征收的同時伴之以服務(wù),因而屬于名為費實為稅的項目;也有既不必要亦不合理、沒有任何征收依據(jù)的純屬亂收費的項目。
第二,現(xiàn)存的政府收費項目的相當(dāng)部分,并未經(jīng)過人民代表大會的審議,甚至未經(jīng)過上一級政府的批準(zhǔn)。而是由各部門、各地區(qū)自立規(guī)章,自行發(fā)文,在各自職權(quán)所能覆蓋的領(lǐng)域,巧立名目,按需而收的。在某種意義上說,這些收費項目既不合法,也不規(guī)范。
第三,現(xiàn)存的政府收費收入,基本不納入預(yù)算,而是作為自收自支的財源,或歸入預(yù)算外收入,或進(jìn)入制度外收入,直接裝入各部門、各地區(qū)的小金庫。因而不受各級人民代表大會的監(jiān)督,系不受監(jiān)督、游離于預(yù)算之外且開支范圍隨意性很大的收入。
顯而易見,現(xiàn)存的政府收費與本來意義的政府收費截然不同,不能混為一談。應(yīng)當(dāng)將兩者區(qū)別開來,在區(qū)別的基礎(chǔ)上,討論“費改稅”的對象問題。
“費改稅”,當(dāng)然不是要將本來意義的政府收費改為征稅。事實上,在我國,即使是改革之前的年代,政府收費的形式,如規(guī)費,一直是政府收入的來源之一。對于它們,沒有必要也不應(yīng)當(dāng)改為征稅??梢约{入“費改稅”的視野范圍的,只能是現(xiàn)存的政府收費中與本來意義的政府收費不相符的部分,即名為費實為稅以及純屬亂收費的項目。
問題的根源在于政府收入機(jī)制不規(guī)范
其實,深入一步看,現(xiàn)存的政府收費與本來意義的政府收費的不相符,只是問題的表象而非它的實質(zhì)。事情表現(xiàn)在名為費實為稅以及亂收費上,問題的根源則存在于政府收入機(jī)制的不規(guī)范之中。人們所反感、所厭惡、所極力加以改變的,并不在于收費本身,而是通過收費所表現(xiàn)出來的政府收入機(jī)制的不規(guī)范。
比如,政府收費浪潮的興起,最初盡管是由于政府規(guī)范性的收入渠道不暢以至收不抵支,但其能在全國范圍內(nèi)迅速蔓延開來,根本的原因,是收費所實行的自收自支、不列預(yù)算的管理辦法。既然能夠自收自支,收費項目的多與少和收費規(guī)模的大與小,同各部門、各地區(qū)的利益掛上了鉤,特別是同有關(guān)人的個人利益搭上了橋,收費便具有了一種內(nèi)在的利益驅(qū)動。既然能夠不列預(yù)算,來自收費收入的支出去向可以脫離各級人民代表大會和廣大人民群眾的監(jiān)督,那些不便公開亦無法公開的開支項目,便找到了在預(yù)算內(nèi)無法安排的資金來源,各種腐敗行為也就找到了賴以生存的土壤和溫床。到這時,收費便走上了一條“越收越多,越多越好”的膨脹之路。
再如,國有企業(yè)的困難顯然與其負(fù)擔(dān)沉重有關(guān)。注意一下國有企業(yè)負(fù)擔(dān)的構(gòu)成,便會發(fā)現(xiàn),在其中,除了規(guī)范性的稅收之外,來自政府部門的各種非規(guī)范性的收費占了相當(dāng)大的份額。而且,從企業(yè)的角度看,后者的征收,既無固定章法,又似乎永無止境。政府部門,每新辦一件事情,每增加一項職能,幾乎都要啟動收費之輪,都要向企業(yè)伸手要錢。諸如節(jié)日擺花費、亮燈費、禁煙牌費、驅(qū)趕叫化子費、精神文明知識大賽培訓(xùn)費、樹木打藥費、排放雨水河道清淤費、河道維修排水費、環(huán)衛(wèi)設(shè)施費、修垃圾站費、門前三包責(zé)任書鏡框工本費、舊人防工程拆除補償費等五花八門的政府收費項目,并非只有某個地區(qū)征收。放眼全國,政府部門攤在企業(yè)身上的收費項目,肯定不是以幾十、幾百來計算的。
又如,在農(nóng)民那里,所謂“三提五統(tǒng)”(即村級三項提留:公積金、公益金、管理費。鄉(xiāng)鎮(zhèn)五項統(tǒng)籌:辦學(xué)經(jīng)費、計劃生育費、優(yōu)撫和五保戶供養(yǎng)費、民兵訓(xùn)練費、鄉(xiāng)村道路建設(shè)費)的基本特點,是一事一費,花錢者收錢。這樣一種公共分配制度,本身就存在著增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的基因。既然干一件事收一種費,收入與支出直接掛鉤,那么,隨著農(nóng)村公共事業(yè)范圍的擴(kuò)大,新的收費項目只能不斷地派生出來。既然花錢者直接收錢,收多少便能夠花多少,那么,隨著鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村政府需要的日益增長,農(nóng)民負(fù)擔(dān)的收費項目和額度自然會層層加碼,甚至達(dá)到不堪重負(fù)的地步。
諸如此類的例子,還可舉出許多。站在這樣的高度認(rèn)識問題,“費改稅”不過是為規(guī)范政府收入機(jī)制而須采取的一個重大改革舉措。
著眼點應(yīng)放在規(guī)范政府收入機(jī)制上
說到這里,可以看出,“費改稅”的著眼點不應(yīng)也不能放在將一部分政府收費改為征稅上。實現(xiàn)政府收入機(jī)制的規(guī)范化,才是“費改稅”的真正動因和實質(zhì)所在。如果不從問題的根源入手,只是就“費改稅”論“費改稅”,其結(jié)果,很可能像割韭菜那樣,割下一茬——將一部分收費納入稅收軌道——后,由于其根——不規(guī)范的政府收入機(jī)制——尚在,新的一茬韭菜——亂收費項目——還會不斷地生長出來。所以,只有牽住了政府收入機(jī)制的規(guī)范化這個牛鼻子,通過“費改稅”將各種非規(guī)范性的政府收入轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范性的政府收入,才能占據(jù)打贏“費改稅”這場戰(zhàn)役的制高點。
那么,什么是或怎樣才能算是政府收入機(jī)制的規(guī)范化?
依我看,至少有三個方面的標(biāo)志可以依循:
第一,以法制為基礎(chǔ)。即是說,政府取得收入的方式和數(shù)量必須建立在法制的基礎(chǔ)上,不能想收什么就收什么,想收多少便收多少。無論哪一種形式、哪一種性質(zhì)的收入,都必須先立法,后征收。
第二,全部政府收入進(jìn)預(yù)算。政府預(yù)算的實質(zhì)是透明度和公開化。它體現(xiàn)著立法機(jī)關(guān)和廣大人民群眾對政府收支行為的監(jiān)督,并非簡單地由哪一個部門管理或列入哪一類表格反映。也即是說,政府的收與支,必須全部置于各級人民代表大會的監(jiān)督之下,不允許有不受監(jiān)督、游離于預(yù)算之外的政府收支。
第三,財政稅務(wù)部門總攬政府收支。也就是說,所有的政府收入完全歸口于財政稅務(wù)部門管理。不論是稅收,還是收費,抑或其他別的什么形式的收入,都要由財政稅務(wù)部門統(tǒng)一管起來。即便出于工作便利的考慮,把某些特殊形式的收入,如關(guān)稅、規(guī)費交由特定的政府職能部門收取,那至多也是一種“代收”、“代征”。這樣做的好處,就是要切斷各個政府職能部門的行政,執(zhí)法同其經(jīng)費供給之間的直接聯(lián)系,從根本上鏟除“以權(quán)換錢、以權(quán)謀錢”等腐敗行為的土壤。
因此,我國目前這方面改革的關(guān)鍵問題是,在瞄準(zhǔn)政府收入機(jī)制的規(guī)范化這個根本目標(biāo)的同時,圍繞“費改稅”而采取的政策措施,既要積極——保證順利出臺和實施效果,又要穩(wěn)妥——盡可能化解阻力,換取各方面的認(rèn)可和支持。
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