費改稅作為我國財稅改革的重要內(nèi)容之一，正在緊鑼密鼓地進(jìn)行，但是，由于認(rèn)識上的不一致，“以稅代費”、“費改稅”、“清費立稅”在各種報紙和文件中常?；煊?，用詞的不同，反映了不同的內(nèi)涵，進(jìn)而影響改革的進(jìn)程和效果，因此有必要搞清費改稅的科學(xué)內(nèi)涵。

　　費改稅并非完全的以稅代費

　　首先，稅、費性質(zhì)不同，分別蘊含著各自不同的質(zhì)的規(guī)定性。稅是國家憑借政治權(quán)力，取得財政收入的一種形式，遵循“有支付能力原則”，具有強制性、無償性、固定性。而費是政府部門依據(jù)權(quán)力，在提供各種公益性質(zhì)的公共服務(wù)時收取的成本補償，是國家財政收入的補充形式，遵循“誰受益誰支付”原則，具有靈活性、補償性。由此可見，稅、費屬于同本不同源的兩種財政收入形式。

　　其次，稅、費分別屬于市場經(jīng)濟中兩種不同的資源配置形式。眾所周知，價格機制是競爭市場中資源配置的基本手段，但是，價格機制不是萬能的，對于公共品、準(zhǔn)公共品無力進(jìn)行有效配置，這是由公共品消費的非競爭性和非排他性，以及準(zhǔn)公共品消費的局部公共性和局部排他性決定的。由于稅收具有三性，在公共品的消費中可以有效的排除“免費搭車”行為，因而在競爭市場失靈情況下，稅收則成為價格的有效替代物。而準(zhǔn)公共品消費的局部公共性和局部排他性，表明對準(zhǔn)公共品產(chǎn)權(quán)的界定成本在一定范圍內(nèi)較小，然而超過一定的“閥值”，則交易成本十分昂貴，故其適合運用收費方式進(jìn)行配置才是有效的。由此可見，在市場經(jīng)濟中，稅費是不可缺少的兩種資源配置形式，二者在各自的范圍內(nèi)都具有調(diào)節(jié)功能。但是調(diào)節(jié)的范圍、程度又有區(qū)別。稅收是國家進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段，具有普遍性，而費作為行政事業(yè)單位提供某種特殊服務(wù)所獲得的報酬，其調(diào)節(jié)范圍有限。另外，費還具有調(diào)節(jié)準(zhǔn)公共品的供求關(guān)系、緩解擁擠、消除污染等特殊功能，這是稅收所不具備的。正如日本山田浩之教授所說的，高速公路不宜免費使用，否則高速公路可能比普通公路更擁擠。

　　最后，建國以來，費在不同的歷史階段發(fā)揮著不同的作用。計劃經(jīng)濟時期，各項收費（包括基金）占國家財政收入的比重很小，大約為10%以下，是預(yù)算內(nèi)的補充，調(diào)節(jié)作用非常有限。改革開放以后，國家進(jìn)行了一系列簡政放權(quán)改革，相當(dāng)長一段時間中央對地方只給政策不給錢，由各地區(qū)自求平衡，因此，各地相應(yīng)地出臺了一系列的收費政策。繼而實行“財政包干，結(jié)余留用”的財政管理辦法，隨著經(jīng)濟建設(shè)的不斷發(fā)展，地方建設(shè)和養(yǎng)人的開支壓力增大，為解燃眉之急，只好不斷開收費口子，才釀成今天的收費過多過濫的局面。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)當(dāng)前收費中存在許多嚴(yán)重問題，但是不能因為收費中存在嚴(yán)重的問題而完全否定收費本身的積極作用。改革開放20多年來，費的存在對于我國經(jīng)濟建設(shè)產(chǎn)生了一定的推動作用，例如，20世紀(jì)80年代中期以來，地方基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)超歷史的發(fā)展，上萬公里高速公路的建成通車，如果沒有公路收費是不可想象的。而且，目前絕大部分收費已在地方政府控制之下，各有專項用途，并成為地方經(jīng)濟發(fā)展資金來源的重要支柱。

　　綜上所述，稅費雖同屬于國家財政收入形式，但性質(zhì)不同、功能各異，兩者不能互相替代，同時應(yīng)該認(rèn)識到合理的收費是國民經(jīng)濟健康發(fā)展不可缺少的潤滑劑。因此，費改稅絕不等于完全的以稅代費。

　　費改稅應(yīng)該使稅、費各歸其位

　　目前，費擠稅問題嚴(yán)重。據(jù)報道，截止1996年，中央和省批準(zhǔn)的行政事業(yè)性收費（包括基金）達(dá)3000多項，是現(xiàn)行稅種的130倍，收入總額達(dá)4000億元，相當(dāng)于當(dāng)年稅收收入的60%.設(shè)想一下，如果包括省級以下政府批準(zhǔn)的和未批準(zhǔn)的項目，這一比例又是多少？就稅費占GDP的份額看，我國各種預(yù)算外和制度外收費大約占GDP的14 9%左右，而每年的財政收入只占GDP的10%多一點，與國外相比也是偏高，國外一般各種規(guī)費只占GDP的3 5%左右。這說明我國目前稅與費的比例極不合理，存在嚴(yán)重的費擠稅問題。費擠稅帶來的危害是多方面的，如政治的、經(jīng)濟的等。從政治上看，由于收費歸地方所有，再加上相應(yīng)的監(jiān)督機制尚未建立起來，從而影響政府職能轉(zhuǎn)變，使精簡機構(gòu)更加困難，而且易滋生不正之風(fēng)，產(chǎn)生腐敗。在經(jīng)濟上，一是費擠稅造成國家財力分散，削弱了國家宏觀調(diào)控能力；二是加重了企業(yè)和農(nóng)業(yè)的負(fù)擔(dān)，抑制了經(jīng)濟改革與發(fā)展。據(jù)國家經(jīng)貿(mào)委調(diào)查，國有企業(yè)的不合理負(fù)擔(dān)大致占到當(dāng)年實現(xiàn)利稅之和的20%，越是不發(fā)達(dá)地區(qū)非稅負(fù)擔(dān)越重，如對四川、西安的調(diào)查表明，非稅負(fù)擔(dān)基本都是稅收負(fù)擔(dān)的2倍。三是不利于政企分開，阻礙了市場經(jīng)濟體制的建立。由于收費歸部門、地方所用，會產(chǎn)生很強的利益機制，強化了部門、地區(qū)對所屬企業(yè)的保護(hù)和干預(yù)，導(dǎo)致市場分割。四是加大了稅收征管難度。由于收費歸部門、地方所有，而且一般收費的部門直接管理企業(yè)，因此企業(yè)普遍是先交費后交稅，部門、地方也不可避免地把主要力量用在收費上，甚至通過稅收任意減免來增加地方收費收入，使稅收的征管難度進(jìn)一步加大。

　　由此可見，稅費應(yīng)該各歸其位，并在各自不同的范圍內(nèi)發(fā)揮自己的作用。

　　費改稅是一個系統(tǒng)工程

　　費改稅并非簡單的以稅代費，而是一個系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動全身。首先，明確費改稅的思路，即在對現(xiàn)行收費項目進(jìn)行清理的基礎(chǔ)上，通過取締、規(guī)范、轉(zhuǎn)制、改革等措施，建立起以稅收收入為主，規(guī)費收入為輔的“稅費并存”的財政收入運行機制。取締，是指凡不按照國務(wù)院和財政部規(guī)定的行政事業(yè)性收費目錄收取的不合理收費，都應(yīng)清理、取消。規(guī)范，是指對合理的收費要保留下來，逐項審核，對性質(zhì)相同或相近的項目予以合并，并對收費項目的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)加管理、最終納入預(yù)算。這里涉及一個問題，即是否中央和省批準(zhǔn)的收費項目都是合理收費？或者省級以下政府批準(zhǔn)的和未批準(zhǔn)的收費項目是否都是不合理收費？從行政程序上看，好象是的。但是，是否符合經(jīng)濟學(xué)原理需要從理論上回答。按照經(jīng)濟學(xué)原理，可以用受益原則與成本原則進(jìn)行判定。收費的一大特性就是支出與受益的直接對應(yīng)性，即付費人必須能從特定的服務(wù)項目中受益，據(jù)此可以判斷，如果行政事業(yè)單位收了費而未提供相應(yīng)的服務(wù)，收費資金大量漏出，挪作他用，付費人沒有得到相應(yīng)的服務(wù)，則為“亂收費”，這是支出與收益不對應(yīng)的情況；還有一種情況是，收費單位雖然提供了服務(wù)，但這種服務(wù)并非付費者所需，造成服務(wù)供求脫節(jié)，這種情況之所以發(fā)生，是因為收費單位憑借自己的特權(quán)地位，強行服務(wù)、強行收費，這也屬于“亂收費”；另外，行政事業(yè)性收費不具有盈利性，不以追求利潤為目標(biāo)，它只是成本補償，按這一成本原則，收費標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以成本為限，故任何超過服務(wù)成本上限的收費均屬于“亂收費”。還有一種特例是，收費單位雖然提供了服務(wù)，并且這種服務(wù)也為企業(yè)或個人所需要，但這種服務(wù)有可能企業(yè)或個人早就支付了報酬（如納稅人納稅），這時收費單位若依靠手中的權(quán)力，以服務(wù)為名再收費，這同樣屬“亂收費”。因此，這里的取締、規(guī)范同樣涉及一系列問題。轉(zhuǎn)制，是指對那些經(jīng)營性的收費轉(zhuǎn)向市場。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，原來許多由政府部門管理的事務(wù)，包括一些事業(yè)單位和中介組織，要與行政機關(guān)脫鉤，走向市場，合法經(jīng)營，依法收費，依法納稅，自收自支，自我發(fā)展。改革，是指把現(xiàn)在收費項目中一些具有準(zhǔn)稅收性質(zhì)的，即一般來源較穩(wěn)定，涉及范

　　圍又比較廣，并且可以連續(xù)收取的一些收入改為稅收，例如，公路養(yǎng)路費改為燃油稅，車購費改為車輛購置稅等。

　　其次，費改稅作為一個系統(tǒng)工程，還需配套改革。一是進(jìn)一步深化機構(gòu)改革，提高行政效率。機構(gòu)膨脹、人員增加，行政開支不能維持，肯定會增加收費。二是建立地方政府的稅收立法權(quán)。目前行政事業(yè)性收費膨脹和稅費混淆的一個重要原因，是地方政府只有收費權(quán)，而沒有地方稅的立法權(quán)。稅收立法權(quán)高度集中于中央，地方稅種過少，不能滿足地方政府的支出需要，亂收費無法制止。因此適當(dāng)賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)，讓地方政府因地制宜的開征一些地方稅種，可以排除改革干擾。三是規(guī)范政府收支。以法律為準(zhǔn)繩，即依法行政，任何政府征收任何稅費，必須履行法定程序，未經(jīng)立法程序的稅、費，不能強制納稅人，付費人執(zhí)行。未經(jīng)批準(zhǔn)的支出，應(yīng)追究法律責(zé)任。四是加強法制建設(shè)，嚴(yán)格監(jiān)控。對于涉及面廣，規(guī)模較大的收費必須通過人代會。同時要建立監(jiān)控機制，強化各種稅、費在收、管、用過程中的監(jiān)管。

　　總之，費改稅有其科學(xué)的內(nèi)涵，應(yīng)該對“以稅代費”，“清費立稅”，“費改稅”等各種提法給予科學(xué)地理解和運用，以促進(jìn)費改稅健康發(fā)展。