關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)；財(cái)政；農(nóng)業(yè)稅；改革

　　2004年7月5日至6日，全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作會(huì)議在北京召開。中央在2000年以來(lái)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上， 決定從今年起全面取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，推進(jìn)減征、免征農(nóng)業(yè)稅改革試點(diǎn)，用五年時(shí)間在全國(guó)范圍內(nèi)全面取消農(nóng)業(yè)稅，同時(shí)推進(jìn)綜合配套改革。今后的五年里，農(nóng)民負(fù)擔(dān)將進(jìn)一步減輕，改革的效果也將進(jìn)一步明顯。但農(nóng)村稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也將進(jìn)一步減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支矛盾，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”陷入困境。

　?。ㄒ唬昂筠r(nóng)業(yè)稅時(shí)代”鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困境及表現(xiàn)

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革的基本內(nèi)容是“三項(xiàng)取消”、“兩項(xiàng)調(diào)整”、“一項(xiàng)改革”，全面取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，用五年時(shí)間在全國(guó)范圍內(nèi)全面取消農(nóng)業(yè)稅。這樣，在分稅制改革中稅收收入被大大縮減后，農(nóng)村稅費(fèi)改革連鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政向農(nóng)民收費(fèi)、集資的口子也扎緊了，有效地堵住了“三亂”之源頭。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在三大塊資金收入同時(shí)大量削減的情況下，也難以為繼，資金缺口問(wèn)題終于“浮出水面”，“三個(gè)缺口”——預(yù)算內(nèi)缺口、預(yù)算外缺口及自籌資金缺口，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運(yùn)作的桎梏。其具體表現(xiàn)為：

　　一、農(nóng)村社會(huì)公共產(chǎn)品和公益事業(yè)資金短缺

　　在取消“三提五統(tǒng)”和各種集資攤派后，又取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)村興辦公益事業(yè)，如農(nóng)村教育、衛(wèi)生、交通、通訊、基礎(chǔ)設(shè)施等面臨新的困難。國(guó)家轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額有限，不可能對(duì)所有鄉(xiāng)村的所有項(xiàng)目都照顧到，而按照“一事一議”籌資籌勞的政策規(guī)定來(lái)解決農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展問(wèn)題，由于標(biāo)準(zhǔn)低、數(shù)額小，與實(shí)際需要相差甚遠(yuǎn)，加之具體操作難、落實(shí)難等因素，就必然導(dǎo)致一些鄉(xiāng)村，特別是農(nóng)業(yè)縣鄉(xiāng)村和貧困地區(qū)鄉(xiāng)村難以興辦公益事業(yè)，農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件的改善難以實(shí)現(xiàn)。

　　第一，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。

　　農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于三方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政撥款；二是向農(nóng)民征收“三提五統(tǒng)”中的一項(xiàng)，即“教育附加費(fèi)”；三是向農(nóng)民征收的“教育集資”。而農(nóng)村稅費(fèi)改革的一個(gè)重要內(nèi)容是取消了以鄉(xiāng)村兩級(jí)辦學(xué)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、各類教育集資和一些教育方面的收費(fèi)項(xiàng)目，顯然這將導(dǎo)致教育投入大幅度減少。改革后農(nóng)民承擔(dān)的教育負(fù)擔(dān)明顯減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育經(jīng)費(fèi)缺口則明顯擴(kuò)大。將對(duì)今后一定時(shí)期農(nóng)村教育質(zhì)量提高帶來(lái)的負(fù)面影響不可低估。雖然在“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師的工資改由縣（市）統(tǒng)一發(fā)放，從而有可能在短期內(nèi)有效地解決教師工資的拖欠問(wèn)題。但是，由于我國(guó)半數(shù)以上的縣級(jí)財(cái)政狀況并不樂觀，以及多數(shù)地方仍由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部或部分解決國(guó)家規(guī)定發(fā)放的各種補(bǔ)貼，財(cái)政狀況差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)法保證補(bǔ)貼的足額發(fā)放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師的工資問(wèn)題還是沒有從根本上解決。

　　第二，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出缺口較大。

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設(shè)費(fèi)、集資和村提留，鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路的建設(shè)要求列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算，村級(jí)道路的修建，則通過(guò)村民“一事一議”方式加以解決。對(duì)于大部分鄉(xiāng)村來(lái)說(shuō)，交通是這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，道路修建任務(wù)繁重，在稅費(fèi)改革大幅度地減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入、上級(jí)轉(zhuǎn)移支付量又與道路修建實(shí)際所需資金量相去甚遠(yuǎn)且人員經(jīng)費(fèi)都存在嚴(yán)重缺口情況下，再擠出一塊經(jīng)費(fèi)來(lái)安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設(shè)支出似乎不太現(xiàn)實(shí)。同樣，對(duì)于農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)、土地治理等方面的支出，稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政同樣是捉襟見肘。雖然自1998年起，中央和地方各級(jí)財(cái)政都加大了對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，但這塊轉(zhuǎn)移支付大都是有條件的，即需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政按一定比例配套。在有收費(fèi)權(quán)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可通過(guò)向農(nóng)民集資和解決，但收費(fèi)權(quán)取消后，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都無(wú)力解決配套資金。

　　第三，農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立將受到較大沖擊。

　　目前，我國(guó)除村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本建立了以村級(jí)經(jīng)濟(jì)為依托、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政給予補(bǔ)助的農(nóng)村社會(huì)保障體系外，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村社會(huì)保障還只停留在軍烈屬優(yōu)撫、五保戶供養(yǎng)的層面上，尚未建立完善的保障支出體系，并且就目前對(duì)軍烈屬優(yōu)撫、五保戶供養(yǎng)的支出，也來(lái)源于農(nóng)民的統(tǒng)籌資金?！昂筠r(nóng)業(yè)稅時(shí)代”對(duì)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，若上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付不到位，不要說(shuō)建立完善的保障支出體系，就連現(xiàn)有的軍烈屬優(yōu)撫、五保戶供養(yǎng)都將出現(xiàn)資金缺口。

　　第四，農(nóng)村文化、衛(wèi)生等其他農(nóng)村公益事業(yè)支出無(wú)保障。

　　稅費(fèi)改革前對(duì)這方面的資金投入本來(lái)就很有限，進(jìn)入“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”更是“巧婦難為無(wú)米之炊”。

　　二、收支不平衡，運(yùn)轉(zhuǎn)難保證

　　農(nóng)業(yè)稅逐漸取消，將進(jìn)一步擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的不平衡，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)難以維系。

　　一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入增加難。

　　一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，商品化農(nóng)業(yè)規(guī)模小，應(yīng)對(duì)市場(chǎng)沖擊的能力比較差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入構(gòu)成以農(nóng)業(yè)稅為主，缺乏支柱稅源，工商稅收占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入比重很小，財(cái)政收入增長(zhǎng)潛力有限。二是從今年起對(duì)煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品不再征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，農(nóng)業(yè)稅逐步降低稅率并在五年內(nèi)取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政失去了原來(lái)的主要收入來(lái)源。三是分稅制改革后，留給地方的是一些小稅種，稅源零散，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，征管成本高，難度大，數(shù)額小，增長(zhǎng)潛力有限。四是農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)滯后，支農(nóng)投入有限，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入增長(zhǎng)。五是上級(jí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)在維持運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)及社會(huì)事業(yè)發(fā)展中，各自的職能及事權(quán)劃分不清，財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一的問(wèn)題十分突出。六是農(nóng)業(yè)稅新的“空掛”不斷增加，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取借（貸）、干部拿工資墊交、用附加抵交正稅等辦法對(duì)上完成預(yù)算收入任務(wù)，隱藏著大量的“上清下不清”問(wèn)題，稅費(fèi)尾欠連年存在，越積越多，從而影響財(cái)政收入的質(zhì)量。

　　另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出經(jīng)費(fèi)口徑依舊

　　農(nóng)業(yè)稅改革后以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)力在前一段稅改時(shí)普遍減少的基礎(chǔ)上進(jìn)一步削弱，而上級(jí)核定的稅改轉(zhuǎn)補(bǔ)資金有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的有限性與事權(quán)的無(wú)限性的矛盾越來(lái)越突出，保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)面臨著很大的困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理費(fèi)支出主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各職能機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出以及維護(hù)農(nóng)村社會(huì)秩序所發(fā)生的農(nóng)村治安費(fèi)用。在目前政府職能還沒轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革沒有到位之前，農(nóng)村稅費(fèi)改革的實(shí)施，無(wú)疑給了靠預(yù)算外收費(fèi)來(lái)維持運(yùn)轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)致命的一擊。農(nóng)村稅費(fèi)改革“革”了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)收費(fèi)的“命”，日后如何保證足夠的資金維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)便成了一大難題。村級(jí)層面上，原稅改轉(zhuǎn)補(bǔ)資金十分有限，只能考慮村干部工資，村內(nèi)其他組織人員工資無(wú)暇考慮，致使村級(jí)基本運(yùn)轉(zhuǎn)沒有財(cái)力保障。在今年，特產(chǎn)稅取消和農(nóng)業(yè)稅下調(diào)稅率后村級(jí)收入又將進(jìn)一步減少，村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)困難的局面進(jìn)一步加劇。由于農(nóng)村稅費(fèi)改革，村組干部報(bào)酬普遍偏低，就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村沒人愿意當(dāng)村組干部的現(xiàn)象，造成村級(jí)工作難以正常開展。

　　三、鄉(xiāng)村債務(wù)負(fù)擔(dān)難以消化，且有增大趨勢(shì)

　　據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，在2002年全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)高達(dá)2000億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)近450萬(wàn)元，如果再考慮村級(jí)債務(wù)，數(shù)字恐怕還要翻一番。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的債務(wù)問(wèn)題也隨著稅費(fèi)改革的深入完全“顯性化”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的債務(wù)問(wèn)題由來(lái)已久，只是由于農(nóng)村稅費(fèi)改革把問(wèn)題由“幕后”推向“前臺(tái)”而已。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)資金的來(lái)源一般有：向上級(jí)財(cái)政的各類借款、向銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)的貸款、統(tǒng)籌中借款和向企業(yè)、個(gè)人借款以及各項(xiàng)拖欠款；其用途主要有三個(gè)方面：一是農(nóng)村基本建設(shè)支出，包括農(nóng)村中小學(xué)建設(shè)和農(nóng)村道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及“政績(jī)工程”、“形象工程”；二是補(bǔ)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常開支包括會(huì)議費(fèi)、招待費(fèi)、報(bào)刊征訂、干部培訓(xùn)、差旅費(fèi)等；三是補(bǔ)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門經(jīng)費(fèi)的不足。這些借款和欠款，農(nóng)村稅費(fèi)改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政還可以利用費(fèi)收入機(jī)制，通過(guò)向農(nóng)民收費(fèi)逐年予以償還。而農(nóng)村稅費(fèi)改革后，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)的基本需要方面尚留有缺口，有可能導(dǎo)致新的債務(wù)出；另一方面，取消向農(nóng)民收費(fèi)，切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)期的還款途徑，且短期內(nèi)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的農(nóng)村工商稅又不可能大幅增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨的歸還債務(wù)本金和債務(wù)利息的壓力和風(fēng)險(xiǎn)陡然加大?？梢?，對(duì)于原本就負(fù)債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，農(nóng)村稅費(fèi)改革更是“雪上加霜”。若沒有可行的解決良策，必將使負(fù)債鄉(xiāng)鎮(zhèn)重新將手伸向農(nóng)民，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反彈，導(dǎo)致農(nóng)村稅費(fèi)改革失去應(yīng)有的意義。

　　（二）“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政走出困境的出路

　　進(jìn)入“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政如果沿著稅費(fèi)改革前的老路繼續(xù)走下去，是不可能有出頭之日的。要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政順應(yīng)改革的步伐，與新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)相適應(yīng)，就必須對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支體制進(jìn)行一系列的改革。

　　一、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、削減冗員，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員中，由縣鄉(xiāng)財(cái)政供養(yǎng)的部分約占到70％。而同期縣鄉(xiāng)財(cái)政收入只占到全國(guó)財(cái)政收入的20％。在縣鄉(xiāng)財(cái)政支出中，人員及公用經(jīng)費(fèi)一般要占可用財(cái)力的80％左右。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)需要農(nóng)民養(yǎng)活的人員約1316.2萬(wàn)人，平均每68個(gè)農(nóng)民就要養(yǎng)活一名干部，因機(jī)構(gòu)臃腫給農(nóng)民造成的負(fù)擔(dān)占農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)的40％左右。

　　全面取消農(nóng)業(yè)稅后，中央財(cái)政本來(lái)就面臨壓力，很難再通過(guò)轉(zhuǎn)移支付去養(yǎng)一些“閑機(jī)構(gòu)”和“閑人”，因此，縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)臃腫的現(xiàn)象必須改變。必須按照小政府大社會(huì)的原則，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革，同時(shí)科學(xué)合理地確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制，利用免征農(nóng)業(yè)稅的機(jī)遇對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革調(diào)整，消除機(jī)構(gòu)臃腫，分流和精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員，提高工作效率，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

　　目前，從可操作的角度看，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)應(yīng)是一條可行的途徑。國(guó)家發(fā)改委副主任王春正在2003年10月25日向全國(guó)人大常委會(huì)做報(bào)告時(shí)指出，到2002年底，我國(guó)已經(jīng)有25個(gè)省份完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)由撤并前的46436個(gè)減少到39240個(gè)。也就是說(shuō)從1998年開始，中國(guó)五年間撤并了7400多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平均每天撤并4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。當(dāng)前我國(guó)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置本身存在著撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的基礎(chǔ)和可行性。同時(shí)，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)也符合我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的大趨勢(shì)。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，首先應(yīng)將那些人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量比較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并。其次應(yīng)按照城鎮(zhèn)化的要求，以那些具有發(fā)展成為城市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為核心進(jìn)行合并。對(duì)那些暫時(shí)不具備合并條件，但又不夠建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政條件，或建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政后比較困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可考慮撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)，待條件成熟后再建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。

　　同時(shí)按照精減、統(tǒng)一、效能的原則，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制。清退鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘用人員，裁減超編人員，對(duì)現(xiàn)有干部實(shí)行民主推薦、競(jìng)爭(zhēng)上崗、擇優(yōu)錄用。同時(shí)，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，科學(xué)界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置，切實(shí)減少行政審批，從抓生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，催種催收，真正轉(zhuǎn)變到落實(shí)政策、行政執(zhí)法、提供服務(wù)上來(lái)。

　　二、改革農(nóng)村社會(huì)公共產(chǎn)品和公益事業(yè)投資體制

　　進(jìn)入“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”，農(nóng)村社會(huì)公共產(chǎn)品和公益事業(yè)的體制主要由國(guó)家轉(zhuǎn)移支付及村民“一事一議”方式加以解決。從國(guó)家轉(zhuǎn)移支付角度來(lái)看，2003年國(guó)家測(cè)定的全國(guó)農(nóng)業(yè)稅及特產(chǎn)稅的總額為近600億，也就是說(shuō)國(guó)家轉(zhuǎn)移支付的資金總額在五年內(nèi)每年可能不會(huì)超過(guò)600個(gè)億。而實(shí)際情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金在稅費(fèi)改革后的缺口每年將在1200億以上。保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)已成當(dāng)務(wù)之急，已無(wú)財(cái)力對(duì)農(nóng)村社會(huì)公共產(chǎn)品和公益事業(yè)進(jìn)行投資。從“一事一議”角度來(lái)看，標(biāo)準(zhǔn)低、數(shù)額小，與實(shí)際需要相差甚遠(yuǎn)，加之具體操作難、落實(shí)難，解決不了什么問(wèn)題。所以農(nóng)村社會(huì)公共產(chǎn)品和公益事業(yè)的投資體制必須進(jìn)行改革。要大力鼓勵(lì)個(gè)人出資參與公共品供給，緩解鄉(xiāng)村公共品供求矛盾。從當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村一些鄉(xiāng)村公共品供給的實(shí)際情況看，即使在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)甚至貧困地區(qū)，個(gè)人已成為鄉(xiāng)村公共品供給的一個(gè)重要來(lái)源，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政起到了拾遺補(bǔ)缺的作用。因此，制定能夠充分調(diào)動(dòng)個(gè)人參與鄉(xiāng)村公共品供給的政策，鼓勵(lì)個(gè)人出資，可以緩解當(dāng)前鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足的狀況。具體鼓勵(lì)政策可包括以下幾方面：第一，制定一定的稅收優(yōu)惠政策。稅收優(yōu)惠鼓勵(lì)的具體做法可以是：根據(jù)個(gè)體和私營(yíng)企業(yè)對(duì)公共品生產(chǎn)投入的規(guī)模和重要程度，確定它們?cè)谒枚惡推渌胤蕉愓魇罩械牡挚刍驕p免比例。投入規(guī)模越大，抵扣或減免比例越大。第二，利用冠名權(quán)和建碑、立傳的形式，鼓勵(lì)個(gè)人、私營(yíng)企業(yè)出資參與公共品生產(chǎn)。第三，對(duì)在鄉(xiāng)村公共品建設(shè)上有突出貢獻(xiàn)的個(gè)體和私營(yíng)企業(yè)給予政策傾斜，切實(shí)解決它們?cè)诎l(fā)展過(guò)程中遇到的一些困難。第四，提高在鄉(xiāng)村公共品建設(shè)上作出突出貢獻(xiàn)的個(gè)體和私營(yíng)企業(yè)主的社會(huì)地位。

　　三、調(diào)整教育資源配置，推進(jìn)農(nóng)村教育改革

　　“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政發(fā)生著巨大的變化。由于財(cái)力的因素，農(nóng)村教育資源的配置需重新進(jìn)行調(diào)整。在農(nóng)村教育上，首先要重新就中央財(cái)政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能定位，這樣更有利于解決當(dāng)前乃至今后在這農(nóng)村教育方面供給不足的問(wèn)題。目前，在縣、鄉(xiāng)財(cái)政能力普遍不足的情況下，縣、鄉(xiāng)很難勝任全部農(nóng)村“普九”教育的責(zé)任，因此，有必要對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村教育供給體制進(jìn)行改革，即變“普九”教育由縣、鄉(xiāng)財(cái)政承擔(dān)為中央與縣 、鄉(xiāng)共同承擔(dān)，具體劃分可考慮是：縣、鄉(xiāng)財(cái)政主要負(fù)責(zé)“普六”，中央財(cái)政負(fù)責(zé)剩下三年的教育責(zé)任?；蛘卟扇〔顒e責(zé)任制，例如：在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由縣、鄉(xiāng)財(cái)政承擔(dān)全部“普九”教育；在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，或鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政規(guī)模有限地區(qū)，初中三年教育由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展一般地區(qū)，由縣、鄉(xiāng)財(cái)政和中央財(cái)政共同承擔(dān)三年初中教育。事實(shí)上，目前中央財(cái)政已經(jīng)負(fù)擔(dān)了一部分貧困地區(qū)的“普九”教育，上述改革并不會(huì)大幅度增加中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)。與此同時(shí)，在農(nóng)村教育中還可以通過(guò)合班并校、合理定員、競(jìng)爭(zhēng)上崗、擇優(yōu)選聘等措施，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村中小學(xué)布局，精簡(jiǎn)優(yōu)化教師隊(duì)伍。按照危房改造同農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整相結(jié)合的思路，調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局。從實(shí)際出發(fā)，本著“小學(xué)就近入學(xué)、初中相對(duì)集中、優(yōu)化教育資源配置”的原則，合理規(guī)劃和調(diào)整學(xué)校布局。以使農(nóng)村教育資源的配置更加科學(xué)化。

　　四、健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制

　　完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能，核心是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)和事權(quán)，減少目前部分事權(quán)交叉和錯(cuò)位的現(xiàn)象，對(duì)不宜由上級(jí)政府包攬的事項(xiàng)要逐步下放；對(duì)適宜于上級(jí)財(cái)政的事權(quán)要果斷上收，不應(yīng)采取與地方共擔(dān)或變相讓地方負(fù)擔(dān)的辦法。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的形式上，要允許各地結(jié)合實(shí)際制定相應(yīng)的財(cái)政體制。在稅種的劃分上，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)有固定的、有增長(zhǎng)彈性的、充裕的財(cái)源，甚至基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以試行向“完全”的分稅制體制過(guò)渡，將營(yíng)業(yè)稅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、部分增值稅等作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)固定收入；一般性鄉(xiāng)鎮(zhèn)可實(shí)行目前的“雙軌制”，可把未完全取消的農(nóng)業(yè)稅、城建稅作為共享收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)遞增上繳比例要適度。同時(shí)，要完善縣以下的轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)和因不可抗力影響而受災(zāi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行特殊的轉(zhuǎn)移支付制度。

　　五、進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度

　　“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”，在稅制結(jié)構(gòu)沒有大的變動(dòng)的情況下，彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口的一個(gè)最重要辦法，就是依靠轉(zhuǎn)移支付。

　　現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度存在規(guī)范性、與分稅制的協(xié)調(diào)性、力度不夠等一系列的問(wèn)題，許多應(yīng)由上級(jí)轉(zhuǎn)移支付解決的，卻通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征收稅費(fèi)來(lái)解決。完善轉(zhuǎn)移支付制度，需要在轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、形式和過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法等方面予以展開。在目標(biāo)上，首要的是保證不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平鄉(xiāng)鎮(zhèn)和不同收入階層能享受到基本的公共服務(wù)。在形式上應(yīng)建立一種以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)，以有條件轉(zhuǎn)移支付相配合，以特殊轉(zhuǎn)移支付作為補(bǔ)充的復(fù)合形態(tài)。

　　轉(zhuǎn)移支付需要同時(shí)考慮財(cái)政能力與財(cái)政支出需求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)得轉(zhuǎn)移支付額，是地區(qū)支出需求與地區(qū)財(cái)政能力及其從中央或省得到的其它轉(zhuǎn)移支付（如專項(xiàng)撥款）的差額。測(cè)量支出需求首當(dāng)其沖的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能問(wèn)題，且一般僅包括經(jīng)常性支出需求，不包括資本性項(xiàng)目需求。

　　六、實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)專項(xiàng)管理，分步、有序解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠債問(wèn)題

　　鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏，也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的阻礙。因此，在“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”，必須實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)專項(xiàng)管理，分步、有序解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠債問(wèn)題。目前，可以從以下幾個(gè)方面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)進(jìn)行處理和消化 ：第一，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)專項(xiàng)管理。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的上一級(jí)財(cái)政管理部門設(shè)立專門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)項(xiàng)目并進(jìn)行封閉管理，以便通過(guò)其它方式逐步消化和解決。第二，分步、逐項(xiàng)，先易后難消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。剝離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)要依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)形成的原因來(lái)進(jìn)行。對(duì)那些因?yàn)轫憫?yīng)國(guó)家號(hào)召，并在國(guó)家推動(dòng)下必須完成農(nóng)村公共品和服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目所形成的債務(wù)，或者中央政府有責(zé)任承擔(dān)的農(nóng)村公共品建設(shè)項(xiàng)目，如農(nóng)村“普九”教育達(dá)標(biāo)建設(shè)所形成的債務(wù)，應(yīng)該首先給予消化和解決。消化鄉(xiāng)村債務(wù)的一些具體做法和方案是：①通過(guò)建立專項(xiàng)教育基金或發(fā)行國(guó)債的方式，?？钣糜谙l(xiāng)鎮(zhèn)政府教育債務(wù)；②通過(guò)專門的轉(zhuǎn)移支付，對(duì)一些本應(yīng)由中央政府承擔(dān)的公共品建設(shè)，卻由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)形成的債務(wù)進(jìn)行消化；③通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的形式，消化政策形成的債務(wù)；④對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)而形成的債務(wù)，則需要在進(jìn)一步研究的基礎(chǔ)上，找到切實(shí)可行的消化途徑。在這一途徑?jīng)]有找到之前，對(duì)這一債務(wù)進(jìn)行封閉管理。第三，實(shí)行債權(quán)人優(yōu)先排序的消化債務(wù)策略，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。無(wú)論從維護(hù)社會(huì)安定的角度，還是從償還債務(wù)的難易程度的角度考慮，應(yīng)該將個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體放在優(yōu)先還債的位置上。

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