摘　要：近年來，隨著財政改革進一步深化，各地政府加強了對非稅收入的管理力度，許多省份陸續(xù)推行政府非稅收入改革，這給高等學校帶來了較大的沖擊力。本文分析了政府非稅收入改革給高校帶來的影響，并提出了高校如何適應這一改革的對策。

　　關鍵詞：非稅收入；高校；影響；對策

　　為了適應新形勢下政府的財政管理工作，滿足建立公共財政的要求，2004年財政部頒布了《關于加強政府非稅收入管理的通知》（財綜[2004]53號），明確了政府非稅收入的概念和管理內(nèi)涵。接著，各地政府財政部門逐步開始推行，高等學校也納入了這一改革的范圍。

　　一、政府非稅收入的內(nèi)涵和改革的主要內(nèi)容

　　1. 政府非稅收入的內(nèi)涵

　　政府非稅收入是指除稅收以外，由各級政府、國家機關、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務、準公共服務取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金，是政府財政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。按照建立健全公共財政體制的要求，政府非稅收入管理范圍包括：行政事業(yè)性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產(chǎn)生的利息收入等。社會保障基金、住房公積金不納入政府非稅收入管理范圍。

　　政府非稅收入是政府收入的重要組成部分。加強政府非稅收入管理是市場經(jīng)濟條件下理順政府分配關系、健全公共財政職能的客觀要求。

　　2. 政府非稅收入改革的主要內(nèi)容及意義

　?。?）取消單位的收入過渡戶，應繳非稅收入直接繳入相應的政府非稅收入財政專戶。財政部門通過非稅收入財政專戶收繳資金，對執(zhí)收單位的收繳業(yè)務實施管理和監(jiān)督，從而改變現(xiàn)行由學校等執(zhí)收單位自己開票、自己收款、自己存儲的方法。

　?。?）征收程序和管理方式發(fā)生變化，收繳分離，實行“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的新模式。即由各執(zhí)收單位按照經(jīng)政府相關部門批準的收費項目，開具統(tǒng)一的非稅收入繳款憑證，交于繳款人，繳款人持票到財政指定的銀行代收網(wǎng)點去繳費，資金由銀行直接繳入同級財政非稅收入專戶。

　　政府非稅收入改革從某種程度上來說實現(xiàn)了收費與現(xiàn)金的徹底分離，是進一步貫徹“收支兩條線”的重要形式和手段。實行票款分離的辦法，一方面有效地防止了資金在執(zhí)收部門的沉淀，有助于財政資金的及時入庫，杜絕單位不及時入庫、隨意占用、挪用資金的現(xiàn)象。另一方面，規(guī)范了收費管理，有利于加強收費監(jiān)督，增強了非稅收入收繳的透明度，對從源頭上防范腐敗起到了積極作用。

　　二、實行政府非稅收入改革對高等學校的影響

　　在實行政府非稅收入改革前，各地高等學校陸續(xù)實行了部門預算、預算外收支兩條線、國庫集中支付等項改革，這些改革政策的實行對高校的財務管理產(chǎn)生了較大的影響，同時也為進一步實施非稅收入改革做好了一定的鋪墊。政府非稅收入改革給高校帶來的影響和變化主要有以下幾個方面：

　　1. 上繳的范圍擴大，學校資金進一步向財政高度集中

　　目前，高等學校的資金來源主要有“財、稅、費、產(chǎn)、社、基、科、貸、息”等九個方面，其中“費”即學校按照規(guī)定收取的各類學費等，這部分收入占學校收入的一半以上，對學校有著舉足輕重的作用，尤其是在目前國家撥款明顯不足的情況下。近年來高校逐步實行預算外收入上繳，實行收支兩條線管理，并逐步實行國庫集中收付，政府推行的非稅收入改革應該是收支兩條線管理的進一步深化。從非稅收入的定義可以看出，非稅收入的范圍較預算外收入更廣，高校的大多數(shù)收費行為都屬于政府非稅收入的管轄上繳范圍。學校能調(diào)控的資金量將繼續(xù)減少，學校資金運行的成本將繼續(xù)加大，從某種意義上說，削弱了高校資金的管理權和自主權。過去，學校為了節(jié)約資金成本，合理調(diào)度資金，占用了一些代管、往來資金，而政府非稅收入的改革、部門預算的執(zhí)行不利于學校對往來資金和代管資金的合理調(diào)配和管理。

　　2. 收費方式的改變

　　高等學校經(jīng)過連續(xù)幾年的大規(guī)模擴招，各高校的學生人數(shù)連續(xù)翻番，各類學生種類繁多、收費工作量大，學校的收費方式已經(jīng)從原來的單純手工開票收費轉(zhuǎn)向電腦開票、計算機管理、信用卡繳費等。在實行預算外收支兩條線后采取了集中匯繳的方式，但收費還是依托銀行和學校共同收取，在每年開學初，收費量集中時，由銀行批量代扣，事后統(tǒng)一集中打印發(fā)票發(fā)放，收取的費用并沒有直接進入財政專戶。但實行非稅收入改革后，將改變原有的收費方式，即由單位開票、銀行代收、直接進入財政非稅收入專戶。

　　3. 核算方式和管理內(nèi)容模式的改變

　　目前高校收費核算和管理僅限于學校內(nèi)部，即學校各相關職能部門之間。而在實行非稅收入改革后，學校的管理范圍將更為擴大，擴展到財政、銀行等相關部門，管理的內(nèi)容將更為詳細。

　　三、政府實行非稅改革后高校應采取的對策

　　政府非稅收入改革是國家財政改革的一項重要措施，其重要性不言而喻。但許多部門的領導對于政府非稅收入的屬性缺乏足夠的認識，甚至認為非稅收入不是正規(guī)的財政資金，尤其是對于具有獨立的法人資格高校來說，這種觀念更是根深蒂固。因此，轉(zhuǎn)變觀念、提高認識是積極適應財政改革的要求，是做好政府非稅收入改革的重要思想保證。1996年國務院《關于加強預算外資金管理的規(guī)定》中明確規(guī)定：“預算外資金是國家財政性資金，不是部門和單位的自有資金，必須納入財政管理?！狈嵌愂杖胧钦再Y金，其所有權屬于國家，調(diào)控權在政府，管理權在財政。要充分認識到加強政府非稅收入管理的根本目的是為了規(guī)范管理，是深化財政改革的需要，是我國當前市場經(jīng)濟條件下理順政府的關系，健全公共財政職能的客觀要求。這與國家積極支持各項行政事業(yè)發(fā)展的目標并無矛盾。改革不是要束縛各項事業(yè)發(fā)展的手腳。因此，高校應主動適應非稅收入改革，處理好以下幾方面的關系：

　　1. 正確理解非稅收入與預算外資金的關系

　　政府非稅收入與預算外資金相比較，無論從概念上還是從外延上既有區(qū)別又有聯(lián)系，正確理解非稅收入的準確含義，是適應政府非稅收入改革的前提和關鍵。

　　區(qū)別：（1）從概念上來說，兩者分類的方式和強調(diào)的內(nèi)容不同：非稅收入是按照收入形式對政府收入進行的分類，強調(diào)的是通過不同于稅收形式所取得的財政收入；預算外資金則是對政府收入按照資金管理方式進行的分類，強調(diào)的是沒有納入政府預算管理的這部分資金。（2）從外延上來說，兩者包含的范圍不同，非稅收入涵蓋了國家稅收以外的內(nèi)容，范圍大于預算外資金，而預算外資金對于學校來說通常是指收費資金。

　　聯(lián)系：預算外資金所包含的內(nèi)容是非稅收入內(nèi)容的一部分，但卻是規(guī)范政府非稅收入，強化非稅收入管理的核心內(nèi)容。與預算外資金比較，非稅收入對資金的定性更為準確、合理，更符合公共財政改革的要求。隨著公共財政觀念的強化，國家財政預算管理制度改革和政府收入機制的規(guī)范，預算外資金概念將逐步淡化，政府非稅收入將取而代之。

　　新的政府非稅收入除了收費資金以外，還包括了國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入等?！皣屹Y源”、“國有財產(chǎn)”是非常廣泛的概念，如何理解？對于高校來說，學校的資源都應是國有，這些行為在學校都存在，如何界定，是否全部都應納入管理的范圍？這些問題都有待探討。

　　2. 正確處理政府非稅收入管理與會計核算工作的關系

　　政府非稅收入改革的執(zhí)行將引起高校的核算模式、程序的變化。近年來，財政改革不斷推行，但相應的配套管理措施均沒有出臺。目前1998年頒布的《高等學校會計制度》已不能適應改革的需求，而事業(yè)單位的會計制度又不能完全適應學校的實際情況，高校只能根據(jù)實際情況來進行會計核算。為了避免非稅收入核算的不規(guī)范引起的一系列問題，從政府部門來說，應結合政府收支分類科目的改革，完善政府非稅收入的管理體系。一方面規(guī)范和完善政府非稅收入征收和使用，完善財務、會計活動的法規(guī)制度。另一方面，根據(jù)目前各地執(zhí)行的情況，完善現(xiàn)行規(guī)章，包括內(nèi)涵的界定，增強可操作性。

　　從學校來說，實行政府非稅收入改革后，高校的會計核算科目應及時調(diào)整，根據(jù)非稅收入核算的內(nèi)容進行相應增加或減少。比如建議取消負債類“應繳財政專戶”科目，增加“應繳政府非稅收入”科目，用于核算高校應繳和實際繳入的非稅收入款項。同時考慮到高校非稅收入包含的具體項目較多而且繁雜，一些收入涉及學校分配政策，為便于管理，建議設置收入分類明細科目或利用財務軟件進行項目明細核算。

　　3. 正確處理財務收費管理系統(tǒng)與財政信息管理系統(tǒng)的關系

　　高校不同于一般的行政事業(yè)單位，收費行為有著特殊性，存在收費項目多、人數(shù)多、金額大、收費時間集中等特點。目前學校學生學費等在經(jīng)過了多年的磨合后采用電腦收費程序已基本完善，數(shù)據(jù)中學生的基礎資料也較為齊全。同時學?；旧喜捎昧诵@網(wǎng)絡查詢系統(tǒng)，實現(xiàn)學生收費情況的實時查詢，便于收費管理。實行非稅收入改革后，學校從開票到學生繳費、收入實現(xiàn)將存在著一個時間差，因此學校應與財政積極溝通，在現(xiàn)有的收費管理系統(tǒng)基礎上實現(xiàn)與財政信息管理系統(tǒng)進行對接，建立信息共享平臺。同時學校、銀行、財政三方還要完善收費的方式，保證每年開學學生繳費、注冊、選課，學校正常教學活動的開展。

　　4. 正確處理政府非稅收入管理與學校內(nèi)部控制的關系

　?。?）內(nèi)部崗位設置體現(xiàn)不相容原則

　　政府非稅收入改革給會計核算帶來了新的變化，會計人員崗位分工也帶來了變化。學校要根據(jù)實際情況，按照內(nèi)部控制不相容職務相分離的原則重新進行崗位的設置或調(diào)整，明確職責權限，以保證政府非稅收入的管理，包括應收賬款、已收情況、財政、銀行、學校之間的對賬等環(huán)節(jié)。

　?。?）加強票據(jù)管理

　　票據(jù)是高校收入的法定憑證和會計核算的原始憑證，同時也是財政、物價、審計部門進行檢查監(jiān)督的重要依據(jù)。票據(jù)管理是收入管理的源頭，因此加強票據(jù)管理，有利于規(guī)范單位的財務收支活動，保障單位的收入，從源頭上治理腐敗。目前高校使用的票據(jù)種類有行政事業(yè)單位收費收據(jù)、內(nèi)部結算憑證、捐贈票據(jù)以及經(jīng)財政批準的電腦收費收據(jù)。由于學校收費項目繁多，各種違規(guī)使用票據(jù)現(xiàn)象時有發(fā)生，如使用不規(guī)范、票據(jù)混用等現(xiàn)象。實行非稅收入改革后，學校要進一步加強票據(jù)管理，做好票據(jù)的“申購、領用、使用、核銷”等環(huán)節(jié)的工作，實行專人管理，建立完善的票據(jù)領購、核銷手續(xù)，嚴格執(zhí)行有關的票據(jù)管理規(guī)定。

　?。?）進一步加強收費行為的管理

　　清理收費項目。首先要按照國家的規(guī)定，嚴格收費的報批制度，同時積極響應國家的有關政策，實行收費公示制度，亮證收費，讓全校乃至全社會都來進行監(jiān)督管理，杜絕亂收費現(xiàn)象。進一步做好學生的學費收繳工作管理，是實現(xiàn)非稅收入的重要保證。學生欠費一直是困擾學校的老大難問題，為了降低學生欠費率，各校都想盡一切辦法，包括積極推行助學貸款、學費減免、提供勤工助學崗位、將催繳欠費與院系經(jīng)費酬金掛鉤等。但隨著非稅收入的改革，在收費的各個管理環(huán)節(jié)方面可能會帶來一些漏洞，如學校開票、學生到銀行的實際交款情況，相互銜接如果不到位將會導致學費不能及時催繳，征收收入下降。加強其它收費行為的管理。在學校除了學歷教育之外，還存在很多非學歷的教育如各種培訓班、聯(lián)合辦學等，這些也是學校收入的一項重要來源。因此，學校在規(guī)范收入行為的同時，也要保證院系創(chuàng)收積極性。因此學校應適應改革需要，及時調(diào)整相關校內(nèi)政策，通過制定合理科學的收入收繳、支付結算流程保障學校、院系增加收入的積極性。

　?。?）強化預算管理控制，提高資金使用效益

　　部門預算雖然執(zhí)行了幾年，但由于高校的特殊性，一直存在著校內(nèi)外預算兩張皮的現(xiàn)象。國庫集中支付、非稅收入的改革等財政政策的執(zhí)行，對高校的預算管理提出了越來越高的要求，因此，高校要進一步加強預算管理，對預算編制合理性、執(zhí)行的嚴肅性、分析的科學性、考核的規(guī)范性等一系列環(huán)節(jié)進行控制，建立科學的預算控制體系，及時分析和控制預算執(zhí)行差異，使得預算的編制和執(zhí)行不斷趨于科學合理，真正達到財政改革的目的。

　　[參考文獻]

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