一、分稅制的國內(nèi)外文獻(xiàn)評(píng)論綜述20世紀(jì)以來，世界各國普遍出現(xiàn)了財(cái)政分權(quán)（fiscal decentralization）的趨勢，全世界人口超過500萬的75個(gè)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國家中，84%的發(fā)展中國家正致力于向地方政府下放部分權(quán)力（Dillinger，1994）。與此同時(shí)，對(duì)財(cái)政分權(quán)的爭論也一直不斷，無論理論還是實(shí)證結(jié)論，都有不同看法，在財(cái)政分權(quán)的理論文獻(xiàn)方面，以O(shè)ates（1972）等為代表的傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，地方政府具有信息優(yōu)勢，能更好地代表本地區(qū)居民的偏好，因此，中央向地方轉(zhuǎn)移財(cái)權(quán)有利于提高經(jīng)濟(jì)效率，加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)全國經(jīng)濟(jì)增長。蒂博（1956）的用腳投票模型、布坎南（1965）的俱樂部模型等開創(chuàng)性工作也勾畫了地方政府在資源配置方面的優(yōu)勢，標(biāo)尺效應(yīng)、權(quán)力制衡等觀點(diǎn)也認(rèn)為，分權(quán)經(jīng)濟(jì)下政府部門之間的競爭能夠提高政府運(yùn)作效率，削減預(yù)算赤字，防止權(quán)力濫用。另一方面，質(zhì)疑財(cái)政分權(quán)作用的聲音并不鮮見，他們認(rèn)為中央政府具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，能夠避免外部效應(yīng)的潛在成本，適當(dāng)?shù)募瘷?quán)反而有利于經(jīng)濟(jì)增長，財(cái)政分權(quán)只有具備一定的條件，才能發(fā)揮其積極效應(yīng)，例如良好的民主機(jī)制，充分的地方自治和健全的機(jī)制安排等，但現(xiàn)實(shí)很難滿足這些條件，尤其是發(fā)展中國家，民主法制建設(shè)存在很多漏洞，財(cái)政分權(quán)的信息溝通渠道不暢通，地方政府的尋租行為難以避免。

　　不僅理論研究眾說紛紜，分權(quán)的實(shí)證研究也呈現(xiàn)出多元化局面，Xie、Zou和Davoodi（1999）對(duì)美國經(jīng)濟(jì)的實(shí)證檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長有負(fù)面影響，而Akai和Sakata（2002）的研究卻支持傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)有正作用的觀點(diǎn)；Zhang和Zou（1998）對(duì)中國經(jīng)濟(jì)的研究與Davoodi和Zou（1998）對(duì)46個(gè)國家的研究，都表明發(fā)展中國家財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系為負(fù)；與之相反Lin和Liu（2000）的研究表明，財(cái)政分權(quán)推動(dòng)了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。直到今天，財(cái)政分權(quán)仍然是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)研究領(lǐng)域和政府決策部門的重大課題之一。

　　我國自1994年建立分稅制以來已歷經(jīng)十余載，實(shí)行的初衷是為了明確各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)，規(guī)范政府間財(cái)政分配關(guān)系，增強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控能力等。關(guān)于我國分稅制的效果，國內(nèi)存在爭論，賈康（2006）堅(jiān)持認(rèn)為“分稅制適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，是‘兩位一體’地處理好政府與企業(yè)、中央與地方兩大基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系的理想制度安排”，張晏與龔六堂通過采用各種財(cái)政分權(quán)指標(biāo)度量財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系彼此一致性，在兩級(jí)分權(quán)的基礎(chǔ)上，對(duì)28個(gè)地區(qū)1986—1992年和1994—2002年進(jìn)行對(duì)比研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)“分稅制改革顯著地改善了財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響。改革前我國財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長之間存在顯著的負(fù)關(guān)系，而1994年后財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響顯著正”。而尚鐵力（2002）認(rèn)為“地方政府對(duì)中央政府的政策制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行存在著信息不對(duì)稱性，而這種不對(duì)稱性所帶來的效率損失會(huì)使財(cái)政分權(quán)的效果大打折扣”。美國財(cái)政學(xué)會(huì)主席羅依。伯爾（Bahl，Roy，2005）對(duì)中國的財(cái)政分權(quán)問題提出了一個(gè)重大命題：“中國的財(cái)政分權(quán)到哪一級(jí)？”，反響激烈。周文興（2006）通過對(duì)中國建國以后的計(jì)量歷史進(jìn)行考察，發(fā)現(xiàn)“考慮速度和程度的財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長有驚人的相關(guān)關(guān)系，而通常認(rèn)定的80年代中期進(jìn)行的財(cái)政分權(quán)改革和90年代中期的分稅制改革只不過是一個(gè)歷史階段延續(xù)問題。從長期來看，財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長具有正面影響，但不排除中短期出現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生負(fù)面影響的可能?！?/p>

　　本文試圖從地方的實(shí)際情況出發(fā)，以江蘇省為例，對(duì)1994年實(shí)行分稅制以來的江蘇財(cái)政收入情況，從總量、結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，以實(shí)證結(jié)論作為依據(jù)，嘗試從收入角度來評(píng)價(jià)我國推行分稅制的基本現(xiàn)狀，僅供參考。

　　二、基于分稅制框架下的江蘇財(cái)力實(shí)證分析

　　本文通過采集分稅制改革以來江蘇省各級(jí)政府的財(cái)政數(shù)據(jù)，進(jìn)行整理與計(jì)算，從總量與結(jié)構(gòu)兩方面，對(duì)江蘇省財(cái)力問題進(jìn)行分析。

　?。ㄒ唬┙K財(cái)力總量分析

　　1.江蘇近10年來的財(cái)政總收入基本情況

　　財(cái)政是國民經(jīng)濟(jì)的綜合反映，經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，財(cái)政反作用于經(jīng)濟(jì)，這是財(cái)政與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的一般原理。1994年以來，我國為理順中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系，對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行了重大改革，整個(gè)財(cái)政體制框架一直延續(xù)至今，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，近10年來是江蘇省經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展最快的時(shí)期，其財(cái)政收入的情況如表1、圖1和圖2所示。

　　從表1、圖1和圖2數(shù)據(jù)所顯示的結(jié)果看，江蘇省1994—2004年財(cái)政總收入總體情況呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是絕對(duì)量呈擴(kuò)張態(tài)勢，2004年是1994年的7.6倍，年平均增長23.6%，高出全國財(cái)政收入17.9%的增長水平，且大多數(shù)年份的增長速度都快于全國水平；二是財(cái)政總收入占GDP的比重總體呈現(xiàn)上升趨勢，但各年度的這一比例均低于全國平均水平；三是總量規(guī)模占全國財(cái)政總規(guī)模的比例不斷上升，近兩年來占到國家財(cái)政的近10%水平。江蘇省近10多年來財(cái)力的這種變化，是該省改革開放所取得成果的具體體現(xiàn)之一，與其經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)密不可分。

　　2.江蘇省近10年來本級(jí)財(cái)力情況

　　按照分稅制的要求，我國大部分地方所集中的財(cái)政收入總額中，有一部分是要按一定的標(biāo)準(zhǔn)上劃給中央政府，由中央政府來調(diào)配使用。由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差異以及適用的政策不同，各地區(qū)上劃中央的收入規(guī)模會(huì)不一致，就江蘇省而言，其實(shí)際情況如表2和圖3所示。

　　從表2和圖3的數(shù)據(jù)所顯示的結(jié)果來看，1994—2004年期間的大多數(shù)年度，江蘇地方本級(jí)收入占其全部財(cái)政收入的比例都低于60%，最低為47%，最高為63%，也即說明江蘇省是財(cái)政上劃的重要省份，而考慮到中央財(cái)政對(duì)江蘇省的轉(zhuǎn)移支付情況，這一期間江蘇省財(cái)政凈上劃率變化不大，維持在25%左右的水平，這從另一個(gè)側(cè)面也說明，近年來江蘇地方稅收收入規(guī)模有較大的增長。

　　3.江蘇省近10年來財(cái)政總收人與GDP的彈性分析財(cái)政收入的集中程度與很多因素有關(guān)，其中經(jīng)濟(jì)總量是一個(gè)重要因素，從國外的相關(guān)文獻(xiàn)來看，財(cái)政收入增長是否合理以及財(cái)政體制是否健全與完善的問題，可以用收入彈性來分析，江蘇省近10年來的財(cái)政總收入彈性系數(shù)情況如圖4所示。

　　圖4數(shù)據(jù)顯示的結(jié)果看，1994—2004年期間，江蘇省財(cái)政總收入對(duì)GDP的彈性系數(shù)大多數(shù)年度均大于1，表明在這段時(shí)期里，江蘇省財(cái)政總收入的增速快于其當(dāng)年GDP增速，但各年度的彈性波動(dòng)較大，呈現(xiàn)振蕩走勢，最大彈性系數(shù)為3.34，即GDP增長1%，財(cái)政收入增長3.34%.全國這一指標(biāo)近10年來也呈現(xiàn)振蕩態(tài)勢，但近10年來江蘇省收入彈性平均水平與全國平均水平卻近乎相等，前者為1.74，后者為1.75，這說明，近10年來江蘇省財(cái)力得到了極大地增強(qiáng)，但從全國范圍來看，其財(cái)政收入對(duì)GDP的彈性是適當(dāng)?shù)摹?/p>

　?。ǘ┙K財(cái)力結(jié)構(gòu)分析

　　1.財(cái)政收入的形式構(gòu)成分析

　　2007年開始實(shí)行新的政府收支分類改革以前，我國財(cái)政收入被定義為納入預(yù)算管理的政府收入，從其形式上看，主要由稅收收入和其他收入構(gòu)成。近10年來江蘇省財(cái)政總收人中這兩鐘形式收入的情況及變化如表3所示。

　　表3數(shù)據(jù)顯示的結(jié)果表明，一是江蘇省財(cái)政收入中稅收收入占主體地位，符合我國目前財(cái)政收入形勢現(xiàn)狀，但稅收所占比重低于全國水平(基本維持在90%以上)；二是受國家政策影響，江蘇財(cái)政收入中稅收所占比重呈現(xiàn)下降的態(tài)勢，即1994年以來國家多次對(duì)預(yù)算內(nèi)外資金的范圍進(jìn)行了調(diào)整，逐步擴(kuò)大了預(yù)算內(nèi)收人的范圍，將以前沒有納入預(yù)算管理的政府基金納入預(yù)算來管理，從而使稅收收入所占比重下降。

　　2.財(cái)政收入的區(qū)域構(gòu)成分析

　　江蘇省是我國典型的區(qū)內(nèi)差異較大的地區(qū)，劃分為蘇南、蘇中、蘇北三大區(qū)域e，體現(xiàn)在財(cái)政問題上，三大區(qū)域的差異情況詳見表4、表5、圖5和圖6，其中，圖5表示的是1999—2003年三大區(qū)域財(cái)政總收人占江蘇財(cái)政總收入的比例，圖6表示的是1999—2003年三大區(qū)域接受上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金占其可支配財(cái)力的比例。

　　表4、表5、圖5和圖6數(shù)據(jù)顯示的結(jié)果表明，江蘇省財(cái)力的區(qū)域結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是地區(qū)財(cái)政總量差異大，且差異呈明顯加大的趨勢。蘇南地區(qū)的財(cái)政收入的各項(xiàng)指標(biāo)，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過蘇中和蘇北地區(qū)，蘇中地區(qū)財(cái)力盡管與蘇北地區(qū)大體相當(dāng)，甚至在一些年度低于蘇北地區(qū)，但人均財(cái)政總收入也要大于蘇北地區(qū)；二是地區(qū)相對(duì)規(guī)模的差異明顯。表現(xiàn)在地區(qū)財(cái)政集中程度上，1999—2004年中，從蘇南到蘇北，財(cái)政的集中程度是遞減的（即地區(qū)財(cái)政總收入占地區(qū)GDP比例是下降的），表現(xiàn)在地區(qū)對(duì)江蘇省財(cái)力貢獻(xiàn)上，從蘇南到蘇北，貢獻(xiàn)率是遞減的（即地區(qū)財(cái)政總收入占省財(cái)政總收入比例是下降的），蘇南地區(qū)人口占全省人口的30%左右，但財(cái)政收入?yún)s占到江蘇省財(cái)政總收入的60%以上；三是地區(qū)接受上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付比例的差異大。從圖6可以看出，蘇南、蘇中和蘇北地區(qū)都程度不同地接受了上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，但從相對(duì)規(guī)模來看，蘇北地區(qū)最高，蘇中地區(qū)其次，蘇南最低，說明蘇南地區(qū)財(cái)政可完全自給，而蘇中、蘇北地區(qū)有相當(dāng)一部分財(cái)力需要依靠上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付來滿足，特別是蘇北地區(qū)。

　　3.財(cái)政收入的政府級(jí)次構(gòu)成分析

　　按照現(xiàn)行地方財(cái)政體制要求，一級(jí)政府應(yīng)有比較固定的本級(jí)財(cái)政收入，以滿足其履行各項(xiàng)職能的需要，并且對(duì)本級(jí)財(cái)力不足以滿足需要的政府，規(guī)定了轉(zhuǎn)移支付辦法。筆者根據(jù)江蘇省2000—2003年相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)省、市、縣鄉(xiāng)級(jí)政府相關(guān)財(cái)政指標(biāo)進(jìn)行計(jì)算，具體結(jié)果詳見圖7和表6.

　　表6和圖7的數(shù)據(jù)顯示的結(jié)果表明，江蘇省財(cái)力在各級(jí)政府之間的分配格局，市本級(jí)政府比例最高，4年中有3個(gè)年度的比例超過總收入的50%，省本級(jí)財(cái)政總收入近幾年來比較穩(wěn)定，比例約為10%左右，縣鄉(xiāng)財(cái)政總收入的比重略有下降，筆者根據(jù)我國現(xiàn)行的地方財(cái)政體制推測，縣本級(jí)財(cái)政總收入占到省財(cái)政總收入的20%左右，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)財(cái)政收入僅為全省的10%左右，而從轉(zhuǎn)移支付規(guī)模來看，各級(jí)地方政府都有一定比例的轉(zhuǎn)移支付的收入，省本級(jí)政府是最高的，縣鄉(xiāng)級(jí)政府其次，市本級(jí)政府最低，而且不同年度存在一定的波動(dòng)。

　　三、基本分析結(jié)論

　　通過上述分析，結(jié)合筆者的調(diào)研體會(huì)，我們對(duì)扛蘇省分稅制改革以來的財(cái)力狀況初步得出以下基本結(jié)論：

　　1.江蘇財(cái)力總量逐年擴(kuò)大得益于其經(jīng)濟(jì)總量的不斷增長，但財(cái)政集中程度總體低于全國水平。由上述分析得知，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)總量而言，該省財(cái)政集中程度并不高，因此，從國內(nèi)平均水平來看，該省財(cái)力還有一定的增長潛力。當(dāng)然，在實(shí)際中，影響財(cái)政集中度的因素較多，政策減免因素就是其中之一。由于江蘇省是外資進(jìn)入最多的幾個(gè)地區(qū)之一，對(duì)外出口規(guī)模較大，根據(jù)我國現(xiàn)行政策，對(duì)外資以及出口都有較多的優(yōu)惠政策，這些因素?zé)o疑會(huì)影響該省的這一指標(biāo)。

　　2.大多數(shù)年度內(nèi)，江蘇財(cái)政收入增速快于GDP的增速，總體波動(dòng)較大，有些年度的彈性系數(shù)過高，這表明，該省財(cái)政收入與GDP在協(xié)同上具有不穩(wěn)定性，但收入彈性平均水平從全國范圍來看是適當(dāng)?shù)摹?/p>

　　3.江蘇三大區(qū)域在財(cái)政收入上的差異，總體上可以歸因?yàn)榻?jīng)濟(jì)總量差異導(dǎo)致的，但財(cái)政集中程度的差異也不可忽視。筆者認(rèn)為，蘇北地區(qū)財(cái)政集中程度大大低于蘇中、蘇南地區(qū)，與蘇北地區(qū)的三次產(chǎn)業(yè)構(gòu)成密切相關(guān)，一般而言，農(nóng)業(yè)比重大的地區(qū)，要提高財(cái)政集中程度是不現(xiàn)實(shí)的。

　　4.江蘇省財(cái)力總量集中在市級(jí)政府層次，縣鄉(xiāng)財(cái)政規(guī)模偏小。這種分配格局與分稅制倡導(dǎo)的事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一是相悖的，這一分析結(jié)果在其他省份也是如此，這與我國現(xiàn)行財(cái)政體制缺陷密切相關(guān)。要調(diào)整這一格局，即提高縣鄉(xiāng)財(cái)政收入比重，除了要大力發(fā)展縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)，還應(yīng)改革地方財(cái)政體制。

　　四、對(duì)我國分稅制的簡要評(píng)述：基于實(shí)證分析結(jié)論

　　我們認(rèn)為，上述分析結(jié)論，盡管僅限于江蘇的情況，但在一定程度上也反映了我國分稅制推行的基本現(xiàn)狀，據(jù)此，我們做出如下幾點(diǎn)評(píng)述。

　　1.分稅制對(duì)地方財(cái)力增長起到了促進(jìn)作用。從江蘇的情況來看，無論是財(cái)政總收入還是地方本級(jí)財(cái)政收入，總量都呈迅速增長趨勢，財(cái)政收入占GDP的比例逐步提高，與此同時(shí)，我國其他地區(qū)的財(cái)力多年來也呈現(xiàn)不斷增長的態(tài)勢，表明我國的分稅制改革在調(diào)動(dòng)地方財(cái)源建設(shè)積極性方面，確實(shí)起到了促進(jìn)作用。

　　2.現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付政策不傾向于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。上述分析表明，江蘇對(duì)國家財(cái)政的貢獻(xiàn)是較大的，這不僅體現(xiàn)在江蘇本級(jí)財(cái)政的實(shí)力上，更體現(xiàn)在其上解中央財(cái)政的比例上，而該省每年從中央財(cái)政所獲得的轉(zhuǎn)移支付收入則較少，這種情況與我國轉(zhuǎn)移支付政策的均等化目標(biāo)是相符的。

　　3.“基數(shù)法”稅收返還政策并不是加大地區(qū)間財(cái)力差距的主要因素。從收入角度來看，影響因素很多，通過對(duì)江蘇財(cái)力的分析，我們認(rèn)為，將地區(qū)間財(cái)力差距的主要因素歸結(jié)為“基數(shù)法”稅收返還政策，沒有充分的依據(jù)。因?yàn)榘凑漳壳暗亩愂辗颠€政策，盡管發(fā)達(dá)地區(qū)獲得的返還收人數(shù)額要大于欠發(fā)達(dá)地區(qū)獲得的返還收入，但與其上解國家財(cái)政的數(shù)額相比，顯然要小得多。

　　4.分稅制在規(guī)范省以下各級(jí)政府之間的財(cái)政分配關(guān)系上任重道遠(yuǎn)。以江蘇為例的分析表明，我國分稅制呈現(xiàn)財(cái)權(quán)上收的趨勢，基層政府財(cái)力困難一直在延續(xù)，沒有顯著的改善，從筆者調(diào)研的實(shí)際情況來看，也是如此，這與國內(nèi)大多數(shù)學(xué)者的研究結(jié)論比較一致。這說明，我國省以下分稅制改革還要進(jìn)行深入地探索。

　　5.分稅制在縮小地區(qū)財(cái)力差距方面的作用不顯著。盡管本文沒有就省與省之間的財(cái)力問題進(jìn)行比較，但對(duì)江蘇省內(nèi)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)財(cái)力問題的比較分析，在一定程度上可以折射出我國省以下分稅制在調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力差距上的效果，顯然，從分析結(jié)果來看，分稅制在縮小地區(qū)內(nèi)部之間財(cái)力差距上的作用不明顯，地區(qū)間的財(cái)力差距呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢。