納稅人發(fā)票被盜，稅務機關一般按“未按規(guī)定保管發(fā)票”予以罰款，而納稅人提出質疑：這樣處罰究竟是否合適？現(xiàn)就發(fā)票被盜的法律依據和法律責任作一探討。

　　一、稅務機關處理的法律依據

　　依法行政是行政活動的基本準則。行政決定的法律效力和法律效果，取決于該行政決定與法律的一致性。行政機關的職能和行使職權中產生的權利義務必須以法律規(guī)定為依據，行政機關的法律能力和行使職權應當來自法律的授權，而不能離開法律由行政機關自己設立。涉及到發(fā)票行政法規(guī)，可以遵循的只能是《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》、《中華人民共和國發(fā)票管理辦法實施細則》、《江蘇省增值稅專用發(fā)票管理規(guī)定》。

　　《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》（以下簡稱《發(fā)票管理辦法》）第36條規(guī)定：未按規(guī)定保管發(fā)票的，屬于違反發(fā)票管理法規(guī)的行為之一，“對有前款所列行為之一的單位和個人，由稅務機關責令限期改正，沒收非法所得，可以并處1萬元以下的罰款。有前款所列兩種或者兩種以上行為的，可以分別處罰。”

　　《中華人民共和國發(fā)票管理辦法實施細則》（以下簡稱《實施細則》）第50條規(guī)定：“下列行為屬于未按規(guī)定保管發(fā)票的行為：（一）丟失發(fā)票；（二）損（撕）毀發(fā)票；（三）丟失或擅自銷毀發(fā)票存根聯(lián)以及發(fā)票登記簿；（四）未按規(guī)定繳銷發(fā)票；（五）印刷發(fā)票的企業(yè)和生產發(fā)票防偽專用品的企業(yè)丟失發(fā)票或發(fā)票監(jiān)制章及發(fā)票防偽專用品等；（六）未按規(guī)定建立發(fā)票保管制度；（七）其他未按規(guī)定保管發(fā)票的行為。”

　　在1995年6月6日，各地被盜、丟失增值稅專用發(fā)票情況較為嚴重，不法分子利用被盜、丟失的專用發(fā)票騙取國家稅款的案件屢有發(fā)生，為加強專用發(fā)票的管理，防止國家稅款流失，國家稅務總局出臺了《關于被盜、丟失增值稅專用發(fā)票的處理意見的通知》（國稅函[1995]第292號，以下簡稱《通知》），其中規(guī)定：納稅人必須嚴格按《增值稅專用發(fā)票使用規(guī)定》保管使用專用發(fā)票、對違反規(guī)定發(fā)生被盜、丟失專用發(fā)票的納稅人，主管稅務機關必須嚴格按《中華人民共和國稅收征收管理法》和《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》的規(guī)定，處以一萬元以下的罰款，并可視具體情況，對丟失專用發(fā)票納稅人，在一定期限內（最長不超過半年）停止領購專用發(fā)票。對納稅人申報遺失的專用發(fā)票，如發(fā)現(xiàn)非法代開、虛開問題的，該納稅人應承擔偷稅、騙稅的連帶責任。雖然《通知》無法作為稅務機關處罰的法律依據，但是在處理具體問題時可作參考。

　　1997年6月16日，江蘇省頒布《江蘇省增值稅專用發(fā)票管理規(guī)定》（省政府令[1997]第090號，以下簡稱《規(guī)定》）第19條規(guī)定：“一般納稅人專用發(fā)票被盜、丟失的，納稅人應于案發(fā)當日向公安機關報案，并向主管國稅機關報失，提供被盜或丟失專用發(fā)票的詳細情況，采取有效措施，防止稅款流失?！钡?1條規(guī)定：“一般納稅人未按規(guī)定領購、開具、取得、保管專用發(fā)票的，未按照規(guī)定接受國稅機關檢查的，由縣級以上國稅機關根據情節(jié)輕重，處以5000元以上10000元以下的罰款。造成偷稅、騙稅的，依照《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國稅收征收管理法》和《全國人大常委會關于懲治偷稅、抗稅犯罪的補充規(guī)定》的有關規(guī)定予以處罰；情節(jié)嚴重構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任?！?/p>

　　二、對該處理依據的解讀

　　（一）、“被盜”是否屬于“丟失”

　　《發(fā)票管理辦法》及其《實施細則》都對丟失發(fā)票的行為規(guī)定由稅務機關責令限期改正，沒收非法所得，可以并處罰款。那問題是，那被盜是否屬于“丟失”的一種呢？

　　“被盜”和“丟失”產生的結果都是相同的，也就是發(fā)票脫離納稅人的掌控。但納稅人的主觀心理態(tài)度和客觀行為是不同的。

　　“丟失”，納稅人主觀上有過錯，明知可能發(fā)生丟失發(fā)票的結果，卻沒有采取有效措施，故意或者放任這種損失的發(fā)生?？陀^行為上違反發(fā)票管理的有關規(guī)定，未履行或不當履行發(fā)票管理義務而造成發(fā)票丟失。依照規(guī)定對已取得的發(fā)票進行保管，是發(fā)票管理相對人的法定義務。顯然，違反發(fā)票管理規(guī)定造成發(fā)票丟失，納稅人主觀上有明顯過錯，自然應承擔由此而產生的法律責任，稅務機關應當進行處罰。

　　而我們這里討論的“被盜”，情況就比較復雜。一種是納稅人主觀有過失，由于應當預見因為疏忽大意而沒有預見（疏忽大意的過失），或雖已預見而輕信可以避免（過于自信的過失），以致發(fā)生發(fā)票丟失。例如：納稅人安裝的保險門窗年代已久，內部損壞，由于疏忽大意沒有檢查，此時發(fā)生偷竊事件，納稅人雖無主觀故意卻有過失，稅務機關也可以對此進行處罰。另一種是納稅人主管上無過錯，他們已按照稅務機關的規(guī)定做好防護措施，發(fā)票被盜或丟失是不可抗力或意外事件。例如，來自自然因素的地震，來自他人因素的搶劫，或是意外的火災、車禍等等。那根據主客觀相統(tǒng)一原則，就不能認定納稅人違法，也不應該讓他承擔法律責任對其進行處罰

　　按《通知》規(guī)定，“被盜”、“丟失”是分列的兩個詞，也就是說國家稅務總局也把被盜、丟失作為兩種情況來考慮。而《通知》“對違反規(guī)定發(fā)生被盜、丟失專用發(fā)票的納稅人，主管稅務機關必須嚴格按《中華人民共和國稅收征收管理法》和《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》的規(guī)定，處以一萬元以下的罰款”的規(guī)定，針對的是違反規(guī)定發(fā)生被盜、丟失的情況，也就是上述所說的納稅人有過錯。行政法，不僅要求行政機關在行使權力時要有明確的法律授權、符合法律程序，還要求行為內容合理正當，符合公平公開公正的原則。如果不分原因，不考慮各種具體情況，對發(fā)生納稅人發(fā)票被盜采取一刀切的做法都進行處罰，也就違背了合理行政的原則。

　?。ǘⅰ氨槐I”是否屬于其他未按規(guī)定保管發(fā)票的行為

　　根據上述分析，顯然，對第一種有過失的被盜，應把其列為其他未按規(guī)定保管發(fā)票的行為，而對第二種納稅人無過錯的被盜，則不屬于其他未按規(guī)定保管發(fā)票的行為。而對無違法行為的納稅人，要轉變意識和觀念，從管理服務上盡可能的創(chuàng)造寬松、公平的環(huán)境，如果始終站在納稅人的對立面，只要發(fā)票遺失，一律給予未按規(guī)定保管發(fā)票的處罰，影響到征納關系的和諧。

　?。ㄈ?、“可以”與“應當”之辨

　　《發(fā)票管理辦法》規(guī)定，對未按規(guī)定保管發(fā)票的由稅務機關責令限期改正，沒收非法所得，可以并處1萬元以下的罰款。稅法并未規(guī)定對“未按規(guī)定保管發(fā)票”必須課處罰款，罰款只是一種選擇的行政處罰措施，是否并處，處罰多少，必須根據納稅人過錯大小、危害結果輕重，由稅務機關自由裁量，而這種自由裁量權體現(xiàn)了執(zhí)法人員對法律的深刻認識和理解。所以，即使稅務機關要對被盜發(fā)票的納稅人予以懲處，也應結合具體事實，可以根據情節(jié)減輕或者免除。

　　三、結論

　　1、發(fā)票被盜不屬于丟失發(fā)票，因為丟失發(fā)票是有明顯過錯，違反發(fā)票管理的有關規(guī)定，發(fā)票被盜可能是有過失也可能是無過錯行為。

　　2、對有過失的發(fā)票被盜行為，稅務機關可以根據其情節(jié)輕重、危害結果的大小，在法律規(guī)定的范圍內，依照法定程序，以《發(fā)票管理辦法》第36條和《實施細則》第50條第7款，對增值稅專用發(fā)票，還可以依據《規(guī)定》第21條給予適當處罰。

　　3、對無過錯的發(fā)票被盜行為，無過錯即無責任，稅務機關不應對其處罰。