20世紀(jì)80年代，里根當(dāng)政時期的美國曾經(jīng)進(jìn)行了一場美國歷史上規(guī)模最大、波及世界上許多國家的稅制改革。當(dāng)時，許多美國人對這項改革持有異議，對里根卸任時留下的財政赤字提出嚴(yán)厲指責(zé)。二十年以后的今天，美國的經(jīng)濟學(xué)家大都認(rèn)同里根的稅制改革和他當(dāng)時實行的各項財政經(jīng)濟政策。有的經(jīng)濟學(xué)家和歷史學(xué)家更明確提出“現(xiàn)在是確定里根在美國經(jīng)濟發(fā)展中的地位的時候了”、美國“今天的和平與繁榮時代的建筑師是羅納德。里根”、“克林頓總統(tǒng)并不是目前繁榮的創(chuàng)造者”。

　　回顧與思考美國二十年前的那場稅制改革是很有意義的。

　　稅制改革的背景與理論

　　進(jìn)入20世紀(jì)70年代后，資本主義國家經(jīng)濟普遍陷入“滯脹”狀態(tài)，在美國也是如此。失業(yè)率上升，私人資本投資的比率不斷下降，通貨膨脹加劇，這使納稅人的納稅等級上升，稅負(fù)的增長高于真實所得的增長，人們實際生活水平下降。稅收收入雖然不斷增長，但由于政府管理的事務(wù)過多，支出增長更快，財政赤字規(guī)模不斷擴大。西方一些經(jīng)濟學(xué)家認(rèn)為，出現(xiàn)“滯脹”的主要原因是由于實行凱恩斯主義，國家過分干預(yù)經(jīng)濟和過分刺激需求的結(jié)果。因而，一些同凱恩斯主義相對立的經(jīng)濟學(xué)派應(yīng)運而生，他們主張從刺激需求改為刺激供給解決“滯脹”問題。供應(yīng)學(xué)派是其典型代表，這個學(xué)派的理論并不成熟，但后來由于其政策主張被英美等國政府采納并付諸實踐，遂使其名聲遠(yuǎn)揚。這個學(xué)派把稅收與經(jīng)濟的關(guān)系作為研究的重點。供應(yīng)學(xué)派的理論家喬治。吉爾德在1980年發(fā)表的《財富與貧困》中說，美國經(jīng)濟中存在的各種弊端，“都是被一種違反常情和具有破壞性的稅收制度造成的或者說是被它弄得更糟的?！辈⒄f，對資本主義“這個制度的主要威脅是以累進(jìn)稅率征稅（急劇上升的稅率奪取較高收入中越來越大的部分）”，“稅率的提高在觀代大多數(shù)民主國家有一個限度，一旦超過某一點（這一點早已達(dá)到），提高高收入者的稅率，就會導(dǎo)致富人們的生活更加奢侈浪費，而不是節(jié)約?！痹龆愃a(chǎn)生的影響只“會使稅收減少，特別是從高收入等級中得到的收入會減少”，因為他們會“從生產(chǎn)性用途中抽回財富、去儲藏黃金或其他可收藏的東西，或躲入稅金庇護(hù)所”。吉爾德還認(rèn)為“只有富人才有足夠的資金去刺激經(jīng)濟迅速增長，而又只有合理的稅率才能誘使富人去投資”。美國的稅率過高，按照“拉弗曲線”，早已進(jìn)入刺激富人投資的“禁區(qū)”?！靶掠遗伞备敲土夜衾圻M(jìn)稅制：“經(jīng)濟增長要求擁有資本并有效地運用資本，當(dāng)這兩者通過課稅把資本沒收并讓政府部長們巧取豪奪時，就都化為烏有了。”

　　里根很贊賞上述理論。他說：“我的確相信供給學(xué)派經(jīng)濟學(xué)。難道我們試用其他辦法還不夠久嗎？”他還說過，企業(yè)家從事生產(chǎn)經(jīng)營活動追求的是利潤最大化，職工從事工作和勞動追求的是收入最大化，減稅有利于滿足他們的追求，減稅能調(diào)動企業(yè)家和職工的積極性，這是非常簡單的道理。里根還認(rèn)為，政府對企業(yè)事務(wù)干預(yù)過多，規(guī)章制度包括稅收制度過于繁瑣，政府支出規(guī)模過大，也是影響企業(yè)積極性和經(jīng)濟發(fā)展的主要原因。所以，要在美國進(jìn)行重大改革，進(jìn)行“第二次革命”。

　　稅制改革的內(nèi)容

　　1980年底，里根入主白宮前后，即同他的經(jīng)濟顧問班子研究確定了貫徹上述思想的“經(jīng)濟復(fù)興計劃”和后來被稱為“經(jīng)濟復(fù)興稅法”及“公平、簡化和促進(jìn)經(jīng)濟成長”的稅制改革計劃。

　　這些計劃的內(nèi)容，可概括為四個基本要點：①減少聯(lián)邦總開支的增長，辦法是取消聯(lián)邦政府的適當(dāng)責(zé)任范圍之外的活動和限制其他活動的開支增長。②把稅收負(fù)擔(dān)限制在最低水平，從而加強對儲蓄、投資、工作、生產(chǎn)率和經(jīng)濟增長的刺激。③取消聯(lián)邦政府對個人生活、企業(yè)有效經(jīng)營或者州和地方政府的工作的不必要干預(yù)，減少聯(lián)邦的管理負(fù)擔(dān)。④支持穩(wěn)妥可靠的貨幣政策，以鼓勵經(jīng)濟增長和控制通貨膨脹。

　　這四方面的核心內(nèi)容是通過減稅、減支和減少政府干預(yù)來增加私人儲蓄和投資，調(diào)動地方政府積極性，促進(jìn)經(jīng)濟的發(fā)展。從1981年到1984年的四年中，個人所得稅的邊際稅率降低了25％，從原來的最低稅率14％和最高稅率70％，分別降為11％和50％。同時考慮通貨膨脹因素，實行個人所得稅指數(shù)化。對企業(yè)的固定資產(chǎn)實行美國歷史上最短的折舊辦法。折舊期分別為3年、5年、10年、15年。如汽車折舊期僅為三年。實行四點計劃并加上有利的國際環(huán)境，使美國經(jīng)濟有了較快回升。1984年的經(jīng)濟增長率為6.4％，這是從1954年以來沒有過的增長速度，1982年以來對新工廠和設(shè)備的實際投資每年增長15.4％，這是二戰(zhàn)后沒有過的速度，失業(yè)率從1982年的10.7％降為1985年的7.4％，通貨膨脹率從1980年的13％降為1984年的4％。里根對他在第一任期的四年里取得的成果是滿意的。他說：“四年來我們聯(lián)邦政府的工作也開始發(fā)生了悄悄的但是深刻的革命，我們遏制了當(dāng)時看來是一股不可抗拒的趨勢：政府干預(yù)越來越多，稅收越來越高，開支越來越大、通貨膨脹越來越嚴(yán)重，防務(wù)力量越來越弱?！毖芯棵绹鴼v屆總統(tǒng)政績的歷史學(xué)家歷來是比較“苛刻”的，但他們認(rèn)為，里根在第一任期的成績不錯，在他之前的美國四十名總統(tǒng)的平均分?jǐn)?shù)以上。

　　里根競選連任總統(tǒng)后繼續(xù)推行他的四點計劃，特別是在稅制方面。他認(rèn)為，盡管過去四年對稅制進(jìn)行了一些改革，但稅制仍是復(fù)雜的、不公平的，稅率仍然偏高，以致使經(jīng)濟不能按它本來可能的速度發(fā)展。于是在1986年10月他又簽署了被稱為是“美國第二次革命的核心”的稅制改革方案。如果說，1981年的稅制改革著重解決稅負(fù)過重，是個大減稅的改革，那么1986年的稅制改革，則是在繼續(xù)減稅的同時，著重解決稅制過于繁瑣的改革。因此，把這次稅改的內(nèi)容可以概括為“簡化、公平和促進(jìn)經(jīng)濟的增長”。

　　1.簡化——從累進(jìn)稅制向比例稅制過渡

　　多年來，美國的經(jīng)濟學(xué)家和稅務(wù)律師都感到美國的所得稅制過于復(fù)雜和繁瑣，需要改革和簡化。所謂復(fù)雜和繁瑣主要表現(xiàn)在兩個方面：一是稅率復(fù)雜，一是各種扣除、減免稅和特殊規(guī)定復(fù)雜。這次稅改，在個人所得稅方面進(jìn)行了很大簡化。他們將最高稅率為50％，最低稅率為11％的15級累進(jìn)稅制改為15％和28％的兩檔稅制。另對高收入者征5％的附加稅。在公司所得稅方面，把原來15％到46％的五級稅率，改為15％、18％、25％、33％四檔稅率，并對特定的數(shù)額范圍加征5％的附加稅。同時，降低資本利得稅率，擴大研究與開發(fā)費用的抵免范圍。這就進(jìn)一步降低了個人和公司的負(fù)擔(dān)，也大大簡化了稅制。

　　2.公平——由作為政府政策工具的稅制向中性稅制過渡

　　美國政府從30年代開始把稅收作為實現(xiàn)經(jīng)濟和社會政策目標(biāo)的重要手段使用。戰(zhàn)后使用這個手段的范圍更廣泛。這樣就使“稅式支出”規(guī)模越來越大，據(jù)統(tǒng)計，1985年已達(dá)3464億美元

　　稅收減免和優(yōu)惠過多會腐蝕稅基，并產(chǎn)生三個潛在的問題：①稅式支出越多，稅基越??；稅基越小，要取得既定收入，就必須提高稅率；稅率越高，越影響人們投資和工作的積極性。②廣泛運用稅收手段去照顧某些經(jīng)營活動，使稅法而不是市場成為決定使用經(jīng)濟資源的主要力量。稅收引誘的結(jié)果扭曲了勞動力和資本的使用及消費的選擇，阻礙市場按最優(yōu)的方式分配經(jīng)濟資源。③多種多樣的補助和特殊規(guī)定，增加了納稅人對稅負(fù)不公平的擔(dān)心。

　　美國在1986年稅改中，對公司所得稅和個人所得稅的減免優(yōu)惠進(jìn)行了嚴(yán)格整頓。并規(guī)定公司所得稅率在如除各種優(yōu)惠后，不得低于20％。他們認(rèn)為，實行低稅率、寬稅基、少減免是這次稅改的一個“關(guān)鍵戰(zhàn)略”，實現(xiàn)這個戰(zhàn)略既可減少稅收對儲蓄、投資和工作等方面經(jīng)濟選擇的干預(yù)，使稅制更加“公平”，又可以減少稅收方面的漏洞。

　　3.刺激經(jīng)濟增長

　　刺激經(jīng)濟增長是稅改的目的，“簡化”和“公平”是達(dá)到這個目的的手段。那么，如何通過“簡化”和“公平”來刺激經(jīng)濟增長呢？如上所述它是通過減少稅率檔次，由累進(jìn)稅制基本上過渡到比例稅制，整頓稅收優(yōu)惠，擴大稅基，降低邊際稅率，鼓勵富人積極投資（但也不傷害窮人，因由于起征點提高，使600萬低收入者免稅），從而達(dá)到刺激經(jīng)濟增長的目的，后來的實踐證明，這個目標(biāo)基本上得到實現(xiàn)。

　　里根是美國在越南戰(zhàn)爭失敗后全民士氣低落的情況下上臺的。人們普遍認(rèn)為，他為恢復(fù)美國民族自信心立下了汗馬功勞。里根在他卸任的告別演說中說：美國“經(jīng)濟復(fù)興”和“信息復(fù)興”是他執(zhí)政期間“最感自豪”的兩大成功。他說：“由于實行了以減稅為中心的經(jīng)濟政策，美國自1982年底以來的經(jīng)濟增長是美國歷史上和平時期最長的一次?！钡珜λ谌温毱陂g留下的1.5萬億美元聯(lián)邦赤字表示“遺憾”。

　　看來，說美國“今天的和平與繁榮時代的建筑師是羅納德。里根”并不過分。因為從稅收角度看，里根的兩次大規(guī)模的稅制改革，不僅刺激了整個80年代美國經(jīng)濟的發(fā)展，為企業(yè)積累了資金，提高了居民生活水平，而且確實為美國今天高新技術(shù)的迅速發(fā)展注入了“催化劑”。但是，說“克林頓總統(tǒng)并不是目前繁榮的創(chuàng)造者”，似乎有失公允。克林頓首次當(dāng)選總統(tǒng)后，還未去華盛頓正式就職，即在小石城召開由經(jīng)濟學(xué)家和工商企業(yè)界人士參加的經(jīng)濟會議，商討發(fā)展美國經(jīng)濟的對策，決定繼續(xù)推行里根的輕稅政策，并利用冷戰(zhàn)結(jié)束后有利的國際形勢，大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，把里根奠定的基礎(chǔ)“催化”成今天經(jīng)濟強勁發(fā)展的局面，并在1998年消滅了多年來困擾美國經(jīng)濟的巨額財政赤字，所以應(yīng)該說克林頓也是美國“目前繁榮的創(chuàng)造者”

　　幾點思考

　?。ㄒ唬┙?jīng)濟理論要不斷創(chuàng)新

　　凱恩斯對統(tǒng)治西方經(jīng)濟理論界一百多年的亞當(dāng)。斯密理論發(fā)起挑戰(zhàn)，應(yīng)該說是很有膽識的。他的一部《通論》，使市場經(jīng)濟變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟與政府干預(yù)相結(jié)合的“混合經(jīng)濟”，把西方的經(jīng)濟理論推上一個新臺階，也使類似30年代的經(jīng)濟大危機再未發(fā)生。實踐凱恩斯理論五十余年，國家過分干預(yù)經(jīng)濟和刺激需求的結(jié)果，使政府對經(jīng)濟的管制越來越復(fù)雜，稅負(fù)越來越重，集中到政府手中的財富越來越多，于是影響了人們投資、儲蓄和工作的積極性，影響了經(jīng)濟的“供給面”。這樣又使凱恩斯的理論無法解決經(jīng)濟“滯脹”問題。貨幣學(xué)派和供應(yīng)學(xué)派主張放寬政府管制、分散權(quán)力、減輕稅負(fù)，從刺激需求轉(zhuǎn)向刺激供給，從而解決了經(jīng)濟“滯脹”問題。由以上可見，經(jīng)濟理論需要不斷創(chuàng)新。

　　（二）改革稅制要有戰(zhàn)略思路

　　20世紀(jì)70年代的美國，財政收支不平衡，存在巨額財政赤字，而且呈不斷增加的趨勢，按照保守的理財思想，這時應(yīng)采取增稅政策，以期增加政府收入，彌補財政赤字。但是里根沒有采取這種政策，而是采取了相反的政策。在他看來，增稅只能使政府從私人經(jīng)濟部門現(xiàn)有資產(chǎn)中挖走一塊，打擊他們的積極性，使蛋糕越做越小，而減稅則可以調(diào)動他們的積極性，把蛋糕做大，使政府在增加收入的同時，也會給私人經(jīng)濟部門留下較大一塊。這是一種具有戰(zhàn)略眼光的思路，但實行這種戰(zhàn)略具有很大的政治風(fēng)險。當(dāng)年許多美國人強烈反對里根的政策，認(rèn)為減稅會使美國的財政很快崩潰，減少稅收優(yōu)惠會使美國企業(yè)的國際競爭力降低等。持這些觀點的人，并非都是出于對里根的敵意，但這些觀點卻十分有害。里根沒有理睬這些觀點，而是以一個政治家“超前想像力”的戰(zhàn)略眼光和膽識，堅定地進(jìn)行他的“革命”。

　?。ㄈ┒惵实脑O(shè)計：降低平均稅率與降低邊際稅率

　　美國等西方國家在戰(zhàn)后初期進(jìn)行的稅制改革是降低總體稅負(fù)（平均稅負(fù)），目的是調(diào)動所有資本家和工人的積極性，加快經(jīng)濟的恢復(fù)與發(fā)展，改善居民生活。80年代，美國等西方國家進(jìn)行稅制改革不是降低平均稅率，而是降低邊際稅率，目的主要是為了調(diào)動富人投資的積極性，發(fā)展科技，擴大經(jīng)濟的“供給面”，刺激經(jīng)濟在高新技術(shù)基礎(chǔ)上快速發(fā)展。最近幾年美國經(jīng)濟發(fā)展較快，增稅有很大的空間，但是克林頓政府仍采取低稅政策，稅收占GDP的比重一直在30％左右徘徊，其目的也是刺激經(jīng)濟更快地增長。

　?。ㄋ模┰跍p稅的同時要減支出

　　政府推行減稅政策，一般都是為了調(diào)動人們從事生產(chǎn)經(jīng)營、擴大投資和努力工作的熱情，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展，增加財政收入。但從開始減稅到減稅產(chǎn)生效果之間有一個“時間差”，收入一般將會減少。在此期間，為了保持財政收支基本平衡，在減稅的同時要克服困難和壓力，大力壓縮財政支出和盡量減少借債，為執(zhí)行減稅政策鋪平道路。減支的目的還在于精簡政府機構(gòu)，減少政府干預(yù)，為市場充分發(fā)揮分配資源的作用創(chuàng)造條件。1995年美國國會通過的“格拉姆——魯?shù)侣A(yù)算平衡法”，正是基于這種考慮。這項法律規(guī)定在預(yù)算沒有實現(xiàn)收支平衡之前的過渡期內(nèi)，總統(tǒng)有權(quán)對除社會福利之外的其他開支進(jìn)行強制削減，還規(guī)定了每年預(yù)算赤字的最高限額。