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試論農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的影響

來(lái)源: 林霞 劉鴻淵 編輯: 2006/12/19 12:01:11  字體:

  [摘要]農(nóng)村稅費(fèi)改革是在現(xiàn)行的分稅制框架下進(jìn)行的,在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí),出現(xiàn)了縣鄉(xiāng)財(cái)政的普遍困難,無(wú)論是現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制還是“一事一議”的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度都明顯存在著設(shè)計(jì)上的不夠合理和難以操作的問(wèn)題,如不妥善解決,勢(shì)必影響農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。

  [關(guān)鍵詞]稅費(fèi)改革 縣鄉(xiāng)財(cái)政 公共產(chǎn)品

  我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革從開(kāi)始在安徽省試點(diǎn)算起,己歷時(shí)3年,試點(diǎn)范圍已從局部向全國(guó)鋪開(kāi)。農(nóng)村稅費(fèi)改革的根本目的是為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)民收入、緩和農(nóng)村矛盾、穩(wěn)定農(nóng)村、推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。從安徽的試點(diǎn)看,農(nóng)村稅費(fèi)改革的總體思路是:第一,通過(guò)取消三提五統(tǒng)、各種雜費(fèi),逐步取消勞動(dòng)積累工、義務(wù)工,提高稅率,建立農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)稅附加為主體的農(nóng)村稅制。第二,農(nóng)村稅費(fèi)改革造成的縣鄉(xiāng)財(cái)政資金不足,通過(guò)中央和省級(jí)地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付填補(bǔ)地方財(cái)政缺口。第三,村內(nèi)興辦各種集體生產(chǎn)和公益事業(yè)所需要的資金,采取“一事一議”的辦法,由村民大會(huì)討論決定。很明顯,農(nóng)村稅費(fèi)改革的目的,主要是通過(guò)調(diào)整稅率,取消村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌來(lái)規(guī)范政府行為,理順農(nóng)村公益事業(yè)的決策機(jī)制,堵住基層政府向農(nóng)民亂集資、亂攤派、亂收費(fèi)的“口子”。

  由于農(nóng)村稅費(fèi)改革制度總體上的合理性、務(wù)實(shí)性、易懂性以及操作上的簡(jiǎn)便性,已達(dá)到了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),實(shí)現(xiàn)了增加農(nóng)民收入的政策目標(biāo)。大部份試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的絕對(duì)額較改革前下降了30%~50%,有的地方高達(dá)60%.但是,由于與農(nóng)村稅費(fèi)改革相聯(lián)系的一系列配套改革措施,如基層政府的職能定位、基層政府機(jī)構(gòu)改革、地方政府與省級(jí)以上政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分等政策改革與調(diào)整未能及時(shí)跟進(jìn),國(guó)家通過(guò)轉(zhuǎn)移支付給地方政府的財(cái)政支持難以彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)財(cái)政因農(nóng)村稅費(fèi)改革后出現(xiàn)的財(cái)政資金缺口,造成農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的進(jìn)一步運(yùn)轉(zhuǎn)困難。一般地說(shuō),在沒(méi)有更多的資金來(lái)源的情況下,基層政府要么少提供公共產(chǎn)品,要么將提供公共產(chǎn)品的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民承擔(dān)。結(jié)果是農(nóng)村稅費(fèi)改革雖然堵住了基層政府向農(nóng)民增加負(fù)擔(dān)的渠道,但地方政府在別無(wú)他法的情況下也只有暫時(shí)犧牲農(nóng)民的利益,即減少農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給。

  一、農(nóng)村稅費(fèi)改革后,縣鄉(xiāng)財(cái)政相對(duì)困難,加之地方政府行政體制改革滯后,明顯制約著農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給

  我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革政策是在1994年建立的以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政管理體制框架內(nèi)進(jìn)行的。其深層次目標(biāo)是希望通過(guò)控制資金來(lái)源,推動(dòng)基層政府改革,達(dá)到精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、減少財(cái)政供養(yǎng)人員、規(guī)范政府行為的目的。由此可見(jiàn),農(nóng)村稅費(fèi)改革內(nèi)含著雙重目標(biāo),既要減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān),又要改革基層政府機(jī)構(gòu),而這兩者之間互為因果關(guān)系。目前,我國(guó)財(cái)政劃分模式向上級(jí)政府集中的制度邏輯的現(xiàn)實(shí)反映是各省財(cái)政向中央集中,各地財(cái)政向省政府集中,而事權(quán)劃分脫離于財(cái)權(quán)劃分,基層政府承擔(dān)了與其財(cái)力極不相稱的事權(quán),財(cái)權(quán)劃分模式與事權(quán)劃分模式的不對(duì)稱成為基層政府財(cái)政困難的體制性誘因。農(nóng)村稅費(fèi)改革后,地方政府通過(guò)提高農(nóng)業(yè)稅的稅率而增加的財(cái)政收入難以彌補(bǔ)改革前制度外的地方政府財(cái)政收入,且資金缺口較大,上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也不能從根本上解決地方政府財(cái)政困難的問(wèn)題。

  在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,就農(nóng)村地方政府而言,其基本職能是提供更多、更好的地方公共產(chǎn)品,包括維持農(nóng)村社會(huì)治安,制定城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃,進(jìn)行農(nóng)村基本設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè),為農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生產(chǎn)提供咨詢、培訓(xùn)等服務(wù)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的基層政府的職能定位要求農(nóng)村地方政府轉(zhuǎn)變職能以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。然而,鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革明顯滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,滯后于省級(jí)以上政府機(jī)構(gòu)改革,具體表現(xiàn)為:一方面,行政職能轉(zhuǎn)變緩慢,經(jīng)濟(jì)管理色彩依舊較濃,習(xí)慣于直接介入微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng);另一方面,農(nóng)村地方政府組織結(jié)構(gòu)依舊維持計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“大政府”模式,除黨、政、人大和政協(xié)四套班子外,還有“七所八站”和一些常設(shè)的辦公機(jī)構(gòu)行使經(jīng)濟(jì)管理職能,且干部人事制度不規(guī)范,各部門(mén)片面地強(qiáng)調(diào)上下對(duì)口,盲目增加機(jī)構(gòu)與人員,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹,“吃飯財(cái)政”擠占了大量的公共經(jīng)濟(jì)資源。因此,如果縣鄉(xiāng)行政體制不改,機(jī)構(gòu)、人員不精簡(jiǎn),希望通過(guò)控制資金來(lái)源,推動(dòng)基層政府改革,達(dá)到減少財(cái)政供養(yǎng)人員的農(nóng)村稅費(fèi)改革的深層次目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。同時(shí),農(nóng)村稅費(fèi)改革的這一深層次目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)涉及到個(gè)人利益的調(diào)整,其難度也是可想而知的。在一定的財(cái)政收入規(guī)模約束條件下,“吃飯財(cái)政”現(xiàn)狀不解決,勢(shì)必導(dǎo)致縣鄉(xiāng)政府“越位”現(xiàn)象難以得到有效的抑制,而財(cái)政“缺位”現(xiàn)象也會(huì)更加嚴(yán)重,其農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)有的財(cái)政支出規(guī)模也必然讓位于吃飯財(cái)政,解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給匱乏狀況很有可能成為一句空話。

  二、農(nóng)業(yè)稅制本身難以滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的巨大需求

  建國(guó)后,我國(guó)農(nóng)業(yè)稅一直采取輕稅政策,農(nóng)業(yè)稅的征稅對(duì)象是農(nóng)業(yè)收入,但計(jì)稅依據(jù)是常年產(chǎn)量,這使農(nóng)業(yè)稅收入與農(nóng)業(yè)收入增長(zhǎng)嚴(yán)重脫節(jié),無(wú)法同步增長(zhǎng)。農(nóng)村稅費(fèi)改革在取消各種收費(fèi)的同時(shí),提高了農(nóng)業(yè)稅率,卻忽視了農(nóng)民負(fù)擔(dān)累退性,一方面,造成以農(nóng)業(yè)收入為主要收入的農(nóng)民家庭的負(fù)擔(dān)加重,而這一部分農(nóng)民往往又是農(nóng)村的低收入群體,稅收負(fù)擔(dān)能力較弱,而以工資性收入為主的高收入群體雖然具有較強(qiáng)的稅收承受能力,但新稅制對(duì)其影響卻很小;另一方面,新的農(nóng)業(yè)稅率忽視了根據(jù)納稅能力征稅的原則,沒(méi)有考慮到不同地區(qū)不同的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),特別是以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主體經(jīng)濟(jì)的地區(qū)的稅收將會(huì)大幅度地降低,使財(cái)政缺口加大。新稅制實(shí)施的結(jié)果是縣鄉(xiāng)財(cái)政特別是廣大的西部地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政的進(jìn)一步困難,而這些地區(qū)的農(nóng)村公共產(chǎn)品需求量又是最大的,供給任務(wù)相當(dāng)繁重。

  至1978年實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái),我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民生活都有了較大的提高。在新的歷史條件下,城鄉(xiāng)差距過(guò)大、農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題已成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展和全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的因素,這一制約因素的消除涉及到縮小差距和加快發(fā)展兩個(gè)方面??s小差距要求國(guó)家提供均等化的公共產(chǎn)品,而加快發(fā)展要求國(guó)家必須加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入,增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必然是以一定的資金投入為前提條件的,是以穩(wěn)定增長(zhǎng)的財(cái)政收入為基礎(chǔ)保證的。農(nóng)村稅費(fèi)改革所形成的新的稅制直接影響到縣鄉(xiāng)財(cái)政收入。在沒(méi)有富裕財(cái)政收入的條件下,加大農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入是不現(xiàn)實(shí)的,缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)支撐。雖然農(nóng)村稅費(fèi)改革后,國(guó)家相應(yīng)地增加了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度,但將幾百億的轉(zhuǎn)移支付分?jǐn)偟綇V大的農(nóng)村地區(qū)是難以緩解基層政府財(cái)政拮據(jù)的局面,難以改變農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給現(xiàn)狀。

  三、“一事一議”的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度存在著不夠合理和操作上的困難

  從公共分配理論看,無(wú)論是城市居民還是農(nóng)村居民只要向政府繳納稅收后,政府就有義務(wù)向納稅人提供公共產(chǎn)品,而無(wú)需再繳費(fèi)。只有在政府為某些特殊群體提供特定服務(wù)時(shí),才能額外收費(fèi)。稅費(fèi)改革前,鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留是農(nóng)民向政府繳納農(nóng)業(yè)稅后,再向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納的費(fèi)用,理應(yīng)得到特殊的額外服務(wù),然而客觀事實(shí)是隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行,與土地相對(duì)應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在絕大部分地區(qū)已經(jīng)不存在了,村民委員會(huì)名義上為自治組織,實(shí)際上也成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu),鄉(xiāng)統(tǒng)籌與村提留本是屬于政府的社會(huì)公共費(fèi)用,應(yīng)由國(guó)家財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。稅費(fèi)改革后,鄉(xiāng)統(tǒng)籌與村提留改為農(nóng)業(yè)稅附加,這本身就存在不合理的因素。同時(shí),農(nóng)村公共產(chǎn)品采取“一事一議”的制度設(shè)計(jì)也是值得商議的。鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)村電網(wǎng)改造、有線電視網(wǎng)絡(luò)等屬于地方性公共產(chǎn)品范疇,其受益主體是區(qū)域內(nèi)農(nóng)民,按公平原則提供公共產(chǎn)品的成本應(yīng)由受益主體承擔(dān)。從理論上講,在農(nóng)民向國(guó)家上繳了農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)附加稅后,地方性公共產(chǎn)品的供給應(yīng)由政府通過(guò)財(cái)政手段加以解決,而不能再向農(nóng)民伸手,供給量的多少是由地方的財(cái)政收入決定的?!耙皇乱蛔h”制度的本質(zhì)維持了歷史形成的城市與農(nóng)村不同的公共產(chǎn)品供給體制,即農(nóng)村公共產(chǎn)品仍然由農(nóng)民自己承擔(dān)。

  農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后,原來(lái)的集體經(jīng)濟(jì)組織被家庭經(jīng)濟(jì)組織所替代。這一變化意味著同一公共產(chǎn)品對(duì)同一地域的農(nóng)民家庭單位卻因不同的土地承包數(shù)量、人口等因素而具有不同的收益,這決定了在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策過(guò)程中,公眾意愿整合的難度和復(fù)雜性。農(nóng)民家庭對(duì)公共產(chǎn)品的需求如何表達(dá),誰(shuí)來(lái)整合不同家庭的意愿都是“一事一議”在實(shí)際操作過(guò)程中必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。如果由農(nóng)民自己決策顯然是不現(xiàn)實(shí)的。在現(xiàn)行行政體制下,如果繼續(xù)由基層政府替農(nóng)民決策,那么“一事一議”將有可能演變成基層政府向農(nóng)民集資攤派的政策依據(jù),在基層政府財(cái)政越位的內(nèi)在沖動(dòng)沒(méi)有徹底得到有效抑制的情況下,將會(huì)助長(zhǎng)各級(jí)政府設(shè)立新的各種政績(jī)工程,從而重新加重農(nóng)民負(fù)擔(dān),出現(xiàn)事與愿違的現(xiàn)象。

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