一、我國保稅區(qū)的發(fā)展歷程

　　改革開放以后，為了推動對外開放的進程，促進經濟發(fā)展，同時也通過對外開放為改革摸索經驗，為經濟發(fā)展提供新的增長點，我國采取了一系列措施，比如建立經濟特區(qū)，在有條件的地方建立保稅區(qū)（Bonded areas或Bonded zone或Free trade zone），設立保稅倉庫，建立保稅工廠，以及在沿誨地區(qū)采取一系列開放措施等。保稅區(qū)的產生是與20世紀80年代末期當時特定的歷史條件有密切關系。

　　保稅區(qū)狹義的定義為：海關所設置的或經海關批準注冊的特定地區(qū)；外國商品在海關監(jiān)管下，可暫時不交納進口稅存入保稅區(qū)的保稅倉庫內；如再出口不需交納出口稅，輸入國內市場銷售，必須交納進口稅。保稅區(qū)廣義的定義是指：有些國家的保稅區(qū)也有類似自由港、出口加工區(qū)的作用。我國為吸引外資，引進先進技術和先進的管理方法，增加就業(yè)機會，擴大出口貿易，所設置的保稅區(qū)類似于后者，即為外商和國內企業(yè)商品提供保稅倉庫分撥和投資加工轉口或研究開發(fā)方便。

　　自1990年5月，國務院批準上海外高橋為第一個保稅區(qū)以來，我國目前共設立了上誨外高橋、天津港、大連、青島黃島、張家港、寧波、福州馬尾、廈門象嶼、廣州、深圳沙頭角、深圳福田、深圳鹽田、汕頭、珠海、?？?5個保稅區(qū)（另外，海南洋浦經濟技術開發(fā)區(qū)也實行保稅區(qū)的管理政策），目前，我國已經建成的保稅區(qū)均已經誨關驗收，封關營運。我國的保稅區(qū)實行境內、關外的管理，即保稅區(qū)的商品出口他國（地）完全自由，進入國內要按進口征稅，內地商品進入保稅區(qū)按正常出口管理。保稅區(qū)是我國目前開放度和自由度最大的經濟區(qū)域。其功能定位為“保稅倉儲、出口加工、轉口貿易”三大功能。

　　二、我國保稅區(qū)的作用及面臨的主要問題

　　經過十多年的發(fā)展，我國15個保稅區(qū)在對外開放和經濟建設中取得了令人矚目的成績。2003年2月，《中國保稅區(qū)管理體制與管理機制研究》課題成果匯報會上的數(shù)據(jù)顯示：我國保稅區(qū)經濟發(fā)展速度加快（截至2002年底，全國15個保稅區(qū)總面積38.62平方公里，封關運作面積31.96平方公里，2002年完成國內生產總值578.36億元，同比增長27%；完成工業(yè)總產值1003.12億元，同比增長38.7%），同時，我國的保稅區(qū)招商引資成效明顯（截至2002年底，保稅區(qū)累計批準設立企業(yè)32671家，其中外商投資企業(yè)14784家，累計投資額348.76億美元；2002年我國保稅區(qū)實際利用外資額21.17億美元，比2001年增長21.6%；我國保稅區(qū)對外貿易發(fā)展勢頭強勁，2002年實現(xiàn)進出口總值304.33億美元，其中出口107.06億美元，比2001年增長57.72%，比全國增長幅度高出36個百分點，占當年全國進出口總值的4.9%，征收關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅226.3億元，比2001年增長50.88%）。

　　我國的保稅區(qū)從1990年以來，發(fā)揮了很大的作用，主要體現(xiàn)在以下三個方面：1.由于保稅區(qū)的體制和機制與其外部不同，加速了進出口的周轉速度，保稅區(qū)無疑是我國對外開放的重要窗口；2.保稅區(qū)對我國的經濟體制改革起到了示范作用，保稅區(qū)的體制雖然有其特殊性，但在很大程度上體現(xiàn)了市場經濟的規(guī)律和方向，通過保稅區(qū)這個窗口，把國外的類似體制復制過來，讓國際上看到中國改革的方向；3.我國的保稅區(qū)在一定程度上起到了自由貿易區(qū)或者是出口加工區(qū)的作用，這不僅有助于發(fā)展一國的轉口貿易，而且又能提高保稅區(qū)國家的生產技術水平，對促進對外經濟發(fā)展起到了一定的積極作用[1].但我國保稅區(qū)的發(fā)展是“先天不足、后天失調”。我國的大部分保稅區(qū)從1990年開始建立，這些保稅區(qū)建成的初期，就遇到我國政府緊縮銀根，使很多問題懸而未決。另外，我國目前仍然缺乏一部完善的法律，對保稅區(qū)的定性、定位、管理體制、運作模式等無法予以規(guī)范，因此，在具體操作中遇到一些問題。保稅區(qū)當前面臨的最大的問題就是我國關稅水平的逐步降低。2001年底，我國加入世界貿易組織以后，我國的關稅整體都要下調，據(jù)估算，2002年－2006年，我國的關稅大概平均要降到10%（其中工業(yè)品降得更低），降的幅度還是比較大的（應該看到，即使我國的關稅水平下降了，平均關稅還是在一定的水平上，保稅區(qū)的零關稅的落差還是存在的，只不過不如以前大而已）。除此之外，保稅區(qū)內還有一些地方優(yōu)惠政策，比如地方稅收返還、企業(yè)開涉外賬戶以及保留現(xiàn)匯的周轉使用等，對于這些政策中違反世界貿易組織基本原則的，我國政府也會逐步將其取消（在實踐中保稅區(qū)內外的政策落差一直存在逐漸縮小的趨勢）[2].

　　三、我國保稅區(qū)改革的必要性

　　針對我國對保稅區(qū)立法不完善的現(xiàn)實，《保稅區(qū)外匯管理辦法》于2001年10月1日實行，解決了外匯政策存在的問題。對于賦予區(qū)內企業(yè)進出口經營權問題，外經貿部經過調研已提出初步的試點方案，目前還沒有落實。海關總署與稅務部門對保稅區(qū)的出口退稅問題仍然沒有解決。2002年，海關總署牽頭組織有關保稅區(qū)管委會、海關，草擬了《保稅區(qū)條例》（初稿），并就《保稅區(qū)條例》的內容進行了多次研究探討。海關總署已將立項報告呈送國務院法制辦，力爭將該條例列入2003年國務院的立法計劃，并配合做好《保稅區(qū)條例》（初稿）的起草、定稿的具體工作，爭取其早日出臺。2002年3月，出席十屆全國人大一次會議的皮黔生代表領銜向大會提交議案，建議加快制定全國統(tǒng)一的保稅區(qū)法規(guī)，使保稅區(qū)建設盡快與國際慣例接軌。皮黔生在議案中指出：由于缺少國家立法；使各地區(qū)、部門對保稅區(qū)的認識不統(tǒng)一；管理中存在體制不順、政策“沖撞”等問題。因此，必須加快立法，從根本上解決制約各保稅區(qū)發(fā)展的問題和困難，充分發(fā)揮保稅區(qū)在我國對外貿易發(fā)展中的作用。保稅區(qū)立法應遵循：借鑒世界經濟自由區(qū)的成功經驗，按照國際通行做法，從我國實際國情出發(fā)，體現(xiàn)中國經濟自由區(qū)的特色等原則。

　　由于國際經濟一體化進程的加快和我國改革開放的不斷深入，特別是我國加入世界貿易組織之后，如何進一步改革保稅區(qū)的管理體制，更好地發(fā)揮保稅區(qū)的優(yōu)勢，成為一個緊迫的問題。2002年，面對我國入世的新形勢，根據(jù)成思危的建議，國家自然基金委員會管理科學部集中了國內幾十位專家學者，就保稅區(qū)管理體制與發(fā)展模式的問題進行了研究論證。課題組取得了具有重要理論和現(xiàn)實意義的成果，研究認為當前保稅區(qū)改革具有戰(zhàn)略意義，而保稅區(qū)的進一步改革要建立在對現(xiàn)行體制進行回顧和績效評估的基礎之上，改革總體的目標模式是向自由貿易區(qū)轉型。以后我國的保稅區(qū)需要明確其“境內關外”的法律地位，實行“一線放開、二線管好、區(qū)內寬松”的貨物管理模式；功能定位分為出口加工型、貿易型、倉儲型及綜合型。目前，國際上越來越多的保稅區(qū)是往綜合型方向發(fā)展，要建立完善的支撐體系，包括貿易、金融、倉儲、信息等。

　　應該看到，我國保稅區(qū)無論從實際的操作，還是從立法的規(guī)范，都存在著諸多不足，因此，我國政府亟待采取措施，對保稅區(qū)進行改革。

　　四、我國保稅區(qū)改革的思路

　　隨著貿易自由化，包括我國對外匯管制政策的逐漸放松、減少地區(qū)間的差別待遇，并不一定意味保稅區(qū)就不能再發(fā)揮它的作用。但應該看到，我國各個保稅區(qū)在實際的發(fā)展過程中，呈現(xiàn)出不同的具體特點，由于各個保稅區(qū)具體情況不同，保稅區(qū)會隨著我國市場經濟改革的推進和世界貿易組織規(guī)則的逐漸實施而呈現(xiàn)不同的情況。具體而言，我國的保稅區(qū)可能會逐漸出現(xiàn)三種情況：1.有的保稅區(qū)可能會消失。在新的形勢下，保稅區(qū)本身將面臨著優(yōu)勝劣汰。有的保稅區(qū)如果不能調整自身的體制，不能適應新的形勢就可能失去它存在的價值。有的即便不消失也可能名存實亡，在競爭中敗下陣來；2.有的保稅區(qū)可能會更加完善，使自己的管理體制更符合國際規(guī)則，但這些僅限于那些有特殊地域、人的素質和體制條件等基礎較好的地區(qū)；3.極個別保稅區(qū)以新的形式存在，可能變成出口加工區(qū)或者準自由貿易區(qū)[3].這類情況僅限于極少數(shù)有條件的地區(qū)，而且還要取決于國家改革開放的大戰(zhàn)略，主要是關稅制度、外匯管理體制和匯率制度等方面的改革。

　　我國保稅區(qū)的改革可以分三步：1.現(xiàn)有保稅區(qū)的調整和改革；2.向自由貿易區(qū)的試點；3.推進保稅區(qū)與港口的一體化問題。

　　但是，應該看到我國現(xiàn)有的保稅區(qū)絕不是都可以變成自由貿易區(qū)的[4].所以，擁有保稅區(qū)的地方政府在考慮這個問題時，一定不要忽略現(xiàn)實本身狀況和未來經濟格局的要求，一廂情愿地想把保稅區(qū)都變成自由貿易區(qū)。要使保稅區(qū)存在下去或以新的形式存在下去，關鍵是要按照市場經濟的要求，按照世界貿易組織的規(guī)則檢驗自己達到的要求，是否還應該做更多的努力，從而彌補自己的不足，從體制的規(guī)范性、運作方式的規(guī)范性、超前性來鞏固自己的地位，來決定自己未來的存在。保稅區(qū)將來如何發(fā)展在很大程度上是掌握在地方政府的手中。

　　「參考文獻」

　　[1]　王懷岳。中國保稅區(qū)：新地位、新功能、新作用[J].求是雜志，2002（10）。

　　[2]　UNCTAD，World Investment Report 2002：TNCs and Export Competitiveness  （United Nations Conference on Trade and Development，Geneva）。

　　[3]　散襄軍。保稅區(qū)向具有綜合競爭優(yōu)勢的自由貿易區(qū)轉型探討[J].管理世界，2005（5）。

　　[4]　周運源。保稅區(qū)功能及發(fā)展路向選擇[J].經濟學家，2003（5）。