[摘　要]　我國農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的根本原因在于不合理的制度安排，因此，農(nóng)村稅費改革決不能僅僅停留在費改稅的層次上，而應(yīng)該進(jìn)行綜合性制度創(chuàng)新。農(nóng)村稅費改革的根本出路在于建立長期穩(wěn)定且科學(xué)合理的農(nóng)村稅費制度和地方公共財政體制。

　　[關(guān)鍵詞]　稅費改革；制度缺陷；地方公共財政

　　農(nóng)村稅費改革是建國以來我國農(nóng)村繼土地改革家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營之后的又一次重大變革和制度創(chuàng)新。它是在農(nóng)民收入增長緩慢、農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重和農(nóng)村社會矛盾日漸突出的宏觀背景下提出來的，其根本目的是解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題，規(guī)范農(nóng)村分配關(guān)系從安徽省及全國其他試點地區(qū)情況看，本次農(nóng)村稅費改革雖然在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、規(guī)范稅費管理體制、穩(wěn)定稅負(fù)水平、簡化征稅方式等方面取得了初步成效，但是由于沒有從根本上消除加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的舊體制因素政策設(shè)計存在嚴(yán)重的制度性缺陷，因此改革過程中引發(fā)了諸如農(nóng)村基層政權(quán)機構(gòu)運轉(zhuǎn)困難，農(nóng)村中小學(xué)經(jīng)費得不到保障，農(nóng)村公益事業(yè)難以為繼等方面的問題如果沒有配套措施和對當(dāng)前改革方案進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整農(nóng)村稅費改革將很難持續(xù)，且農(nóng)民負(fù)擔(dān)客觀上存在反彈的可能性。對此應(yīng)高度重視，因為類似現(xiàn)象曾在中國歷史上多次重演，即每一次稅費改革在短暫減少稅費之后不久，各種稅費問題又回潮，并漲到一個比改革前更高的水平，從而導(dǎo)致所謂的“黃宗羲定律”。要從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，跳出“黃宗羲定律”，必須從源頭著手，改革原有的制度安排，實施制度創(chuàng)新。

　　一、農(nóng)村稅費改革的制度性缺陷

　　農(nóng)村稅費改革的基本內(nèi)容可以大致歸納為三個方面：（1）通過取消三提五統(tǒng)、各種雜費、逐步取消勞動積累工、義務(wù)工，建立以稅率提高的農(nóng)業(yè)稅以及農(nóng)業(yè)稅附加為主體的農(nóng)村稅制，可以簡稱為費改稅；（2）通過中央和各級政府配套財政轉(zhuǎn)移支付填補地方財政缺口；（3）村內(nèi)興辦各種其他集體生產(chǎn)和公益事業(yè)所需要資金，采取“一事一議”的辦法，由村民大會討論決定。這一改革無疑具有積極與深遠(yuǎn)的意義，稅改之后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)平均水平確實有所降低。但是，這并不能夠掩蓋其所存在的以下問題及制度設(shè)計上的缺陷：

　　1 稅費改革目的具有單一性和短期性。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)是此次稅改的根本目標(biāo)，其他各種配套改革都是圍繞減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)展開的。然而，農(nóng)民收入低、負(fù)擔(dān)重只是問題的一種表現(xiàn)，并不是農(nóng)村社會的根本問題。農(nóng)村社會的根本問題是發(fā)展問題。目前，中國整體經(jīng)濟生產(chǎn)能力過剩，農(nóng)村勞動力回流，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營狀況惡化，農(nóng)民收入增長放緩，農(nóng)業(yè)收入基本停滯，收入的地區(qū)差距十分巨大。稅費改革必須以當(dāng)前的形勢為背景，不僅要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，改變稅收累退性的格局，更要以轉(zhuǎn)換政府職能，提高農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)村要素流動，加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化步伐作為基本目標(biāo)。僅僅將“費”改為“稅”不可能真正解決農(nóng)村的根本問題。

　　2 稅費改革政策設(shè)計缺乏系統(tǒng)性。農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的根本原因在于不合理的制度安排，即：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下城市偏向的財政體制導(dǎo)致農(nóng)村公共事業(yè)經(jīng)費嚴(yán)重短缺；政治體制改革滯后導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)行政管理費用膨脹；不完善的分稅制導(dǎo)致地方政府特別是縣以下政府財力入不敷出；城鄉(xiāng)分割的戶籍政策阻礙了城市化進(jìn)程，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模不經(jīng)濟等等。因此，單純依靠財稅體制的行政性調(diào)整不可能最終解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，農(nóng)村稅費改革決不能僅僅是規(guī)范農(nóng)民與農(nóng)村基層政府之間的分配關(guān)系（費改稅）或基層組織的行為（制止亂收費），而必須從政治體制與經(jīng)濟體制的聯(lián)系上，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略上，改革原有的制度安排，進(jìn)行土地制度、分配制度、糧食流通體制、勞動就業(yè)體制、財稅制度、社會保障制度及基層行政管理制度等方面的配套改革與制度創(chuàng)新。但現(xiàn)實則不然，本次農(nóng)村稅費改革政策設(shè)計明顯滯后，缺乏系統(tǒng)性，經(jīng)常是出現(xiàn)問題后再去尋找解決方法，致使農(nóng)村稅費改革進(jìn)展緩慢，各種新問題層出不窮，效果不盡如人意。

　　3 新的稅制設(shè)計沒有充分考慮、甚至是忽視了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的累退性越來越強是構(gòu)成農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的主要原因，卻把農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題看成是一個降低平均稅負(fù)水平的問題，造成新的稅負(fù)不平等。由于農(nóng)村新稅制在取消各種收費的同時，提高了農(nóng)業(yè)稅稅率，但收入較低者在收入結(jié)構(gòu)方面以農(nóng)業(yè)收入為主，因此這部分農(nóng)戶更容易受新稅制提高農(nóng)業(yè)稅率的負(fù)面影響。稅費改革前，“三提五統(tǒng)”基本上類似人頭稅，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)大體上是“人田各半”。改革后在一定程度上存在“攤丁入畝”的傾向，即稅費直接與土地相聯(lián)系，“稅隨地走”。這就使“離土離鄉(xiāng)”、“離土不離鄉(xiāng)”的那些從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村人口負(fù)擔(dān)明顯減輕，而“老實巴交”種地的農(nóng)民，特別是種田大戶的負(fù)擔(dān)加重，即所謂“多種地、多負(fù)擔(dān)、多吃虧”。一些地方甚至還出現(xiàn)了改革后農(nóng)民稅負(fù)比改革前增加的情況。農(nóng)業(yè)稅費的負(fù)擔(dān)金額與農(nóng)民個人收入高低完全無關(guān)，收入越低的人，農(nóng)業(yè)承擔(dān)的稅費占收入的比重反而越高；越是貧窮地區(qū)，貧困的農(nóng)民越能感受稅費負(fù)擔(dān)的沉重。新農(nóng)稅設(shè)計方面的缺陷，加劇了農(nóng)業(yè)稅費在實踐中具有的累退性質(zhì)，成為農(nóng)民間收入差距進(jìn)一步擴大的重要制度原因。這在客觀上又鼓勵了農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的傾向，內(nèi)在地推動了農(nóng)民的“拋荒”現(xiàn)象。

　　4 稅改強調(diào)了減少稅負(fù)的絕對水平，卻沒有充分考慮建立健全地方公共財政體系，并為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給建立充足、高效的融資渠道。農(nóng)村稅費改革在規(guī)范縣鄉(xiāng)財政收支結(jié)構(gòu)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時，也給縣鄉(xiāng)財政套上了“緊箍咒”，使得縣鄉(xiāng)財政供給地方公共產(chǎn)品的能力大大減弱。從試點地區(qū)稅費改革的實踐結(jié)果看，本次稅改并沒有充分考慮基層政府的利益以及財政的可持續(xù)性，普遍存在農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費缺口反而加大，鄉(xiāng)村債務(wù)化解更加困難，縣鄉(xiāng)財政的收支矛盾趨于尖銳化，農(nóng)村基層政權(quán)難以維持正常運轉(zhuǎn)等問題。這些問題的產(chǎn)生主要是因為所制定的改革政策和策略缺乏系統(tǒng)性，尤其是對如何確保農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給缺乏制度方面的可操作的保障措施。這也成為2001年稅費改革擴大試點不得不暫緩的重要原因之一。

　　二、解決農(nóng)村稅費問題的出路：建立長期穩(wěn)定且科學(xué)合理的農(nóng)村稅費制度和地方公共財政體制

　　在關(guān)于財稅體制與農(nóng)民稅負(fù)關(guān)系的各種討論中，往往將財稅體制的缺陷當(dāng)作一種既成事實，而沒有分析其形成的深層根源。目前中國的五級政府在財政職能分配上有一個明顯異于發(fā)達(dá)國家的特性，即越低級的政府所承擔(dān)的社會公共服務(wù)職能越沉重。分稅制改革以來，隨著財權(quán)的不斷上移和事權(quán)的不斷下移，縣鄉(xiāng)財政面臨越來越大的收支平衡壓力，并成為農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費短缺、地方公共產(chǎn)品供給能力弱化和農(nóng)民負(fù)擔(dān)累年加重的重要制度原因。僅僅將“費”改為“稅”非但不能從根本上解決這一問題，反而使問題進(jìn)一步凸顯和尖銳化。因此，農(nóng)村稅費需要系統(tǒng)性的革新，其根本出路在于建立長期穩(wěn)定、科學(xué)合理的農(nóng)村稅費制度和地方公共財政體制。

　　1 實現(xiàn)地方基層政府的職能轉(zhuǎn)換

　　目前稅費改革的最大矛盾是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時也減少了政府的財政收入，使得地方政府機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)面臨嚴(yán)重困難。從表面上看，地方基層政府正常運轉(zhuǎn)的困難似乎是農(nóng)村稅費改革直接造成的，但從深層次上看，恰恰反映了基層政府機構(gòu)臃腫、人浮于事的不合理狀況?？h鄉(xiāng)政府機構(gòu)設(shè)置和人員安排上的弊端是導(dǎo)致其運轉(zhuǎn)困難的根本原因，也是農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重的重要因素。解決這一問題的根本措施是將農(nóng)村稅費改革與政府機構(gòu)改革與行政體制改革結(jié)合起來，在積極推進(jìn)稅費改革的同時，大力推進(jìn)政府機構(gòu)改革，轉(zhuǎn)換政府職能。因此，應(yīng)結(jié)合農(nóng)村稅費改革試行精簡政府級次，進(jìn)一步轉(zhuǎn)換政府職能，譬如可以將鄉(xiāng)級政府轉(zhuǎn)為縣級政府的派出機構(gòu)，將地級政府定位為省的派出機構(gòu)，以求大量精簡非必要的機構(gòu)和人員。這樣，我國政府級次能夠得到有效精簡，職責(zé)也較易廓清，有利于減少行政運轉(zhuǎn)經(jīng)費，減輕公眾負(fù)擔(dān)。

　　2 重新建構(gòu)農(nóng)村稅費體系

　　（1）調(diào)整稅費改革的目標(biāo)，建立稅費改革的前期、中期和遠(yuǎn)期三級目標(biāo)體系。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)作為稅費改革的前期目標(biāo)或當(dāng)前目標(biāo)，從各地稅費改革的實踐看已初步實現(xiàn)；稅費改革的中期目標(biāo)是對前期改革的成果進(jìn)行鞏固，對改革措施進(jìn)行完善，對改革經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)，建立稅改向遠(yuǎn)期目標(biāo)過渡的機制，這一目標(biāo)大約需要2-3年；稅費改革的遠(yuǎn)期目標(biāo)即最高目標(biāo)是在我國最終建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅費制度，這一制度應(yīng)與我國社會經(jīng)濟發(fā)展的總體戰(zhàn)略目標(biāo)具有一致性，到2010年這種城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅費制度應(yīng)初步建立起來。建立稅費改革的中長期動態(tài)目標(biāo)體系，一方面可以避免政策實施的短期效應(yīng)，從根本上規(guī)范基層政府行為，另一方面不至于使稅費改革游離于整個國家市場經(jīng)濟制度建設(shè)的系統(tǒng)之外，使之成為規(guī)范農(nóng)村利益分配關(guān)系的長期穩(wěn)定的制度。

　?。?）逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制。農(nóng)村稅費改革，其根本問題應(yīng)是農(nóng)村適宜征收什么樣的稅，以怎樣的方式征收。這需考慮效率、公平以及征稅成本等多方面因素。西方財政理論認(rèn)為，地方最適合的稅種首先是受益稅或使用稅，其次是對不流動的要素征稅。我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅沒有體現(xiàn)稅收與受益的對等，不具有收益稅的性質(zhì)。它對農(nóng)業(yè)產(chǎn)出征稅，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)部門和農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的邊際稅率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于非農(nóng)業(yè)部門，成為農(nóng)民在社會中不平等負(fù)擔(dān)的根源，激勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素流向稅負(fù)更輕的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)?，F(xiàn)行費改稅改變的僅僅是原有費的征收數(shù)量和方式，并沒有改變農(nóng)業(yè)稅收的性質(zhì)，甚至在數(shù)量上還有加大農(nóng)業(yè)稅的趨勢，因而也就不可能消除農(nóng)業(yè)稅原有的不公平和扭曲效應(yīng)。農(nóng)村最適合的征稅對象應(yīng)是土地本身和一些不具有流動性的財產(chǎn)。西方典型的地方稅種是財產(chǎn)稅。如何設(shè)計對效率影響最小的并具有公平性的農(nóng)村稅費體系，均等化農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，既是稅費改革的一個重要課題，也是稅費改革的方向。

　?。?）完善征管措施，規(guī)范征管行為?，F(xiàn)行農(nóng)村稅費體系需要的是一次根本的革新。但就目前現(xiàn)實而言，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制、均等化稅負(fù)的設(shè)想在短期內(nèi)難以實現(xiàn)。當(dāng)前應(yīng)著重從以下幾個方面加強征管，鞏固稅費改革的成果，建立稅改向遠(yuǎn)期目標(biāo)過渡的機制。一是對稅改中所造成的計稅土地不實、計稅常產(chǎn)過高、計稅價格過高等問題積極加以糾正。二是建立規(guī)范的征管制度，實行納稅通知制度、納稅登記制度、納稅公示制度、納稅期限制度、完稅憑證制度等，對違反制度的事和人應(yīng)建立懲罰機制。三是應(yīng)規(guī)范征管行為，建立社會監(jiān)督機制，對所征稅費應(yīng)實行歸口管理，杜絕一切變相損害農(nóng)民利益的行為。

　　3 建立和完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度

　　當(dāng)前地方基層政府的收入問題已成為農(nóng)村稅費改革的最大阻礙。稅費改革通過利益關(guān)系的重新調(diào)整，在使農(nóng)民較大幅度減輕負(fù)擔(dān)的同時，必然會導(dǎo)致其他利益主體受損。一方面，縣鄉(xiāng)財政增長無望，平衡困難。另一方面，縣鄉(xiāng)財政支出卻呈剛性增長的態(tài)勢。近幾年，國家關(guān)于財政支付人員的工資增長和福利改善的政策不斷出臺，客觀上加大了財政平衡的難度。這一矛盾如果不能得到及時有效的解決，農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的可能性就會存在，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)就會成為一句空話。

　　我國農(nóng)村稅費改革面臨的財政缺口，客觀上需要通過建立和完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度來解決。要求轉(zhuǎn)移支付的最重要理由是外部性的存在。地方政府提供的某些公共產(chǎn)品具有很大的正外部性，如果沒有相應(yīng)的補償，這些產(chǎn)品的供給就會陷入不足的境地。例如義務(wù)教育的外溢性極強，很多在農(nóng)村接受教育的孩子，目的就是為了擺脫農(nóng)村貧困落后的環(huán)境背景，進(jìn)入發(fā)達(dá)省市就業(yè)生活，使得地方政府承擔(dān)了義務(wù)教育的成本卻無法獲取相應(yīng)的教育收益。而農(nóng)村稅費改革后，由于取消了教育費附加和教育集資，切斷了縣鄉(xiāng)政府教育經(jīng)費的籌資渠道，財政壓力劇增，使得本已脆弱的義務(wù)教育更是難以為繼。因此，中央和省級政府對農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有極大的責(zé)任，加強中央和省級政府對義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付是解決農(nóng)村教育經(jīng)費短缺問題的根本途徑。同時，轉(zhuǎn)移支付還可以調(diào)節(jié)地區(qū)間發(fā)展的不平衡，實現(xiàn)地區(qū)間的均等化。農(nóng)村稅費問題涉及公平和效率。農(nóng)民稅費負(fù)擔(dān)沉重源于不合理的制度安排及由此引起的農(nóng)村稅費制度的不公平。農(nóng)村稅費改革下一步工作的重點，應(yīng)以建立農(nóng)村地方公共財政為目標(biāo)，以效率和公平為標(biāo)準(zhǔn)，完善相應(yīng)的配套制度，革新整個農(nóng)村稅費體系，以促進(jìn)我國農(nóng)村經(jīng)濟的繁榮和農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

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