摘　要：現(xiàn)行農(nóng)村稅費(fèi)制度存在著諸多問(wèn)題，究其根本原因，是這種制度與體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中政府職能轉(zhuǎn)換、規(guī)范政府行為以及農(nóng)村財(cái)稅體制改革之間不協(xié)調(diào)。為規(guī)范農(nóng)村分配關(guān)系，要理順國(guó)家、集體、農(nóng)民三者的關(guān)系，改革農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌村提留資金制度，按照稅收參與分配的特定性，完善老稅收，建立新稅種。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村稅費(fèi)制度；鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌村提留資金制度；設(shè)想

　　一、現(xiàn)行農(nóng)村稅費(fèi)制度存在的主要問(wèn)題

　　1.我國(guó)目前的農(nóng)村稅收主要有農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。就農(nóng)業(yè)稅來(lái)講，稅收《條例》是1958年制定的，而納稅人早已變化，并且還存在著“有稅無(wú)田，無(wú)稅有田”的現(xiàn)象，已不適時(shí)宜，農(nóng)業(yè)稅已由收益稅變?yōu)槭找嫘袨榧娑兄?。特產(chǎn)稅工作量大也不好操作。國(guó)家設(shè)置農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的初衷是利用稅收杠桿，合理調(diào)節(jié)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但實(shí)行分稅制后，有些工業(yè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)逐步將該稅種演變成了保政府吃飯的主要地方稅種之一，把稅收參與特產(chǎn)品收入的分配變?yōu)閰⑴c農(nóng)民收入分配，實(shí)際上成為變相的農(nóng)業(yè)稅附加。

　　2.1979年，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式由集體經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)為以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，農(nóng)村的分配秩序和分配關(guān)系發(fā)生了重要變化，并且隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和“分稅制”財(cái)政體制改革向農(nóng)村推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌村提留資金制度已成為加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、財(cái)權(quán)建設(shè)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的一大障礙，越來(lái)越暴露出其弊端：

　　第一不規(guī)范。鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌村提留資金制度最突出的特點(diǎn)是一事一費(fèi)一制，即根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事業(yè)中的每一具體項(xiàng)目單獨(dú)確定收費(fèi)辦法，并且專(zhuān)款專(zhuān)用。這種做法既是政府行為不規(guī)范的具體體現(xiàn)，又為政府行為的隨意性提供了依據(jù)，這種作為非規(guī)范性取得公共財(cái)政收入的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌資金制度，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)財(cái)政制度的規(guī)范性要求相悖。

　　第二不統(tǒng)一。稅費(fèi)移位，費(fèi)目太多太復(fù)雜。且不說(shuō)國(guó)家有關(guān)部門(mén)和省市縣出臺(tái)的涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌村提留以外的項(xiàng)目，即使是合理的農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目也不算少。農(nóng)業(yè)稅不說(shuō)，光鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌村提留就有8項(xiàng)，如鄉(xiāng)村兩級(jí)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，農(nóng)業(yè)稅附加中就已經(jīng)包含了。即使是合理而必須的收費(fèi)又應(yīng)該收多少，也缺乏一個(gè)有效的“量”的約束機(jī)制。

　　第三不公平。即“三提五統(tǒng)”不準(zhǔn)確，費(fèi)基過(guò)大，水份過(guò)多。目前“三提五統(tǒng)”提取的依據(jù)是農(nóng)民人均純收入，按上年年報(bào)數(shù)確定，而此數(shù)字的準(zhǔn)確性較差，且不合理。我們鼓勵(lì)一部分人首先富起來(lái)，如果一個(gè)村有幾個(gè)先富起來(lái)的個(gè)體企業(yè)戶(hù)，就會(huì)把一個(gè)村，甚至一個(gè)鄉(xiāng)的人均純收人拉高很多，但對(duì)于少數(shù)富戶(hù)來(lái)說(shuō)不過(guò)九牛之一毛，而對(duì)于多數(shù)以種植業(yè)為主的農(nóng)戶(hù)來(lái)說(shuō)就可能是傾其所有，負(fù)擔(dān)必然過(guò)重。在交費(fèi)問(wèn)題上，有點(diǎn)“擠貧濟(jì)富”的味道。

　　第四不透明。即統(tǒng)籌提留費(fèi)用支出灰暗。政府資金，包括政府直接收取和以政府名義收取的資金，都應(yīng)納入財(cái)政監(jiān)督管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌即屬政府資金范疇。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費(fèi)是用于鄉(xiāng)村兩級(jí)為辦學(xué)、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、修建鄉(xiāng)村道路等民辦公助事業(yè)，用這部分資金一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一把手直接操作，缺乏必要的預(yù)算監(jiān)督。收費(fèi)執(zhí)行由各部門(mén)“自收自支自管”，不公開(kāi)，不透明，使用的隨意性大，盡管已推行了“村務(wù)公開(kāi)”制度，但在某些地方并沒(méi)有得到認(rèn)真有效地落實(shí)。農(nóng)民們不能從交納的費(fèi)用中看到他們需要辦和希望政府辦的公益事業(yè)，享受不到本應(yīng)享受的公共利益和公共服務(wù)。

　　由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌村提留資金辦法本身存在諸多不合理性，實(shí)際操作起來(lái)難度很大：

　　首先，表現(xiàn)在“農(nóng)民人均純收入”是一個(gè)定義模糊、很難準(zhǔn)確計(jì)算的指標(biāo)。其一農(nóng)民人均純收入的界定缺少有效的法律依據(jù)和準(zhǔn)確的核定。究竟是農(nóng)民人均生產(chǎn)性純收入還是全部純收入，其二農(nóng)民人均純收入信息失真。目前由于農(nóng)村會(huì)計(jì)水平有限及受“領(lǐng)導(dǎo)出數(shù)字”的影響，農(nóng)村會(huì)計(jì)核算及統(tǒng)計(jì)數(shù)字大都存在嚴(yán)重失真的問(wèn)題，農(nóng)民純收入水分較大；其三難以準(zhǔn)確計(jì)算。由于農(nóng)村企業(yè)創(chuàng)收渠道增多，以村為單位的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收人統(tǒng)計(jì)非常困難，特別是農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)收人鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村基本無(wú)法統(tǒng)計(jì)，測(cè)算中往往存在較大人為的“水分”。

　　其次統(tǒng)籌提留收費(fèi)的項(xiàng)目和收費(fèi)比例，在政府和部門(mén)制定的政策上不統(tǒng)一，往往使基層執(zhí)行政策處于兩難境地。由中央有關(guān)部委正式下發(fā)的關(guān)于從農(nóng)民年純收入中提取本部門(mén)相關(guān)費(fèi)用的文件中規(guī)定：教育費(fèi)附加是2％，衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)是0.5-1％，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣費(fèi)是0.5-1％，國(guó)防教育民兵訓(xùn)練和征兵費(fèi)是1.5％，計(jì)劃生育統(tǒng)籌費(fèi)是1.5％，村組干部提留是1-1.5％，按這幾項(xiàng)收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，占農(nóng)民上年人均純收入的比例就高達(dá)7-8.5％，超過(guò)了5％的額度，這就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組在貫徹和執(zhí)行上級(jí)收費(fèi)政策時(shí)處于左右為難的境地。

　　二、存在問(wèn)題的原因及整治改革原則

　　現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌提留資金制度之所以存在諸多問(wèn)題，究其原因，在于這種制度與體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中政府職能轉(zhuǎn)換、規(guī)范政府行為以及農(nóng)村財(cái)稅體制改革之間不協(xié)調(diào)、不對(duì)稱(chēng)。換而言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌村提留資金制度改革滯后于體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中的政府職能轉(zhuǎn)換和財(cái)稅體制改革。

　　我們認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌村提留資金制度的改革應(yīng)按照建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，理順國(guó)家、集體和農(nóng)民三者之間的分配關(guān)系，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，鞏固基層政權(quán)建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌村提留資金籌集、分配、管理的科學(xué)化、規(guī)范化、法制化，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。具體需遵循以下幾條原則：

　　一是要有利于穩(wěn)定和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，為農(nóng)村社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展提供適度的資金來(lái)源。

　　二是要建立規(guī)范化的分配方式。農(nóng)村稅費(fèi)制度改革要充分體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求，實(shí)現(xiàn)法制化、規(guī)范化。（1）要兼顧國(guó)家和農(nóng)民的利益，既考慮農(nóng)民的承受能力，又不影響地方事業(yè)的正常發(fā)展；（2）簡(jiǎn)化和優(yōu)化稅制，體現(xiàn)效率與公平的原則，防止稅增而費(fèi)不廢或出臺(tái)新費(fèi)；（3）要使農(nóng)村稅費(fèi)改革同精兵簡(jiǎn)政和規(guī)范政府行為結(jié)合，以減輕費(fèi)改稅工作的阻力。

　　三是要與改革農(nóng)業(yè)稅制度和相關(guān)立法相結(jié)合，要同規(guī)范預(yù)算管理相結(jié)合。

　　四是要本著科學(xué)、審慎的原則進(jìn)行，切忌一刀切。

　　三、改革的具體設(shè)想

　　為規(guī)范農(nóng)村分配關(guān)系，理順國(guó)家、集體和農(nóng)民三者之間的關(guān)系，客觀上就要求在農(nóng)民收入分配上體現(xiàn)規(guī)范化，在征收方式上體現(xiàn)公開(kāi)、公平、公正和低成本，在資金安排上做到集中、合理、規(guī)范，并保證資金用于社區(qū)公開(kāi)服務(wù)和公共建設(shè)。為此，應(yīng)當(dāng)改革農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌村提留資金制度，按照稅收參與分配的特定性，完善老稅收，建立新稅種。

　　首先，在實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革中應(yīng)把握一個(gè)“農(nóng)村的‘三提留’和‘五統(tǒng)籌’區(qū)別開(kāi)來(lái)，分別處理”的前提條件。黨的十五大明確指出，公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，是我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度。國(guó)家、集體、個(gè)人三者均有各自獨(dú)立利益，均受法律保護(hù)，必須嚴(yán)格地把集體經(jīng)濟(jì)與農(nóng)民個(gè)人之間的分配關(guān)系，同農(nóng)民個(gè)人與國(guó)家之間的分配關(guān)系，以及由此而形成的集體經(jīng)濟(jì)所有的資金與國(guó)家財(cái)政資金嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)來(lái)。在把“五統(tǒng)籌”改成稅的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)深化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)存在形式的改革，建立健全的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度，由農(nóng)民集體選舉產(chǎn)生集體經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)，將“三提留”的提取和使用，交由集體經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)管理，依農(nóng)民的意愿和在農(nóng)民監(jiān)督下來(lái)使用。

　　其次，按照稅收參與分配的特定性，根據(jù)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌分別納入完善后的農(nóng)業(yè)稅和新建立的農(nóng)村社會(huì)公益事業(yè)稅征收范疇?；驹O(shè)想：按照職業(yè)身份和承包土地將農(nóng)村居民分為幾種類(lèi)型，一是農(nóng)業(yè)戶(hù)，二是兼業(yè)戶(hù)，三是專(zhuān)門(mén)從事工商個(gè)體及私營(yíng)戶(hù)主，按照上述分類(lèi)確定農(nóng)業(yè)戶(hù)、兼業(yè)戶(hù)所應(yīng)征收的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌資金合并到農(nóng)業(yè)稅中，對(duì)專(zhuān)門(mén)從事工商個(gè)體及私營(yíng)戶(hù)主，新開(kāi)征一種農(nóng)村社會(huì)公益事業(yè)稅。具體：

　　1.完善農(nóng)業(yè)稅制。根據(jù)目前農(nóng)村實(shí)際情況，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌資金制度改革，應(yīng)重新制訂農(nóng)業(yè)稅條例，考慮農(nóng)業(yè)戶(hù)、兼業(yè)戶(hù)所應(yīng)承擔(dān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌資金負(fù)擔(dān)水平，適度提高農(nóng)業(yè)稅原有稅負(fù)水平，取消附加。同時(shí)，為了穩(wěn)定農(nóng)民負(fù)擔(dān)，減輕征管工作量，可考慮一定幾年不變的政策，在農(nóng)民出售糧食作物、棉花及油料等作物時(shí)按出售所得的一定比例征收。對(duì)農(nóng)民在承包的土地上或承包山場(chǎng)種養(yǎng)除農(nóng)業(yè)稅征收范圍以外的其他農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品，可據(jù)實(shí)征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅應(yīng)減少稅目，能夠在收購(gòu)環(huán)節(jié)征收的稅目盡量改在收購(gòu)環(huán)節(jié)征收。

　　2.開(kāi)征農(nóng)村社會(huì)公益事業(yè)稅。（1）納稅人：專(zhuān)門(mén)從事工商個(gè)體及私營(yíng)的農(nóng)村居民；（2）課稅依據(jù)的范圍：以統(tǒng)計(jì)部門(mén)的農(nóng)民人均純收入年報(bào)為依據(jù)；（3）稅率：采用比例稅率，在3-5％之間；（4）征收機(jī)關(guān)：由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所或地稅所集中統(tǒng)一用貨幣現(xiàn)金征收。（5）違章處理：按《中華人民共和國(guó)稅收征收管理辦法》及有關(guān)規(guī)定處罰。（6）減免稅：對(duì)于一些困難戶(hù)、有重大災(zāi)害損失的、優(yōu)撫烈軍屬等，可酌情給予一定的稅收減免。

　　最后，改革的其他配套環(huán)境和措施。?。?）科學(xué)地界定政府職能與農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政分配與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)分配要分開(kāi)，真正地實(shí)行“政企分開(kāi)”、“政社分離”，把農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)所有者職能從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能中分離出去，交由農(nóng)民選舉產(chǎn)生的集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)實(shí)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則從法律規(guī)范服務(wù)監(jiān)督方面進(jìn)行工作。（2）加快地方稅制建設(shè)步伐，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌資金制度改革與完善和改革農(nóng)村稅收結(jié)合起來(lái)，徹底改變按人頭平均征收的辦法，全面轉(zhuǎn)向依據(jù)財(cái)產(chǎn)、依據(jù)實(shí)際收入征收的辦法。（3）開(kāi)展土地清查，對(duì)當(dāng)前農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅土地面積要認(rèn)真進(jìn)行核實(shí)，徹底消除“有稅無(wú)田，有田無(wú)稅”的現(xiàn)象，適當(dāng)?shù)蛘r(nóng)業(yè)稅計(jì)稅依據(jù)。（4）建立健全稅收征管網(wǎng)絡(luò)，以嚴(yán)密地網(wǎng)絡(luò)控制稅收跑、冒、滴、漏。（5）增強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)公開(kāi)的透明度。財(cái)政部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的監(jiān)督，幫助建章建制，組織好村級(jí)財(cái)務(wù)人員培訓(xùn)和業(yè)務(wù)互審等，為理順農(nóng)村公共分配關(guān)系提供良好的基礎(chǔ)條件。