“費(fèi)稅”改革已是沸沸揚(yáng)揚(yáng)炒了多年，今年呼聲則更高。雖然目前人們對(duì)“費(fèi)改稅”的改革思路似乎基本趨于一致，然而至今仍未見(jiàn)改革方案出臺(tái)，其難度可想而知。筆者認(rèn)為，“費(fèi)改稅”問(wèn)題難以徹底解決，究其原因在于一些客觀癥結(jié)。

　　費(fèi)稅關(guān)系剪不斷

　　關(guān)于“費(fèi)”與“稅”的關(guān)系問(wèn)題，理論上存有分歧，實(shí)踐上存在混亂。有人認(rèn)為稅和費(fèi)在實(shí)質(zhì)上是相同的，因此主張“稅費(fèi)合一”。有的則對(duì)當(dāng)前的“稅”、“費(fèi)”不分感到憂慮，主張要分清“稅”、“費(fèi)”界限，才能為稅收正名，依法治稅，增強(qiáng)公民納稅意識(shí)，才能制止亂收費(fèi)，減輕人民負(fù)擔(dān)。在實(shí)踐中，既有以“公糧制”替代農(nóng)村稅費(fèi)征收和改革，實(shí)行稅費(fèi)合并，一次折實(shí)計(jì)征，然后稅費(fèi)分流，稅歸財(cái)政，費(fèi)歸鄉(xiāng)村。也有因稅費(fèi)不分，在抵制“亂收費(fèi)”的同時(shí)，連該繳的稅都拒繳、偷繳。

　　我們暫且先不考慮上述分歧和混亂，先從費(fèi)的外延與內(nèi)涵上考察一下費(fèi)稅關(guān)系問(wèn)題。

　　1.從外延上講，費(fèi)是稅的遺傳與變異

　　隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家職能不斷豐富、不斷擴(kuò)大。這種豐富、擴(kuò)大，一方面表現(xiàn)為國(guó)家為社會(huì)生活所提供的社會(huì)基礎(chǔ)條件、安全條件、公正條件、穩(wěn)定條件和發(fā)展條件的領(lǐng)域擴(kuò)大；另一方面表現(xiàn)為國(guó)家為彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷而作出的種種干預(yù)和努力。

　　國(guó)家職能的擴(kuò)大必然導(dǎo)致公共支出的不斷增長(zhǎng)。公共支出的不斷增長(zhǎng)，相應(yīng)地需要政府?dāng)U大籌資規(guī)模，增加財(cái)政收入。政府傳統(tǒng)的財(cái)政收入依賴于稅收，而稅收的固定性雖能使政府獲得相當(dāng)穩(wěn)定的收入，但卻不能保證其隨著公共支出的增長(zhǎng)而相應(yīng)增長(zhǎng)。同時(shí)，稅收的籌資效率具有局限性。為此，政府有必要增辟一些收入途徑，其中包括收費(fèi)。

　　所謂收費(fèi)，是指通過(guò)一定的行政機(jī)制所取得的管理性勞動(dòng)和服務(wù)性勞動(dòng)的貨幣補(bǔ)償形態(tài)。這種補(bǔ)償，一方面表現(xiàn)為從整體上來(lái)看是對(duì)國(guó)家稅收補(bǔ)償不足的一種補(bǔ)充形態(tài)；另一方面表現(xiàn)為許多具體的收費(fèi)項(xiàng)目，如某些提供公共品服務(wù)的收費(fèi)、某些具有投資回報(bào)性的收費(fèi)，是按照價(jià)格原則來(lái)確定其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的。

　　因此，從補(bǔ)償角度來(lái)看，收費(fèi)是稅收的一種變異，是對(duì)國(guó)家財(cái)力不足的一種補(bǔ)充。同時(shí)，由于收費(fèi)是通過(guò)一定的行政機(jī)制而取得的，具有一定的行政強(qiáng)制性或規(guī)制性，因此它又沒(méi)有完全擺脫稅收的分配痕跡，而是一種繼補(bǔ)稅。

　　2.從內(nèi)涵上看，費(fèi)稅界限難以劃清

　　這里首先遇到一個(gè)公共產(chǎn)品問(wèn)題，這是指在使用價(jià)值上具有非排斥性和非競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品（包括勞務(wù)）。也就是說(shuō)，一些人對(duì)這一產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)影響另一些人對(duì)這一產(chǎn)品的消費(fèi)，產(chǎn)品在消費(fèi)過(guò)程中所產(chǎn)生的利益不能為某個(gè)人或某些人所專(zhuān)有。公共產(chǎn)品按其使用價(jià)值的特點(diǎn)可分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。同時(shí)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排斥性的產(chǎn)品為純公共產(chǎn)品，象國(guó)防、治安、行政管理、立法和司法、水利、環(huán)保等。不同時(shí)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排斥性的產(chǎn)品是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如公路、橋梁、教育、醫(yī)療等公共設(shè)施和服務(wù)。

　　從財(cái)政學(xué)角度看，稅的本質(zhì)是純公共產(chǎn)品的價(jià)格，費(fèi)的本質(zhì)是準(zhǔn)公共產(chǎn)品的價(jià)格。

　?。?）準(zhǔn)公共產(chǎn)品消費(fèi)的特征是局部公共性和局部排他性。這表明對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)的界定在一定范圍和一定程度上是較小的，要求采取具有內(nèi)部的集體性和外部的私人性的社團(tuán)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與之相匹配。在社團(tuán)組織內(nèi)部，每個(gè)社團(tuán)成員均無(wú)例外地須向社團(tuán)組織繳納一定的費(fèi)用，這種費(fèi)用近似于捐稅。

　　（2）從廣義來(lái)說(shuō)，稅收也是一種收費(fèi)。恩格斯在分析了國(guó)家和公共權(quán)力后指出：“為了維持這種公共權(quán)力，就需要公民繳納費(fèi)用——捐稅?！倍鞲袼篂槭裁窗丫瓒愑址Q(chēng)為費(fèi)用呢？這是因?yàn)閲?guó)家在運(yùn)用公共權(quán)力進(jìn)行組織和執(zhí)行公共物品供給的過(guò)程中，是需要耗費(fèi)的，那么怎樣進(jìn)行補(bǔ)償以維持其再生產(chǎn)呢？這就要求公民繳稅，作為取得各種公共物品的代價(jià)。換言之，國(guó)家為公民提供各種公共物品，公民則繳納捐稅維持國(guó)家正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，在某種程度上講，這就是一種交換關(guān)系。

　?。?）另外，在性質(zhì)上，稅收的“三性”（無(wú)償性、強(qiáng)制性和固定性）與收費(fèi)的“三性”（補(bǔ)償性、適度強(qiáng)制性和靈活性）一一對(duì)應(yīng)，既有聯(lián)系，又有區(qū)別。表明費(fèi)稅之間雖藕斷但仍絲連。

　　3.小結(jié)

　　綜上所述，費(fèi)是稅的遺傳與變異，費(fèi)稅界限難以劃清。正因?yàn)橘M(fèi)是稅的遺傳，費(fèi)與稅存在著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，要做到“稅費(fèi)分流”是不容易的；正因?yàn)橘M(fèi)又是稅的變異，要做到“清費(fèi)立稅”、“稅費(fèi)合一”也是難以辦到的；正因?yàn)橘M(fèi)是稅的遺傳與變異，要做到哪些費(fèi)改稅，哪些費(fèi)保留是相當(dāng)困難的；同樣因?yàn)橘M(fèi)是稅的遺傳與變異，費(fèi)稅內(nèi)涵的界限難以劃清，想通過(guò)費(fèi)改稅來(lái)徹底根治“亂收費(fèi)”也是很難的。

　　稅制改革理還亂

　　我國(guó)于1994年出臺(tái)了分稅制改革方案，從實(shí)踐的情況來(lái)看，有兩個(gè)主要特點(diǎn)：一是它在一定程度上具有現(xiàn)代分稅制的基本內(nèi)容，如按分稅制的要求界定事權(quán)、財(cái)政，劃分稅種、分設(shè)中央稅和地方稅、征管機(jī)構(gòu)等等。二是它較多地保留了包干體制的痕跡，如仍實(shí)行部分稅收收入分成等。因此，我國(guó)目前的分稅制實(shí)際上是一種不到位的分稅制，它只是建立了分稅制的一個(gè)基本框架，與規(guī)范、徹底的分稅制還有很大差距。正因?yàn)榉侄愔聘母锏牟煌晟啤⒉坏轿?，?dǎo)致有的地方政府的負(fù)責(zé)人千方百計(jì)“鉆空子”、“打擦邊球”，亂收費(fèi)現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，費(fèi)稅改革日趨艱難。

　　1.地方政府的收費(fèi)與地方財(cái)力緊張有直接關(guān)系

　　1994年分稅制改革主要著眼于建立較為穩(wěn)定的中央財(cái)政收入機(jī)制，扭轉(zhuǎn)中央財(cái)政困難日趨嚴(yán)峻的趨勢(shì)。但這次改革仍然未能完成建立科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度和地方稅收體系的任務(wù)。分稅制改革在難以突破原有利益格局的情況下，只能采取權(quán)宜之計(jì)的辦法。目前地方政府的稅收大部分是小稅種，收入零星且缺乏穩(wěn)定性，征收管理的難度也比較大，尤其是地方政府稅收管理權(quán)十分有限，這使得地方財(cái)力更趨緊張。地方為了興建地方建設(shè)事業(yè)，當(dāng)轉(zhuǎn)移支付容納不了支出，或興建事業(yè)開(kāi)支大于轉(zhuǎn)移支付，以及轉(zhuǎn)移支付不及時(shí)、不到位時(shí)，地方政府、部門(mén)便繞過(guò)稅收的限制（因稅收集中在中央），不得不以收費(fèi)、集資攤派等形式來(lái)取得收入，以緩解財(cái)力的不足。

　　2.亂收費(fèi)的產(chǎn)生與分稅制改革的不徹底有間接關(guān)系

　　1994年我國(guó)開(kāi)始實(shí)行分稅制財(cái)政體制，由于缺乏一個(gè)對(duì)中央和地方兩套征收機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍及相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù)方面的法律法規(guī)，造成目前兩套機(jī)構(gòu)之間發(fā)生重復(fù)征收、相互扯皮的不正?，F(xiàn)象；更由于事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅權(quán)三者的不適應(yīng)或相互脫節(jié)，造成分稅制中你中有我，我中有你，相互交叉，不規(guī)范狀況的產(chǎn)生；正由于缺乏一個(gè)總的法律法規(guī)的協(xié)調(diào)和存在事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅權(quán)的不適應(yīng)，滋生出不正當(dāng)?shù)膩y收費(fèi)。

　　3.稅制不完善，根治亂收費(fèi)的機(jī)制不健全盡管有關(guān)

　　稅收法制法規(guī)對(duì)制止亂收費(fèi)行為作了一些原則性的規(guī)定，但對(duì)如何根治亂收費(fèi)的行為，還缺乏具有針對(duì)性的法規(guī)條款和操作性強(qiáng)的原則與辦法，特別是在行政事業(yè)性收費(fèi)的管理上，在全國(guó)還沒(méi)有一套完整統(tǒng)一的法律法規(guī)，對(duì)規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)還缺乏必要的法律依據(jù)。加之有些部門(mén)和單位對(duì)制定收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)的法定秩序還不夠清楚，導(dǎo)致一些部門(mén)、行業(yè)巧立名目亂收費(fèi)現(xiàn)象屢禁不止。

　　4.小結(jié)

　　綜上所述，“費(fèi)改稅”乃至根治“亂收費(fèi)”難的原因在于：稅收制度的不完善，中央和地方財(cái)政管理體制的不協(xié)調(diào)，分稅制改革的不到位，地方稅收管理權(quán)限過(guò)小等。

　　因此，“費(fèi)改稅”如果不從上述制度和體制上加以完善和改革，而僅僅立足于清理收費(fèi)，把一些費(fèi)改為稅，那只能對(duì)現(xiàn)存的收費(fèi)的清理和改革，解決“存量”問(wèn)題，而不能真正根除亂收費(fèi)的體制根源。即只能治標(biāo)不治本?？梢栽O(shè)想，在現(xiàn)有的財(cái)稅體制和制度框架下，僅把現(xiàn)有的收費(fèi)加以清理，將部分收費(fèi)改為稅收，由于沒(méi)有解決事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅權(quán)，及地方稅收權(quán)限、轉(zhuǎn)移支付制度等體制問(wèn)題，當(dāng)稅收不足時(shí)，新的收費(fèi)還會(huì)在地方政府和各部門(mén)中“春風(fēng)吹又生”。

　　結(jié)論

　　“費(fèi)改稅”是一個(gè)艱難的改革過(guò)程。這是因?yàn)椋?.從理論上看，費(fèi)是稅的遺傳與變異，稅費(fèi)界限難以劃清。2.從稅制上看，在當(dāng)前分稅制改革不徹底的情況下，“費(fèi)改稅”只能做到治標(biāo)不治本。因此，要徹底根除亂收費(fèi)，費(fèi)稅改革取得成功，首先要求稅費(fèi)理論有創(chuàng)新。要求稅費(fèi)理論能正確指導(dǎo)現(xiàn)階段市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的稅費(fèi)改革，而當(dāng)務(wù)之急就是界定稅費(fèi)內(nèi)涵，正確劃分政府收費(fèi)的范圍。其次要求費(fèi)稅改革與稅制改革進(jìn)一步完善并相互銜接，而當(dāng)務(wù)之急就是完善事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅權(quán)相統(tǒng)一、相適應(yīng)的分稅制，改變目前分稅制中的你中有我，我中有你，相互交叉，不規(guī)范的狀況。