一、1994年稅制改革取得了積極成效

　　1992年10月，黨的十四大首次提出我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。此后一年多來，我國正醞釀財稅、金融等宏觀經(jīng)濟體制的重大突破，其中稅制改革是重要一環(huán)。因為當時的稅制重復設置、納稅人負擔不合理、稅收調節(jié)作用差，更為嚴重的是，對稅收實行“包稅制”，使稅制名存實亡，根本無法適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。改革稅制已經(jīng)刻不容緩。1994年我國在實行分稅制財政體制改革的同時，對稅制進行了全面而重大的改革，在不增加企業(yè)和個人總體稅負的前提下，實施了以增值稅為核心的流轉稅制，統(tǒng)一了內資企業(yè)所得稅，改革了個人所得稅，撤并和開征了一些地方稅，稅種由原來的37個簡并為23個，結構趨于合理，初步實現(xiàn)了“統(tǒng)一稅法，公平稅負，簡化稅制，合理分權，理順分配關系，保障財政收入，建立符合社會主義市場經(jīng)濟要求的稅制體系”的改革目標。

　　1994年稅制改革的重大意義在于：（1）初步理順了國家與企業(yè)的分配關系。稅制改革之前在國有企業(yè)盛行的“包稅制”，通過政府與企業(yè)一對一的談判，使分配關系極不穩(wěn)固，效益好的企業(yè)，把上繳利潤的一頭包死了，國家財政收入不能隨企業(yè)效益提高而增加，效益差的企業(yè)則“包盈不包虧”，嚴重扭曲了稅制，特別是一些地方和企業(yè)實行投入產(chǎn)出總承包，還包了流轉稅，動搖了財政收入的根基。稅制改革則以法制為基礎，規(guī)范了國家與企業(yè)的稅收分配關系，促進了國有企業(yè)經(jīng)營機制的轉換。（2）為實行分稅制創(chuàng)造了體制條件，進一步增強了中央財政實力。稅制是分稅制的基礎和重要組成部分，不建立健全稅制，就不可能進行分稅，因而不可能建立分稅制。通過稅制和分稅制改革的聯(lián)動推進，進一步理順了中央與地方的分配關系，為提高中央財政收入所占比重、增強財政宏觀調控能力奠定了堅實基礎。（3）使稅制更加公平、合理、有效，適應了經(jīng)濟發(fā)展對組織稅源的需要。我國正處于工業(yè)化快速發(fā)展的時期，工業(yè)是我國最重要的稅源基礎，為促進企業(yè)健康發(fā)展和培植稅源，對容易導致企業(yè)重復征收、重復建設的不合理的產(chǎn)品稅、工商統(tǒng)一稅實行重大改革，建立了以增值稅為核心，輔之以消費稅、營業(yè)稅的新流轉稅體系。同時，針對我國個人收入不斷增加、前景看好的情形，及時將個人收入調節(jié)稅、適用于外籍人員的個人所得稅和城鄉(xiāng)個體工商業(yè)戶所得稅合并，建立統(tǒng)一的個人所得稅制，為充分挖掘個人收入稅源潛力創(chuàng)造了有利條件。

　　1994年稅制改革的最大成效，就是初步建立了財政收入穩(wěn)定增長的機制。稅制改革后，稅收已成為財政收入最主要的來源。此后，我們又不斷地調整和完善稅制，特別是針對稅收征管體制滯后于稅制的狀況，加快了稅收征管改革步伐。一個健康有效的稅制，必須通過與之相適應的稅收征管制度來保證實施。1998年以來，進一步加強稅收法制建設，深化稅收征管體制改革和以“金稅工程”為主要手段的稅收征管信息網(wǎng)絡的建設運用，建立海關緝私警察制度，這對于加強稅收征管，打擊各種偷逃騙稅、走私等涉稅違法犯罪活動，發(fā)揮了重要作用。新《稅收征管法》及其《實施細則》等一批法律法規(guī)相繼頒布實施，稅收征管力度加強，保證了稅收持續(xù)大幅度增長。2002年全國稅收收入（此為國家統(tǒng)計局統(tǒng)計口徑，已沖減了出口退稅部分）比1993年增長了3.14倍，年均增長17.1％，與同期財政收入年均增長數(shù)基本同步，其中1994——1997年年均增收995億元，1998——2002年年均增收1880億元。稅制的重大改革和不斷完善，為持續(xù)大幅度增加財政收入、增強宏觀調控能力、支持經(jīng)濟和社會事業(yè)全面發(fā)展，作出了重要貢獻。

　　二、現(xiàn)行稅制存在的一些主要問題

　　必須看到，與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和全面建設小康社會的要求相比，現(xiàn)行稅制還有許多不完善的地方。主要表現(xiàn)在：

　　1.實行生產(chǎn)型增值稅抑制了企業(yè)投資的積極性。我國實行增值稅改革時，從當時控制投資規(guī)模膨脹的宏觀環(huán)境和保持稅負基本穩(wěn)定的需要出發(fā)，采用了國際上很少使用的生產(chǎn)型增值稅制。這種稅制只允許企業(yè)抵扣購進原材料所含進項稅金，不允許抵扣固定資產(chǎn)所含進項稅金，因而存在對資本品重復征稅的問題，影響了企業(yè)投資的積極性，制約了資本有機構成高的企業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。隨著我國社會投資自主增長的機制不斷得到增強，生產(chǎn)型增值稅制的弊端愈益顯現(xiàn)。

　　2.實行內外資兩套企業(yè)所得稅制，在一定程度上抑制了內資企業(yè)發(fā)展的積極性。改革開放以來，在國內建設資金緊張的情況下，為了積極吸引外資加快經(jīng)濟發(fā)展，對外資實行一定的稅收優(yōu)惠政策是必要的，在實踐中發(fā)揮了重要作用。但是，隨著我國加入世貿(mào)組織和全方位擴大對外開放，繼續(xù)對外資實行稅收優(yōu)惠政策，有違WTO關于公平競爭的原則，不利于內資企業(yè)健康發(fā)展，同時也是難以為繼的。

　　3.現(xiàn)行個人所得稅對調節(jié)個人收入差距的力度不夠。隨著個人收入水平不斷提高，個人所得稅起征點偏低問題突出，廣大工薪階層成為納稅的主體，而高收入者繳納稅收與其收入相比，很不相稱。特別是現(xiàn)行的分項按次征稅的個人所得稅制，存在很多弊端，許多高收入者只要采用“化整為零”的方法，就會輕易地使很多收入都達不到起征點，或是適用的稅率比較低，從而達到偷逃稅收的目的。此外，與個人所得稅配套的遺產(chǎn)稅制還沒有建立起來，弱化了對高收入者的調節(jié)力度。

　　4.以費代稅問題不容忽視。例如：目前交通和車輛收費管理中一個突出問題是收費負擔不合理，養(yǎng)路費等交通和車輛收費，基本上是按車輛噸位大小或座位個數(shù)征收，用車與不用車負擔不一樣，多用車與少用車負擔不一樣，沒有體現(xiàn)“多用路者多負擔，少用路者少負擔”的原則，造成社會負擔不均衡。而機動車輛消耗燃油或燃氣量的多少，與道路磨損程度基本成正比，對燃油或燃氣征稅，能夠體現(xiàn)“多用路、多負擔”的原則，比較公平、合理，但目前我國還沒有用燃油稅取代交通和車輛收費，這種狀況還加大了治理“三亂”現(xiàn)象的難度。又如：目前社會保險費主要由勞動部門征收，由于缺乏法律制約，無法解決強制性不夠、征收力度小、成本費用過高等問題，導致社會保障經(jīng)費來源不穩(wěn)固，這些都需要通過開征社會保障稅來解決。

　　此外，現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策不規(guī)范，出口退稅機制不健全，地方稅制存在對同一征稅對象設置兩套稅制、征收范圍過窄、稅種不盡合理等問題，消費稅、營業(yè)稅、農(nóng)業(yè)稅還不完善，等等，都需要在稅制改革中進一步加以調整和完善。

　　三、稅制改革取向分析

　　按照健全和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，在鞏固已有稅制改革成果的基礎上，要繼續(xù)深化稅制改革，進一步強化稅收的組織收入和調節(jié)經(jīng)濟的功能。從當前及長遠考慮，稅制改革取向主要有以下幾個方面：

　　1.逐步將生產(chǎn)型增值稅轉變?yōu)橄M型增值稅。實行消費型增值稅是國際通行做法，就是在對企業(yè)征收增值稅時，允許企業(yè)抵扣購進固定資產(chǎn)所含增值稅，可避免重復征稅，鼓勵企業(yè)增加固定資產(chǎn)投資，特別是鼓勵資本有機構成高的企業(yè)擴大投資，帶動產(chǎn)業(yè)結構調整，拉動經(jīng)濟增長。增值稅的轉型，從根本上說，可以促進經(jīng)濟增長，進而帶動稅收的增加；但從近期看，在保持稅率不變的情況下，相當于較大規(guī)模的減稅，進而減少一定數(shù)量的財政收入。這就需要把增值稅的轉型與財政的可承受程度，以及如何把握宏觀調控的方向和力度有機地結合起來。轉型本身已不僅僅是完善增值稅制問題，而是涉及重大的宏觀調控政策取向問題。如果減稅政策的力度大一點，那么國債投資建設的力度就要相應進行調整，以保持適當?shù)呢斦吆狭?。在實施步驟上，要統(tǒng)籌考慮抵扣購進固定資產(chǎn)的種類和范圍，適度擴大征收范圍，逐步過渡到規(guī)范的消費型增值稅。轉型后，要相應取消進口設備免征增值稅、對企業(yè)技術改造購買國產(chǎn)設備抵免企業(yè)所得稅等方面的優(yōu)惠政策。

　　2.統(tǒng)一內外資企業(yè)所得稅制。統(tǒng)一后的企業(yè)所得稅應按照擴大稅基、降低稅率的原則，減輕內資企業(yè)的稅負，取消外資企業(yè)的稅收優(yōu)惠，促使實際稅負與名義稅負趨于一致。參照國際慣例，規(guī)范稅前扣除標準和范圍，統(tǒng)一內外資企業(yè)折舊水平。調整規(guī)范企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，原則上取消多檔優(yōu)惠稅率，取消區(qū)域性低稅率，突出投資稅收優(yōu)惠。可考慮這項改革與增值稅轉型改革聯(lián)動推進，以平衡企業(yè)的綜合稅負。

　　3.修訂個人所得稅法，實行綜合與分類相結合的個人所得稅制。將工資薪金所得、勞務報酬所得、財產(chǎn)租賃、經(jīng)營收益等經(jīng)常性所得納入綜合征稅項目，適當提高費用扣除標準，簡化稅率和級距，提升高收入者的適用稅率。對利息、股息、紅利等資本性所得，實行分項征收。建立法人支付單位和個人收入的雙向申報制，強化公民納稅意識。同時，按照公平稅負、合理負擔、鼓勵引導個人投資公益事業(yè)的原則，適當提高個人捐贈支出的稅前扣除標準，鼓勵富裕階層回報社會，促進社會捐助制度的建立。改革個人所得稅可與開征遺產(chǎn)稅結合起來。這有利于在一定程度上調整社會財富的分布，緩解貧富懸殊矛盾，體現(xiàn)社會公平；有利于提倡勞動致富，限制不勞而獲；有利于完善我國調節(jié)個人財產(chǎn)和收入的稅制，符合國際慣例，貫徹國際間稅收對等原則。

　　4.改革地方稅制。健全地方稅體系，對于完善分稅制和建立規(guī)范的轉移支付制度，發(fā)展地方經(jīng)濟，具有重要意義。要統(tǒng)一內外稅制，合并房產(chǎn)稅和城市房地產(chǎn)稅，建立現(xiàn)代房地產(chǎn)稅制，適度擴大征稅范圍；合并車船使用稅和車船使用牌照稅，建立新的車船稅制，調整減免稅項目；將城市維護建設稅、耕地占用稅和教育費附加的征收范圍逐步擴大到外商投資企業(yè)和外籍個人；完善土地使用稅制度。取消固定資產(chǎn)方向調節(jié)稅、筵席稅、屠宰稅、土地增值稅等不合時宜的稅種。在不影響全局利益的情況下，逐步增加地方稅政的自主權。

　　5.進一步改革和完善其他稅制。改革出口退稅制度，研究一攬子解決欠退稅問題的辦法，健全退稅機制。完善消費稅，適當調整部分產(chǎn)品稅率和級距，將部分高檔消費品納入征稅范圍，將部分非最終消費品調出征稅范圍。配合增值稅的轉型，相應調整營業(yè)稅征收范圍。在全面推進農(nóng)村稅費改革的基礎上，改革農(nóng)業(yè)稅制，降低農(nóng)民總體負擔水平。推進費改稅，逐步將穩(wěn)定的收費、基金改為稅收，如將社會保障中的社會統(tǒng)籌部分的“費”改為社會保障稅；通過開征燃油稅取代公路養(yǎng)路費、公路客貨運附加費、公路運輸管理費、航道養(yǎng)護費、水路運輸管理費、水運客貨運附加費等項收費；將現(xiàn)行針對一些排污項目而收取的廢水、廢氣、垃圾等收費改為開征環(huán)境保護稅。按照經(jīng)濟和社會發(fā)展需要擇機開征一些新稅種。按照世貿(mào)組織原則清理、統(tǒng)一和規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，等等。

　　稅制改革涉及各方面重大利益關系的調整，一定要通盤考慮，精心設計，周密部署，謹慎決策，不宜采取整體推進的方式，而應循序漸進，把握時機，做到成熟一個出臺一個，最大限度地減少對經(jīng)濟和社會不必要的震蕩影響。