江蘇是在全國率先全面推進農村稅費改革的地區(qū)，改革歷時已有一年，認真回顧總結農村稅費改革的工作經驗，分析存在的矛盾和問題，研究化解矛盾的途徑和辦法，對于進一步深化改革、鞏固和發(fā)展改革的成果具有十分重要的意義。

　　一、改革的基本情況和初步效果

　　1.農民的減負目標已基本實現(xiàn)。農村稅費改革的核心和主體目標是減輕農民負擔，江蘇各地圍繞這個主體目標，深入發(fā)動群眾，精心組織，周密部署，認真實施，順利完成了方案制定、上報審批、組織歸戶、檢查驗收、夏秋兩季征交等各個階段的工作，保證了稅費改革平穩(wěn)有序的推進。稅改后全省共征收農業(yè)稅25.61億元；農業(yè)稅附加5.08億元，農業(yè)特產稅0.9億元，農業(yè)特產稅附加0.18億元，一事一議籌資8.8億元，合計40.59億元，農民人均負擔77元，較改革前稅收及合同內、外人均負擔154元，減少77元，減幅為50％。“兩工”提取1.67億個，較上年減少 2.6億個；以資代勞總額3.86億元，較上年減少6.8億元。

　　2.各項配套改革取得了明顯效果。（1）大部分地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村區(qū)劃調整、人員分流工作已基本完成。全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)已由改革前的1974個減至1372個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口由3.1萬增至4.5萬；行政村由35258個減至20219個，縮減幅度為42.7％；村組干部由43萬人減至22.65萬人，其中村干部減少8.7萬人，僅此一項減少農民負擔4.4億元。（2）推進了農村教育體制改革。稅改中江蘇省委、省政府聯(lián)合下發(fā)了《關于加快基礎教育改革與發(fā)展的意見》，由編制部門重新核定教師編制，人事部門核準人員和工資，財政部門核撥經費，委托銀行代發(fā)到人，使部分地區(qū)過去拖欠農村中小學教師的工資問題得到了解決。同時按照適度規(guī)模辦學的要求，調整了農村教育布局。（3）推進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革。通過采取綜合設置、精簡人員編制、建立用人競爭機制、確定事業(yè)單位法人地位等措施，對原來的“農村七站八所”，加以轍并改建。全省大部分地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位已由原先的20個左右調并為現(xiàn)在的6—8個，精簡人員編制達到30％。并從有利穩(wěn)定、人盡其才的原則出發(fā)，對精減人員實施了多渠道分流。

　　3.加大了財政轉移支付力度，規(guī)范了農村稅收的征收行為。為了保證稅改后的村級組織運轉和農村義務教育以及計劃生育等工作的開展，江蘇加大了財政轉移支付力度，規(guī)定轉移支付資金必須優(yōu)先保障村級基本運轉和農村義務教育。江蘇去年上述各項到村資金10.03億元，高于改革前1999年村三項支出9.27億元的水平，使大多數(shù)村的基本開支得到了保障。為了規(guī)范征稅行為，江蘇按照中央要求，將農業(yè)“兩稅”以及附加的征收職能歸口為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府財政機構和縣級以上地方人民政府財政部門；省政府辦公廳專門下發(fā)了《關于加強村級范圍內一事一議籌資籌勞管理的意見》。與此同時，還針對涉農收費問題采取了一些專門措施。

　　4.改革使農村長期積累的許多矛盾得到初步化解。其中包括計稅面積與實際面積不符、第二輪承包政策落實不到位形成的機動田、黑地、兩田制、、宅田合一等問題，有力地維護了農村的穩(wěn)定。農村稅費改革還增強了各地清理、化解鄉(xiāng)村債務的緊迫感。各地采取措施，清理賬目，已分類處置了一批歷史債務。

　　二、改革留有難題和大量的后續(xù)性工作

　　1.稅改后一部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村的可用財力明顯減少，難以維持低水平運轉。在蘇南如果以每年10萬元為基本自給目標，有缺口的村約占10％；在蘇中如果以7萬元作為基本自給目標，有缺口的村約占30％；在蘇北如果以5萬元作為基本自給目標，有缺口的村也要達到30％。全省2.1萬個村，大致有6000個左右的村存在缺口。稅改后出現(xiàn)了一些減支因素，但總體上要保證這些村的正常運轉還相當困難。

　　2.一部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）陳欠債務數(shù)額大、清償難。有的村僅農民手中的各類債務憑證就有十幾萬元。大部分負債鄉(xiāng)村缺少可以盤活的集體資產和可以用于清償債務的資金來源。因為負債，有的鄉(xiāng)村受到了司法訴訟和凍結賬戶、查封財產的法律處罰，分散了干部精力，也給農業(yè)稅征收增加了難度。農民以債據(jù)抵稅成為今后稅收中難以回避的一個現(xiàn)實問題。

　　3.經濟貧困地區(qū)對配套改革的承受能力較弱。一部分經濟貧困地區(qū)因缺少對改革的成本投入，出現(xiàn)了教育布局調整難、事業(yè)單位改革推進難、人員分流落實難等一系列新的矛盾。宿豫縣轍并村組以后，精減村組干部 4442人，一次性補償需要資金617.18萬元。灌云縣農村教育負債4496.98萬元，目前亟待解決的學校危房有10萬平方米，需投入6000萬元，經費的籌措十分困難。

　　4.由于籌資籌勞數(shù)額小，經濟欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村難以舉辦公益性事業(yè)。農村推行聯(lián)產承包責任制以后，大型的農田水利基本建設與鄉(xiāng)村公益事業(yè)受制于投資主體受到一定影響；一部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村的道路、橋梁、水渠急待修理；關系到基本國策的計劃生育和農村生態(tài)環(huán)境保護工作的積累性問題更多。在經濟欠發(fā)達地區(qū)，僅靠籌資籌勞，要上那些使公眾受益的社會項目難度很大。

　　5.農業(yè)稅收任務因缺少征收保全措施增加了難度。稅改后，農業(yè)稅的征收主體是農稅征管機關，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只屬于委托代收機關，農稅部門限于人力、物力和缺少應對手段，要完成當期的農業(yè)稅征收任務和清收尾欠稅款難度較大。發(fā)展下去，勢必造成拖欠越來越多，尾欠越來越大。

　　6.一部分種糧大戶和純農戶因稅改反而增加了負擔。據(jù)丹陽市測算，稅改后，種糧大戶每戶增加負擔約50元，增負20％左右。

　　7.水利：工程水費等涉農服務性收費標準提高給農村稅費改革造成了負面影響。

　　8.“一事一議”的規(guī)范要求與農村的實際情況不盡吻合。許多地區(qū)由于受到議事內容、議事條件、農民民主議事素質等方面的制約，影響了議事效果。議而不決、議而不行或根本就無法議事的事情累累發(fā)生，一些地區(qū)已經將一事一議“束之高閣”。

　　改革是權力與經濟利益的調整，在農村稅費改革的主體任務基本完成之后，由于舊體制的“慣性”作用，以及對解決舊體制遺留問題的思想準備、政策準備和經濟準備不足，方法欠妥，仍然存在一些矛盾，這是正常的。只有堅定不移地推進改革，著力化解問題和矛盾，認真做好改革的各項后續(xù)性工作才能實現(xiàn)改革的各項預期目標，不斷深化和發(fā)展改革的成果。

　　三、積極探索稅改難題的解決途徑

　?。ㄒ唬﹫猿帧爸伪局摺?，用發(fā)展的辦法化解矛盾

　　1.堅持“治本之策”，明晰農業(yè)的發(fā)展目標和發(fā)展思路。目前，江蘇農業(yè)在增長方式上，還是以粗放經營為主；在生產方式上，還是以家庭式的小規(guī)模生產為主；在經營方式上，還是以對計劃的依賴性為主，特別是糧食、棉花、蠶繭生產。還有一個問題，就是貿、工、農分割。這個“三為主、一分割”是導致一部分地區(qū)農業(yè)效益低、農民收入增長慢的主要原因。解決這個問題，必須堅定不移地走發(fā)展現(xiàn)代化農業(yè)的道路。一是要大力推進農業(yè)的市場化。就目前的情況來說，適應市場化的信息問題、市場體系問題、市場主體的培育問題都做得不夠，走向國際化更不夠。江蘇要發(fā)展集約化農業(yè)，大踏步進入市場，尤其是國際市場。二是提高農業(yè)的專業(yè)化水平。不能再滿足于家庭式的經營。因為家庭式經營無法向專業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展。三是用先進的科技來提升農業(yè)的發(fā)展水平、擴大消費的需求。四是積極發(fā)展農業(yè)的產業(yè)化經營。只有產業(yè)化才能打破貿、工、農分割的局面，留住加工、流通這兩塊的利益，解決農業(yè)增產、農民增收的問題。江蘇結合農村稅費改革的實際，加強對推進農業(yè)市場化、專業(yè)化、科技化、產業(yè)化的研究，即規(guī)模農業(yè)與效益農業(yè)的研究，是非常必要的。

　　2.堅持“治本之策”，積極推進城市化帶動戰(zhàn)略。江蘇結合農村稅費改革，推進了行政區(qū)劃的重大調整，其主要目的是為了解決行政區(qū)劃與城市發(fā)展需要之間的矛盾，通過發(fā)展城市，增強其輻射與帶動作用，進一步促進農業(yè)的發(fā)展。全省共有13個地級市、30個縣、28個縣級市、50個轄區(qū)先后進行了調整，調整后中心城市的區(qū)域范圍得到了擴大，為城市的擴容和資源的優(yōu)勢互補創(chuàng)造了條件。

　　在農村稅費改革調研中，有人算過這樣一筆賬：一個農民當他由農村遷入城市以后，其消費水平會增長2—3倍，一次性的消費支出會高達數(shù)萬元，甚至數(shù)十萬元。農民進城以后，對城市經濟的發(fā)展和繁榮是一支不可小視的力量，他們當中有不少人具有經濟實力，可以在城市投資辦工業(yè)、辦商業(yè)以及其它產業(yè)。因此，用“拆除門檻放農民進城”的辦法，不僅可以減少農民，有利于推進農業(yè)的集約化經營，使留在農村的農民富裕起來，而且可以有效地刺激需求，拉動消費，促進整個國民經濟的發(fā)展。

　?。ǘ┯脛?chuàng)新的思維和辦法化解矛盾

　　1.以創(chuàng)新的思維和辦法主動積極地化解農村集體債務矛盾。

　　農村集體債務過重是誘發(fā)亂收費、亂攤派、亂集資，造成農民負擔過重的一個主要原因，也是實施農村稅費改革的一重阻力。解決鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村的陳欠債務問題是江蘇農村稅費改革的一項重要的后續(xù)性工作。

　　如何解決鄉(xiāng)村集體債務問題，江蘇各地在實踐中，大膽探索，勇于創(chuàng)新，除已經清償了一批歷史債務外，還創(chuàng)造了一些好的做法，推廣了一些成功的經驗。如組織財政、審計或中介機構對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村債務復審，擠掉債務水份，分清債務性質，鑒定落實還債的責任部門和責任人。對于確應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的債務，通過組織收欠還債、核銷減債、建立償債準備金制度以及調減、免利息等措施逐步加以解決。又如通過轉讓、出租、承包、股份合作等形式，積極盤活存量資產，化解債務矛盾。江蘇的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和企業(yè)大都有一定數(shù)量可以利用的存量資產，有的是閑置廠房、土地和設備；有的是技術、專利和品牌。將各種有形與無形資產加以充分利用，發(fā)揮其效益，對于化解債務矛盾是十分有利的。

　　2.用創(chuàng)新的思維和辦法積極穩(wěn)妥地搞好農村教育布局的調整。農村稅費改革所涉及的教育布局問題和財政負擔問題，在江蘇大部分地區(qū)表現(xiàn)得都比較突出，即使是在比較富裕的蘇、錫、常地區(qū)，也有一些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）反映強烈。大家普遍認為，我國改革開放以后，各級黨委政府和廣大農民群眾對教育事業(yè)的關心超過了以往的任何一個時期，教育投入已經成為一項大宗投入。大多數(shù)農村學校的面貌與教學條件有了較大改變，進行教育布局調整不能搞成新一輪的達標升級活動，而應該以教育資源的內部調整為主。要防止和糾正少數(shù)地區(qū)在教育布局調整上的貪大求洋傾向。對于那些原本就存在著生源不足、而要在調整中擴班招生的學校應首先搞好內部挖潛。

　　教育布局的調整要立足現(xiàn)在、著眼未來。要綜合考慮人口密度、地理環(huán)境、交通狀況，以及農村人口將大量轉入城市等現(xiàn)實因素，科學規(guī)劃、因地制宜地搞好調整，并盡可能將學校向城市和農村中心集鎮(zhèn)集聚。應允許和鼓勵農民選擇學校，送子女進入城市求學。這可以作為義務教育的一種輔助手段。

　　3.用創(chuàng)新的思維和辦法解決稅改中的其它難題。稅改中的其它一些難題，也應該用創(chuàng)新的思維和辦法去加以解決。許多辦法和創(chuàng)意在群眾之中，關鍵是要相信群眾、依靠群眾、做好調查研究和集思廣益的工作。

　　例如，一年一度的農村籌資籌勞問題，有的基層干部和農民就建議采取并年集中使用的辦法。用這種積少成多的辦法可以辦成一兩件大事。當然這樣做必須征得大多數(shù)村民的同意，必須先積攢、后使用，先積攢的資金要專戶儲存，不準挪作它用，還有的人建議在郊村之間可以開展籌資籌勞等方面的互助互濟。今年先辦你們村的事，明年再辦我們村的事。關鍵是村與村之間要建立信用，不搞“平調”。

　　又如，農村的水利建設問題。由于稅改以后，資金投入機制發(fā)生變化，“兩工”和公積金取消，村內的農田水利工程由村民實行“一事一議”來解決。但占農村水利工程總量70—80％的跨村、跨鄉(xiāng)工程誰來負擔，誰來投入，誰來組織實施？為了保證農村的水利建設，國家要加大資金投入，國家對農業(yè)的補貼，要逐步轉到以水利為重點的農業(yè)基礎設施建設上來，大型水利工程要繼續(xù)堅持以政府組織引導為主?？绲貐^(qū)工程要由受益范圍內的單位與個人共同出資、統(tǒng)一興辦。

　　再如，許多地區(qū)的基層干部和農民建議：稅改后農民的稅負輕了，一年的稅負可以一次交納，不必再分為夏季與秋季兩次征收，這樣還可以大大減輕農稅部門的征收壓力，減少稅收成本。對于純農戶和種田大戶負擔較改革前減幅不大甚至有所加重的問題，也有不少地方的同志提出改進建議。他們認為，改革前農業(yè)稅是按田畝征收，而“三提五統(tǒng)”是按人征收，費改稅后一律按田畝征收，農民負擔由人口向土地轉移，形成了種田越多負擔越重的反?，F(xiàn)象。為了緩解這一矛盾，農業(yè)稅附加可以考慮改為以村為單位按勞負擔。

　?。ㄈ┛朔f體制的慣性作用，堅定農村稅費改革的必勝信念

　　江蘇的農村稅費改革有了一個很好的開局，但由于舊體制的慣性作用，化解各種積累性矛盾的難度很大。因此，當前江蘇的農村稅費改革一定要在鞏固和深化上做好文章。一方面要防止滋生松懈、畏難和厭戰(zhàn)情緒，繼續(xù)發(fā)揚知難而進、知難而上、持之以恒、連續(xù)作戰(zhàn)的作風，把工作做得更好。另一方面對前一階段的工作認真地“回頭看”，針對存在問題及時地、實事求是地調整政策和工作部署。