（一）稅、費(fèi)的相互關(guān)系

　　政府為履行其職能，需要一定的資金。這些資金可以通過兩種方式取得：一種是稅，另一種就是費(fèi)。稅費(fèi)的關(guān)系如何？代表性的說法有三種：

　　楊燦明認(rèn)為稅費(fèi)有四個(gè)共同點(diǎn)：（1 ）稅和費(fèi)的征收主體都是政府及政府授權(quán)的單位；（2）二者均是政府參與國(guó)民收入分配的方式， 都屬于財(cái)政性資金；（3）就用途而言， 二者都是為了充分行使政府的職能；（4）二者征收管理的制度、 規(guī)章和辦法都是由政府授權(quán)的政府部門制定的。二者的區(qū)別在于：稅具有征收對(duì)象的普遍性、征收方式的統(tǒng)一性和相對(duì)的穩(wěn)定性，憑借的是國(guó)家的政治權(quán)力，具有征收上的強(qiáng)制特征，通過稅收提供的公共品具有非排他性；而費(fèi)則直接與交費(fèi)者的收益情況相關(guān)，表現(xiàn)為一種直接對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)交換關(guān)系。針對(duì)一項(xiàng)公共產(chǎn)品或服務(wù)，究竟采取何種收入籌集方式呢？由于無論收稅還是收費(fèi)都要花費(fèi)一定的費(fèi)用，因此理性的做法是在這兩種方式之間進(jìn)行選擇，選擇成本最低的方式（注：楊燦明：《關(guān)于“費(fèi)”改“稅”的理論思考》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》1998年第6期。）。

　　韓鳳芹運(yùn)用西方經(jīng)濟(jì)公共產(chǎn)品理論對(duì)二者的關(guān)系進(jìn)行了更深入的分析，認(rèn)為收稅和收費(fèi)有一個(gè)主從的關(guān)系。政府應(yīng)以收稅為主，收費(fèi)只是為國(guó)家提供一種補(bǔ)充性的財(cái)源。但由于“擁擠性公共物品”的存在，收費(fèi)也具有不可替代的地位和作用。其作用主要是有利于促進(jìn)政府所提供的公共設(shè)施的使用效率；有利于避免經(jīng)常發(fā)生在政府所提供的公共設(shè)施上的所謂“擁擠”問題。（注：韓鳳芹：《費(fèi)改稅的現(xiàn)實(shí)選擇》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》1998年第65期。）

　　伍世安認(rèn)為費(fèi)是一個(gè)獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)范疇，它不同于價(jià)格，也不同于稅收，是介于這二者之間的范疇。它既是受社會(huì)公共規(guī)制的無形產(chǎn)品的比例價(jià)，又是補(bǔ)充國(guó)家財(cái)力的繼補(bǔ)稅，簡(jiǎn)言之，費(fèi)是價(jià)格與稅收的交集。（注：伍世安：《中國(guó)收費(fèi)研究》，中國(guó)財(cái)政出版社1997年第1版。）

　　從近期的討論看大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為：稅和費(fèi)各有特點(diǎn)，二者的相互代替不是無條件的。進(jìn)行費(fèi)改稅并不是要將所有的費(fèi)都改成稅，而是要整頓過多的不合理收費(fèi)，從而使稅與費(fèi)保持一個(gè)恰當(dāng)?shù)谋壤P(guān)系。比例恰當(dāng)與否的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)就是“三個(gè)有利于”。

　?。ǘ?shí)行費(fèi)改稅的必要性

　　大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，無論從經(jīng)濟(jì)理論還是從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，稅費(fèi)都應(yīng)是國(guó)家的主要收入來源。而在我國(guó)改革開放以來特別是近幾年來，亂收費(fèi)現(xiàn)象愈演愈烈，出現(xiàn)了費(fèi)大于稅的不正常狀況。為改變這一狀況，我們可采用的一條有效措施就是實(shí)行費(fèi)改稅。

　　1.亂收費(fèi)的表現(xiàn)。李民概括為以下幾點(diǎn)：（1）各種收費(fèi)總量多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996年全國(guó)收費(fèi)總額達(dá)4000多億元，相當(dāng)于當(dāng)年財(cái)政收入的50％，比美國(guó)（7％）、德國(guó)（8.1％）等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家高40多個(gè)百分點(diǎn)，并有逐年膨脹之勢(shì)。（2）收費(fèi)范圍不斷擴(kuò)張。 隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，各行政事業(yè)單位為彌補(bǔ)財(cái)政撥款的不足而普遍開始創(chuàng)收，各種收費(fèi)項(xiàng)目越來越多，范圍越來越廣。從中央機(jī)關(guān)直至村鎮(zhèn)集體組織和街道委員會(huì)，各級(jí)行政機(jī)關(guān)、黨的機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、有行政職能的事業(yè)單位、學(xué)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等絕大部分有收費(fèi)行為。（3）收費(fèi)秩序混亂。 許多部門和地方政府不斷越權(quán)審批收費(fèi)，屢禁不止：只收費(fèi)不服務(wù)、多收費(fèi)少服務(wù)現(xiàn)象相當(dāng)普遍；違反國(guó)家規(guī)定隨意支配和使用資金屢見不鮮。到1996年底，全國(guó)共有建設(shè)費(fèi)、附加費(fèi)和基金項(xiàng)目421個(gè)， 其中經(jīng)中央批準(zhǔn)的只有46個(gè)，省級(jí)自行設(shè)立的375個(gè)，多數(shù)為越權(quán)審批的。 收費(fèi)的使用也很混亂，很多資金甚至被部分人揮霍掉了，公款大吃大喝屢禁不絕與此有很大的關(guān)系。（注：李民：《治理亂收費(fèi)問題的政策取向》，《經(jīng)濟(jì)工作者學(xué)習(xí)資料》1998年第57期。）

　　伍世安概括為：（1）收費(fèi)部門亂；（2）收費(fèi)項(xiàng)目亂，擅立項(xiàng)目、巧立名目、延伸項(xiàng)目、“抵押”項(xiàng)目；（3）收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)亂，層層加碼、 分解項(xiàng)目變相提價(jià)、轉(zhuǎn)移職能、雙重收費(fèi)；（4）收費(fèi)行為亂， 重復(fù)收費(fèi)、強(qiáng)行收費(fèi)、無章收費(fèi)；（5）收費(fèi)用途亂，亂開戶、亂支用。 （注：伍世安：《中國(guó)收費(fèi)研究》，中國(guó)財(cái)政出版社1997年第1版。）

　　2.亂收費(fèi)現(xiàn)象泛濫的原因。賈康認(rèn)為，（1）80 年代以后我國(guó)政府系統(tǒng)在處理巨額的“歷史欠帳”并啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化宏大工程時(shí)所面臨的巨大的資金需求，無法通過預(yù)算內(nèi)籌資的驟然擴(kuò)張來滿足，必須走多渠道籌資之路；（2）分權(quán)式改革激活了原受壓抑的部門、 地方局部利益和事權(quán)財(cái)權(quán)化意識(shí)；（3 ）原體制下政府間財(cái)力分配的不規(guī)范造成政府各層級(jí)、各系統(tǒng)的彼此猜疑戒備，促成地方和部門盡可能擴(kuò)大不納入體制分配的資金；（4）“正稅”的稅源流失嚴(yán)重， 導(dǎo)致預(yù)算內(nèi)資金增長(zhǎng)乏力；（5）市場(chǎng)化過程中政府各部門、 各權(quán)力環(huán)節(jié)在本位利益的驅(qū)動(dòng)下，通過擴(kuò)大可供支配的非規(guī)范財(cái)力來謀取自身福利最大化；（6）在市場(chǎng)化過程中公共服務(wù)與商業(yè)服務(wù)邊界模糊漂移， 不同性質(zhì)的收費(fèi)魚龍混雜，各收費(fèi)主體巧立名目增加收費(fèi)。（注：賈康：《稅費(fèi)還應(yīng)各就各位》，《中國(guó)國(guó)情國(guó)力》1998年第8期。）

　　伍世安認(rèn)為有三方面原因：（1）經(jīng)濟(jì)原因。 隨著以放權(quán)讓利為特征的市場(chǎng)化改革的深入，財(cái)政收支的矛盾日益突出。財(cái)政的拮據(jù)，迫使政府在制度外財(cái)政上想辦法，采取了增設(shè)預(yù)算外資金收入項(xiàng)目、允許行政事業(yè)單位創(chuàng)收等措施。大規(guī)模的收費(fèi)之幕從此拉開。由于在現(xiàn)行體制下，多收費(fèi)能多得利，于是各行政事業(yè)單位在利益驅(qū)動(dòng)下加入了收費(fèi)大軍。多收費(fèi)多得利，多得利就要多收費(fèi)，這種唇齒相依、相互激勵(lì)的膨脹機(jī)制，是導(dǎo)致過濫收費(fèi)的經(jīng)濟(jì)根源；（2）制度原因。 從收費(fèi)制度自身的構(gòu)成來看，雖已初步建立了收費(fèi)管理的正式規(guī)則，但實(shí)施機(jī)制的軟化使剛性的約束落空；雖針對(duì)亂收費(fèi)現(xiàn)象采取了一系列旨在加強(qiáng)集權(quán)的強(qiáng)制性措施，但分權(quán)讓利形成的利益格局及非正式約束并沒有發(fā)生相應(yīng)的變遷。從收費(fèi)制度與其他制度的均衡來看，政治體制改革，尤其是組織制度和用人制度改革的滯后是亂收費(fèi)的外部制度原因；（3 ）理論上的原因。由于對(duì)亂收費(fèi)的定義性質(zhì)、功能特點(diǎn)、體系結(jié)構(gòu)和機(jī)理規(guī)律缺乏系統(tǒng)研究，于是理論混亂造成收費(fèi)的混亂，理論的蒼白造成收費(fèi)的胡來。（注：伍世安：《中國(guó)收費(fèi)研究》，中國(guó)財(cái)政出版社1997年第1 版。）

　　吳曉宇認(rèn)為主要原因有五點(diǎn)：（1 ）對(duì)收費(fèi)管理缺乏完善的監(jiān)管法律體系，行政法制監(jiān)督缺乏力度；（2）行政開支壓力大；（3）部門和地方政府領(lǐng)導(dǎo)的本位意識(shí)；（4）行政收費(fèi)按規(guī)定是財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入， 但由于其項(xiàng)目多、數(shù)額小、收支相抵后余額不多，財(cái)政管理體制不順，出現(xiàn)大額收費(fèi)，小額收稅的怪現(xiàn)象；（5 ）我國(guó)還沒有成立獨(dú)立的稅收司法體系，稅收?qǐng)?zhí)法的環(huán)境差，無法保證先稅后費(fèi)。（注：吳曉宇：《“費(fèi)”改“稅”若干問題的研究》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》1998年第92期。）

　　李民認(rèn)為亂收費(fèi)從客觀方面看主要原因是：（1）機(jī)構(gòu)臃腫， 經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足；（2）部門職能交叉，造成多頭收費(fèi)、多頭管理；（3）輿論宣傳失當(dāng)；（4）急功近利搞建設(shè)。從管理方面看主要有政出多門、 按需取費(fèi)、收支掛鉤。（注：李民：《治理亂收費(fèi)問題的政策取向》，《經(jīng)濟(jì)工作者學(xué)習(xí)資料》1998年第57期。）

　　朱蔭貴從傳統(tǒng)文化角度探討了亂收費(fèi)的成因。我國(guó)古代就有“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”的說法，在這一傳統(tǒng)的影響下，新時(shí)期某些頭腦中封建意識(shí)濃厚、手中又握有權(quán)力的人仍頑固認(rèn)為：自己既為國(guó)家官員，就可以“代表國(guó)家”向?qū)傧禄蚬茌牭娜饲迷p勒索撈取好處，而下屬掏錢上供也是天經(jīng)地義的。從社會(huì)生活方面看，封建傳統(tǒng)文化的影響更為普遍，政府與企業(yè)的關(guān)系被看成是一種家長(zhǎng)與孩子的關(guān)系。政府在批準(zhǔn)企業(yè)成立時(shí)，認(rèn)為是給了企業(yè)好處，因此企業(yè)賺錢后，回報(bào)政府也是理所當(dāng)然的。（注：朱蔭貴：《從傳統(tǒng)文化角度看“亂收費(fèi)”現(xiàn)象》，《改革內(nèi)參》1998年18期。）

　　3.亂收費(fèi)的危害。伍世安認(rèn)為：亂收費(fèi)加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，分散了國(guó)家財(cái)力，加劇了分配不公，敗壞了社會(huì)風(fēng)氣。（注：伍世安：《中國(guó)收費(fèi)研究》，中國(guó)財(cái)政出版社1997年第1版。）

　　陳燦鑾認(rèn)為：（1）削弱了國(guó)家宏觀調(diào)控能力， 表現(xiàn)為財(cái)政赤字不斷擴(kuò)大、國(guó)家債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大、嚴(yán)重制約“文衛(wèi)科教”事業(yè)的發(fā)展、影響國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)程、對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整功能減弱；（2 ）導(dǎo)致資源配置效率低下，造成人力、物力、財(cái)力的極大浪費(fèi)；（3 ）限制稅收聚財(cái)功能，影響稅制改革的進(jìn)程；（4）激發(fā)人員膨脹， 嚴(yán)重影響國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程；（5）損害政府形象，提供腐敗溫床， 危及國(guó)家的長(zhǎng)治久安。（注：陳燦鑾：《清費(fèi)改稅勢(shì)在必行》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》1998年第92期。）

　　吳曉宇從經(jīng)濟(jì)方面分析過濫收費(fèi)的危害有：阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展、沖擊國(guó)家稅收、危及企業(yè)經(jīng)營(yíng)、削弱國(guó)家的宏觀調(diào)控能力、對(duì)我國(guó)吸引外資造成負(fù)面的影響。在政治方面主要有：有的部門雇用社會(huì)閑散人員利用部門特權(quán)或壟斷權(quán)力，不按法定程序收費(fèi)和處罰，態(tài)度惡劣，行為粗暴，影響了黨和政府的形象；一些收費(fèi)部門亂用收費(fèi)資金，助長(zhǎng)了不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象的滋長(zhǎng)。（注：吳曉宇：《“費(fèi)”改“稅”若干問題的研究》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》1998年第92期。）

　　（三）費(fèi)改稅的思路

　　當(dāng)前規(guī)范收費(fèi)管理體制，對(duì)推行費(fèi)改稅的大思路人們已基本達(dá)成共識(shí)。即在正確劃分費(fèi)稅界限的前提下，對(duì)那些具有稅收性質(zhì)且易于管理的收費(fèi)項(xiàng)目，要開設(shè)新稅種，也可以擴(kuò)大現(xiàn)有稅種的稅基，統(tǒng)一征收。而對(duì)于那些必不可少的收費(fèi)項(xiàng)目，分別納入“規(guī)費(fèi)”和“使用費(fèi)”系列，并改革收費(fèi)管理體制、收費(fèi)辦法和資金管理方式，納入政府統(tǒng)一預(yù)算，實(shí)行規(guī)范管理。在這一框架之下，學(xué)者們的具體思路、側(cè)重點(diǎn)又有所不同。比較有代表性的觀點(diǎn)有以下三種：韓鳳芹認(rèn)為應(yīng)在以下幾方面進(jìn)行重點(diǎn)突破：（1 ）要對(duì)收費(fèi)管理項(xiàng)目進(jìn)行全面清理。保留規(guī)費(fèi)和使用費(fèi)，其余所有收費(fèi)項(xiàng)目一律取消。保留的收費(fèi)也要做到收之有據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)明確、管理規(guī)范；（2 ）切實(shí)推行費(fèi)改稅。改成稅的費(fèi)是必須滿足國(guó)家履行政府職能所必需的，而且是能彌補(bǔ)現(xiàn)在國(guó)家職能的實(shí)現(xiàn)不完善的方面。具體說是要將社會(huì)保障、環(huán)保、教育、國(guó)有資源等方面的收費(fèi)改成稅收；（3）配套措施。 主要有賦予省級(jí)地方政府一定的稅收立法權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能等。（注：韓鳳芹：《費(fèi)改稅的現(xiàn)實(shí)選擇》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》1998年第65期。）

　　楊燦明認(rèn)為應(yīng)注意以下問題：（1）賦予地方政府稅收立法權(quán)； （2）要區(qū)別不同的對(duì)象、不同情況科學(xué)地進(jìn)行稅目和稅率的設(shè)計(jì)；（3）現(xiàn)在不少地方財(cái)政部門成立了收費(fèi)局，在費(fèi)改稅的過程中要處理好收費(fèi)局與稅務(wù)部門之間的關(guān)系；（4）費(fèi)改稅事關(guān)大局，應(yīng)先實(shí)行試點(diǎn)， 取得經(jīng)驗(yàn)后再推廣。（注：楊燦明：《關(guān)于“費(fèi)”改“稅”的理論思考》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》1998年第6期。）。

　　陳燦鑾認(rèn)為費(fèi)改稅應(yīng)從以下幾點(diǎn)入手：（1）規(guī)范政府財(cái)政機(jī)制，具體的要求是要做到法制化、一元化；（2）先清理后規(guī)范。 糾正“畸形稅收”，實(shí)行費(fèi)改稅；加強(qiáng)對(duì)行政司法規(guī)費(fèi)的管理，加強(qiáng)收費(fèi)項(xiàng)目審批、票據(jù)管理，收費(fèi)支出管理、對(duì)收支情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；（3 ）區(qū)別對(duì)待各類事業(yè)性收費(fèi)，要綜合治理分步實(shí)施。（注：陳燦鑾：《清費(fèi)改稅勢(shì)在必行》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》1998年第92期。）