[摘要]中國農(nóng)民為國家的初步工業(yè)化提供了大量的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟剩余。家庭承包制的實施，使得基層政府的財政汲取體制從政府到農(nóng)民的分配型汲取方式轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民到政府的收入型汲取方式，這種制度的固有缺陷和城鄉(xiāng)二元的公共產(chǎn)品供給體制是導致農(nóng)村稅費問題形成和演變的主要原因。

　　[關(guān)鍵詞]分配關(guān)系；農(nóng)村稅費問題；二元公共產(chǎn)品供給體制

　　國家與農(nóng)民的分配關(guān)系是中國農(nóng)業(yè)社會關(guān)系的主旋律，國家與農(nóng)民關(guān)系的緊張與緩和都與國家分割農(nóng)業(yè)經(jīng)濟剩余的份額多寡密切相關(guān)，中國的歷史不斷地演繹兩者經(jīng)濟關(guān)系從緊張到緩和再到緊張的周期律和必然律，這是由作為社會生存產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)與農(nóng)民承載龐大國家的絕大部分財政支出這一財政特點決定的。因此，這一財政現(xiàn)實沒有較大程度的變遷，國家與農(nóng)民的社會經(jīng)濟關(guān)系就難以走向緩和并進入“蜜月期”[1].1949年后的中國農(nóng)村社會的經(jīng)濟現(xiàn)實也離不開這一規(guī)律的影響。

　　一、改革開放前國家與農(nóng)民的分配關(guān)系

　　1949年中國共產(chǎn)黨建立了紅色政權(quán)，中華人民共和國面臨內(nèi)憂外患的政治經(jīng)濟局面，為了保衛(wèi)新生的紅色政權(quán)，作為重工業(yè)的國防工業(yè)的建立成為當務(wù)之急；同時受蘇聯(lián)和其他新獨立的發(fā)展中國家的影響，中國的高層決策人士將資本密集型的重工業(yè)視為國家發(fā)達的主要標志，加之西方工業(yè)國家的嚴密封鎖，中國共產(chǎn)黨選擇了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展和進口替代的發(fā)展戰(zhàn)略。而重工業(yè)的發(fā)展需要龐大的資本積累，外部世界的封鎖使中國的工業(yè)化只能走內(nèi)部資本積累的道路，城市失業(yè)嚴重和其作為政治中心的現(xiàn)實使農(nóng)村成為工業(yè)化資本積累的載體。這樣，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民不得不為中國的初步工業(yè)化提供龐大的和主要的資本支持，農(nóng)民為新生的紅色政權(quán)和國家的工業(yè)化做出了巨大的犧牲，這是歷史的必然，也是歷史的局限。

　　改革開放前，國家通過農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷體制、人民公社制、戶籍制等俗稱的“三駕馬車”的農(nóng)村治理制度對農(nóng)村經(jīng)濟實行嚴密的控制。對城市人口實行的“低物價、低工資”體制，在農(nóng)產(chǎn)品國家統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的配套實施下，有力地降低了工業(yè)產(chǎn)品的人工成本，順利地實現(xiàn)了資本的高度積累，也為包括“兩彈一星”在內(nèi)的國家大型國防工業(yè)、重工業(yè)建設(shè)籌集到了大量資金。據(jù)周其仁（1994）的估計，在1952年到1982年的30年期間，國家通過工農(nóng)產(chǎn)品的價格剪刀差、農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)村儲蓄的凈流出三條渠道，從農(nóng)村提取了6127億元的經(jīng)濟剩余，相當于1982年全部國營企業(yè)的固定資產(chǎn)原值。農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的經(jīng)濟剩余被剝奪殆盡，改革前農(nóng)村絕對貧困人口約2.5億，占了農(nóng)村人口的近1/3.可以這樣說，農(nóng)民對城市工業(yè)的主動、被動的奉獻對國家原始資本積累的順利完成功不可沒。國家為了工業(yè)化戰(zhàn)略的實現(xiàn)對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟剩余進行了高強度的剝奪，使這一時期成為新中國成立后國家與農(nóng)民的關(guān)系特別是分配關(guān)系最為緊張的時代。

　　改革前國家與農(nóng)民分配關(guān)系的緊張狀況以一種隱形方式存在，雖未釀成激烈的公開對抗，但也導致了嚴重的社會危機和社會經(jīng)濟后果，國家與農(nóng)民在分配關(guān)系上的持續(xù)博弈形成了“雙輸格局”，使政府高層過于理想化的現(xiàn)代化目標一次次落空，農(nóng)民龐大的勞動力資源并未成為巨大的財富，國民的生產(chǎn)力被潛在耗散。在這種博弈中，兩者關(guān)系隨中國政治形勢的變化時而緊張，時而緩和。國家對農(nóng)民經(jīng)濟剩余的過多提取雖未引起農(nóng)民直接的抵制，但農(nóng)民用他們特有的“弱者的手段”進行消極的抵抗，導致農(nóng)村生產(chǎn)隊的“大鍋飯”越來越難以維持農(nóng)民的基本生存，國家提取農(nóng)業(yè)剩余越來越困難。

　　二、家庭承包制中稅費分配體制的缺陷

　　國家與散布在廣大鄉(xiāng)村的農(nóng)民階級在分割農(nóng)業(yè)剩余上的長期博弈，使政府對鄉(xiāng)村資源進行高度整合的目標一次次落空，國家不得不在更多方面向農(nóng)民讓步，默認了農(nóng)民基于最樸素自我利益追求的制度創(chuàng)新，農(nóng)民這種自發(fā)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制度創(chuàng)新可看作是曾被批判過的“三自一包”的翻版。政府不得不將這種農(nóng)民的制度創(chuàng)新加以“除罪化”，并上升為正規(guī)的意識形態(tài)。實踐表明，就中國農(nóng)村的農(nóng)業(yè)資源稟賦來說，家庭經(jīng)營能較好地滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需求，因為在家庭經(jīng)營中，生產(chǎn)單位與生活單位合一，生產(chǎn)經(jīng)營與家計安排合一，大大降低了形成集體行動的交易成本，而建立在血緣、親緣基礎(chǔ)上的和諧關(guān)系又大大降低了監(jiān)督成本。

　　家庭承包制的實行使人民公社體制失去支撐基礎(chǔ)而最終解體，由人民公社改制而來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同樣需要農(nóng)民的制度外經(jīng)濟支持，這就需要農(nóng)民先“交夠國家的，留足集體的”，在此承諾前提下獲得了對自身財產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)或大部分公民權(quán)利，獲得了土地的大部分產(chǎn)權(quán)。國家與農(nóng)民的分配關(guān)系的形式也發(fā)生了顯著的變遷，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行使得基層政府的財政汲取體制由政府→農(nóng)民的分配型汲取轉(zhuǎn)向農(nóng)民→政府收入型汲取轉(zhuǎn)變，對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)剩余的汲取方式和程度從過去的隱形化走向公開和透明化，在汲取成本上升的同時卻是效率和能力的下降。在家庭承包制推行的近十年，人民公社解體，國家對農(nóng)民實行了“輕徭薄賦”的休養(yǎng)生息政策，國家與農(nóng)民的關(guān)系進入了1949年后的第二個“蜜月期”，使長期困擾政府的農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食短缺危機在新的制度下得以在較短時期內(nèi)化解，國家與農(nóng)民都分享了新制度的紅利。

　　人們驚嘆于農(nóng)業(yè)承包制度的巨大效應(yīng)，并在把農(nóng)村承包制運用于城市企業(yè)時，大都認為農(nóng)業(yè)問題已得到解決，很少有人認識到這種制度的重大缺陷。在人民公社舊體制上建立起來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能設(shè)計和依賴的經(jīng)濟基礎(chǔ)應(yīng)是什么，以及承包制中那句“交夠國家”、“留足集體”中“夠”、“足”的確切定性特別是定量含義，卻沒有多少有識之士和政府高層官員深思過，社會只得在“摸著石頭過河”的改革戰(zhàn)術(shù)中漸進地變遷，社會大眾也不得不為此承擔變遷成本。當全能政府的職能設(shè)計向農(nóng)民索取經(jīng)濟資源的支持時，農(nóng)民作為基層政府的主要納稅人的“納稅人權(quán)利”卻難以有效伸張，國家與農(nóng)民的交往因信息的嚴重不對稱只得追求交易成本的最小化，這些因素必然導致農(nóng)民稅費負擔趨向遞增。

　　當家庭承包制的制度正效應(yīng)得以充分釋放時，而其制度安排中的“交夠國家的，留足集體的”這句定義模糊的制度缺陷逐漸顯現(xiàn)，代表國家的縣、鄉(xiāng)政府和一定程度也體現(xiàn)國家意志的村集體年復(fù)一年、日復(fù)一日與農(nóng)民展開了對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟利益分割的拉鋸戰(zhàn)，這也形成了承包制實施以來的農(nóng)村稅費負擔問題，成為了農(nóng)產(chǎn)品短缺危機化解后困擾上級政府的新問題，成為政界、理論界、學術(shù)界以及媒體長期關(guān)注的熱點話題。制度的模糊性為基層政府提供了提取農(nóng)業(yè)利益的伸展空間和創(chuàng)新余地。政策和法律上誰也未深究隨政府職能擴張導致的機構(gòu)和支出的膨脹由誰“埋單”合理，由農(nóng)民承擔各種公共產(chǎn)品和社會事務(wù)的供給，而農(nóng)民作為納稅（費）主體的權(quán)利如何得以保障等深層問題。當基本解決了溫飽問題的農(nóng)民向獲取更多貨幣收入配置資源時，糧食豐足的情況下貨幣收入的不足即現(xiàn)金約束困擾著農(nóng)民，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟收入中貨幣收入的比重遠遠低于實物收入，而政府為了降低交易成本使農(nóng)村稅費以貨幣作為計算和征收的主要形式時，農(nóng)民在深感錢重物輕時對稅費表現(xiàn)出的現(xiàn)金負擔就極為敏感，也驅(qū)使農(nóng)民被迫讓農(nóng)產(chǎn)品進入商品流通領(lǐng)域，滿足了溫飽后的農(nóng)民深感自身勞動力資源的富余和家庭勞動力的就業(yè)不足。

　　三、農(nóng)民稅費負擔沉重的原因解析

　　當農(nóng)村經(jīng)濟制度的改革解決了長期困擾中央政府的糧食短缺問題，當政府認為農(nóng)村改革取得成功進而把改革重點轉(zhuǎn)向城市時，為了支持城市的公有制企業(yè)改革及相關(guān)社會改革，對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的支持就趨于降低。與此同時，在人民公社基礎(chǔ)上建立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在財政預(yù)算資金遠不能滿足政府正常需要的資金缺口，國家就授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以收費權(quán)，這樣，中央政府使鄉(xiāng)級政府的運轉(zhuǎn)更多由農(nóng)民的制度外供給的籌資方式制度化，農(nóng)民對稅費的直接負擔，形成了“農(nóng)村稅費問題”。

　　人們一般將貪污腐敗和機構(gòu)膨脹視為農(nóng)民稅費負擔過重的主要原因，這就有了“貪官說”和“機構(gòu)臃腫說”?！柏澒僬f”將農(nóng)民稅費負擔過重的主要原因看成是地方干部的巧取豪奪：“機構(gòu)臃腫說”是目前最為流行的解釋農(nóng)民負擔的觀點[2].我們仔細分析農(nóng)民負擔的結(jié)構(gòu)，就可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民負擔中雖有一部分是亂攤派和亂收費，但最主要的開支是鄉(xiāng)村公共事業(yè)建設(shè)，如教育、道路，而非行政人員的“人頭費”，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政中，“人頭費”中有大約一半是中小學教師工資，所以上述兩種看法都沒有指出農(nóng)民負擔問題嚴重的根本原因。而且我們應(yīng)該看到，上述兩個問題在城市也同樣存在，為什么沒有市民稅費負擔過重的問題，所以我們應(yīng)超越對個別人和個別機構(gòu)的道德譴責，理性地找到農(nóng)民負擔過重的根源或深層的制度原因。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入來自三部分：本級財政收入，上級政府轉(zhuǎn)移收入，攤派（包括鄉(xiāng)統(tǒng)籌、集資）、收費和罰款收入，前兩者構(gòu)成政府預(yù)算收入，即正稅收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政支出有：本級各類政權(quán)機構(gòu)運作所需支出（簡稱行政支出），本地區(qū)公共事業(yè)和公益事業(yè)支出（簡稱公共支出），促進本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的支出（簡稱發(fā)展支出），這三類支出都與政府提供的公共服務(wù)或公共產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)有著密切的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級的財政收入主要由工商稅、企業(yè)所得稅、契稅和農(nóng)業(yè)稅構(gòu)成，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達的地區(qū)可從非農(nóng)產(chǎn)業(yè)獲得大量稅收，而在以種植業(yè)為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟程度很高的中西部農(nóng)村，稅收收入大部分來自農(nóng)業(yè)稅，而且種植業(yè)的收入已顯得相當微?。ㄟ@也是純農(nóng)業(yè)農(nóng)戶收入低下的主要原因）[3]，這樣按約5%的農(nóng)業(yè)稅率取得的稅收收入就自然相當微薄。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入來自農(nóng)業(yè)稅的正稅收入不足以維持政府的基本支出的同時，縣級財政也大都入不敷出而自顧不暇，有的甚至還要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移事權(quán)或上劃收入來化解財政危機，在現(xiàn)有的財政支出體制下縣以上政府財政狀況也不樂觀。況且在城鄉(xiāng)二元財政體制下，城市公共產(chǎn)品供給水平即使遠遠高于農(nóng)村，財政體制也遠沒有適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展的要求而發(fā)生根本性改革，也就不可能有城市政府或上級政府有力的財政支持。

　　當鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預(yù)算內(nèi)收入難有增加時，財政支出卻循著與預(yù)算收入不同的路徑難以控制地上升。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政支出中各機構(gòu)的辦公支出上升和各級官員提高福利待遇的壓力是兩種突出的現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員相互攀比甚至攀比城市辦公條件導致行政人員人均使用經(jīng)費的攀升，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不根據(jù)上級政府要求普遍設(shè)置上級各部門的“對口”機構(gòu)，導致機構(gòu)林立、人員膨脹而政府公共服務(wù)卻未見多少提高，機構(gòu)和人員難以制度化的節(jié)制使“吃飯財政”難以為繼。在公共開支中，農(nóng)村義務(wù)教育的支出占了絕大部分，根據(jù)典型調(diào)查，教育費用往往占了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總支出的1/3到2 /3.財權(quán)、事權(quán)、人權(quán)分離的財政體制使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能運行存在財政風險，按照規(guī)范的分稅制要求，各級政府之間應(yīng)在科學劃分、確定事權(quán)的基礎(chǔ)上定支出，再確定各自的收入，而農(nóng)村基層政府事權(quán)與財權(quán)高度不對稱，往往有事權(quán)而無財權(quán)，這樣鄉(xiāng)村組織公共開支的膨脹可歸結(jié)為“上級請客，下級出錢”（即上級政府定支出政策，讓下級承擔經(jīng)費）的體制原因。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，鄉(xiāng)村民眾對地方公共設(shè)施如道路、水電、學校等的建設(shè)提出了較高的要求，增加了公共產(chǎn)品供給壓力，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員不顧當?shù)刎斄Υ蟾愀鞣N“政績工程”[4]，也使部分公共產(chǎn)品供給遠超過農(nóng)民的實際需要而供給過度，使這些沒有相應(yīng)稅收支持的發(fā)展開支不斷膨脹。

　　為了填補財政支出與預(yù)算收入的預(yù)算缺口，中央政府允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留、勞動積累工、義務(wù)工等形式向農(nóng)民攤派，不同層次的政府也允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以收費、罰款、集資等形式自籌資金，這樣上級政府提供了農(nóng)村公共事業(yè)和公共服務(wù)“非稅”籌資的制度供給，這就是出現(xiàn)“三亂”的直接原因和形成農(nóng)民沉重負擔的制度安排。在上級主要是層次較高的政府與處于最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的博弈中，中央政府為了防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度外籌資的失控，出臺了農(nóng)村“三提五統(tǒng)”收費政策和收費的上限，而不少基層政府卻利用各種借口、以相對于上級政府的信息優(yōu)勢、對農(nóng)民的合法強制力優(yōu)勢直接參與農(nóng)村“三亂”。當根據(jù)上級政府的政策征收的預(yù)算外收入能彌補上述預(yù)算時，農(nóng)村的“三亂”就不是必然現(xiàn)象，農(nóng)民的負擔就屬于合理負擔；當按政策標準仍不能彌補財政缺口時，名目繁多的收費甚至罰款（尤其是計劃生育罰款）成了第二財政，農(nóng)民稅費負擔量就難以明確界定。

　　在更為彰顯社會個體經(jīng)濟利益的市場經(jīng)濟體制影響下，基層政府公職人員對經(jīng)濟利益的訴求成為重要的目標選項。村集體組織在其組織成員大多追求從業(yè)機會成本最小化的情況下（不排除存在相當一部分有公益心的人員），加之組織資源的相當一部分在用于行使縣鄉(xiāng)政府的職能卻無政府相應(yīng)的正式財政供給（鄉(xiāng)級政府的許多職能都是制度外的經(jīng)費支持，村集體的職能履行就更不用說了），在制度的驅(qū)使下和“貪瀆文化”的影響下，實際運轉(zhuǎn)的結(jié)果是村級組織的不少成員越來越多的向贏利型經(jīng)紀轉(zhuǎn)化，也就出現(xiàn)了歷史上早已存在的鄉(xiāng)村社會“委托代理”中代理的“敗德”現(xiàn)象，在一些地方，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會“良紳”式的人士（即保護型代理）被劣紳型人物擠出鄉(xiāng)村政治舞臺。

　　中國特有的戶口管制造成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，也就有了城鄉(xiāng)二元的財政結(jié)構(gòu)（包括二元的公共產(chǎn)品供給體制）。城市市民基本上不納稅，或者只須對超過免稅額的收入納稅，不會要求對城市提供的公共服務(wù)和公共設(shè)施等公共產(chǎn)品直接負擔大部分費用，甚至不必承擔任何費用，而農(nóng)民卻要對農(nóng)村最基本的公共設(shè)施繳費。2000年，中國城市居民年人均可支配收入達6280元（還不包括隱性收入和享受的福利），按工薪者的納稅起點800元計算，不須繳納所得稅，而農(nóng)民人均年收入為2253元（資料來源于2001年《中國統(tǒng)計年鑒》，其中還包括相當一部分實物折算），還要安排下年的生產(chǎn)投入，卻都要繳納各種稅費。同時，農(nóng)民繳納的稅費負擔卻在不斷增加。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，1994年征收農(nóng)業(yè)稅231.3億元，“三提五統(tǒng)”521億元，行政事業(yè)費、集資、基金、罰款等84.98億元，義務(wù)工和勞動積累工折算為391.05億元，每個農(nóng)民平均承擔稅費130元，隨著農(nóng)民負擔不斷加重，僅“三提五統(tǒng)”一項，1993～1998年由380億元增至729.7億元，年均增加13.9%，人均由44.6元增加到84元[5].

　　綜上所述，農(nóng)村的稅費問題是現(xiàn)行制度的必然產(chǎn)物，是現(xiàn)有的財政制度決定了鄉(xiāng)級政府甚至縣級政府提供的公共服務(wù)和公共設(shè)施更多依賴低收入的農(nóng)民，農(nóng)民稅費負擔重的深層原因或者主要原因是已不適應(yīng)宏觀經(jīng)濟形勢的財政體制安排，農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展所需的公共產(chǎn)品供給缺乏稅收的支持，在二元財政體制下地方政府不得不將公共產(chǎn)品供給成本向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁。農(nóng)村的“三亂”只是形成農(nóng)民負擔沉重的表面現(xiàn)象。所以囿于農(nóng)村來談農(nóng)村稅費改革，在現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元稅制的框架內(nèi)從純財政的角度，通過技術(shù)層面的“費改稅”制度安排來調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的利益分配關(guān)系，不會是治本之策，最多能起到揚湯止沸的作用（這可從歷史中找到部分答案）；而把農(nóng)民負擔過重的根源主要歸結(jié)為吏治腐敗，也是不夠嚴肅和負責任的認識，這種看法無疑把基層政府人員都推到對立面，對所有的政府官員進行了“有罪推定”，其實基層組織吏治的腐敗和官員難以有效約束的行為只不過對農(nóng)民負擔過重問題起了推波助瀾的作用。

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