日前，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“銀監(jiān)會(huì)”）已正式掛牌成立，標(biāo)志著我國(guó)銀行監(jiān)管體制的重大變革已進(jìn)入具體實(shí)施階段。本文擬從分析設(shè)立銀監(jiān)會(huì)的重要作用入手，探討銀行業(yè)監(jiān)管新體制運(yùn)行中可能面臨的問(wèn)題，并提出完善和應(yīng)對(duì)我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管新體制的政策建議。

　　一、銀監(jiān)會(huì)各項(xiàng)職能的正面效應(yīng)

　�。ㄒ唬┱�合銀行業(yè)監(jiān)管力量，建立統(tǒng)一的監(jiān)管框架。銀監(jiān)會(huì)成立以前，我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管體制屬于典型的多元監(jiān)管體制，人民銀行有關(guān)監(jiān)管司局負(fù)責(zé)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)監(jiān)督，中央金融工委負(fù)責(zé)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的干部監(jiān)督管理，國(guó)有商業(yè)銀行還有專(zhuān)門(mén)的外部監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。由于多頭交叉監(jiān)管，一方面導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)疲于應(yīng)付各部門(mén)的監(jiān)管，另一方面卻可能出現(xiàn)監(jiān)管“真空”。銀監(jiān)會(huì)的成立，有效地整合了各部門(mén)的監(jiān)管力量，克服了多頭監(jiān)管的弊端，有利于形成統(tǒng)一全面的監(jiān)管框架和對(duì)金融機(jī)構(gòu)的全面監(jiān)督管理。

　　（二）進(jìn)一步確定中央銀行貨幣政策的獨(dú)立性。單獨(dú)設(shè)立銀監(jiān)會(huì)，不僅是為了將央行的雙重職能予以分離，加強(qiáng)銀行業(yè)的系統(tǒng)監(jiān)管，更重要的是為了維護(hù)和加強(qiáng)中央銀行自身的獨(dú)立性，有利于提高相關(guān)貨幣政策決策機(jī)制的透明性，增強(qiáng)貨幣政策的獨(dú)立性。在我國(guó)央行具有監(jiān)管和貨幣政策雙重職能的時(shí)候，央行有動(dòng)力予以救助以減輕其監(jiān)管責(zé)任，但也可能導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，甚至誘發(fā)通貨膨脹。將監(jiān)管職能從央行分離，單設(shè)銀監(jiān)會(huì)的做法，將有效地增強(qiáng)中央銀行貨幣政策的獨(dú)立性，有利于保持物價(jià)水平穩(wěn)定。

　�。ㄈ�）有利于提高銀行業(yè)監(jiān)管專(zhuān)業(yè)化水平，以應(yīng)對(duì)金融全球化與金融創(chuàng)新的浪潮。八十年代以來(lái)的金融全球化與金融創(chuàng)新浪潮此起彼伏，對(duì)銀行業(yè)監(jiān)管產(chǎn)生了較大影響，尤其是增加了新的監(jiān)管對(duì)象——外資金融機(jī)構(gòu)，并改變?cè)�有監(jiān)管對(duì)象的行為，加之金融創(chuàng)新層出不窮，不僅增加了整個(gè)金融系統(tǒng)的復(fù)雜性，而且加大了金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。由于不同業(yè)務(wù)的交叉以及金融控股公司的出現(xiàn)，監(jiān)管的難度也日益加大。因此，建立專(zhuān)業(yè)化的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，使監(jiān)管者的工作職責(zé)更專(zhuān)一、工作目標(biāo)更明確、范圍更集中，可以更好地防范金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，使監(jiān)管效率大為提高。

　　二、銀行業(yè)監(jiān)管體制運(yùn)行中可能面臨的問(wèn)題與障礙

　　應(yīng)當(dāng)指出的是，機(jī)構(gòu)變革僅僅是金融監(jiān)管體制改革的組織保障，單純的監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)改變并不能代替深層次的改革。監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何設(shè)置充其量只能算是第二位重要的問(wèn)題，監(jiān)管理念、監(jiān)管制度、監(jiān)管技術(shù)和監(jiān)管模式的變革才是深層次的根本性改革�！栋腿麪枀f(xié)議》關(guān)于有效銀行監(jiān)管的核心原則認(rèn)為，有效銀行監(jiān)管的必要條件是：法律賦予的獨(dú)立性，制約平衡機(jī)制，相對(duì)穩(wěn)定充足的資金來(lái)源以及相應(yīng)的吸引和留住優(yōu)秀人才的激勵(lì)機(jī)制。從銀監(jiān)會(huì)的體制框架看，我們認(rèn)為必須妥善處理好以下幾個(gè)方面的關(guān)系：

　�。ㄒ唬┿y監(jiān)會(huì)與中央銀行的關(guān)系問(wèn)題。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是監(jiān)管信息的共享問(wèn)題。央行制定和實(shí)施貨幣政策的微觀基礎(chǔ)是金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)行為、財(cái)務(wù)狀況和風(fēng)險(xiǎn)控制情況、企業(yè)與個(gè)人的信貸行為。而這些信息來(lái)自于監(jiān)管當(dāng)局對(duì)金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)檢查。在信息來(lái)源上，兩個(gè)機(jī)構(gòu)也許會(huì)存在一定的摩擦和障礙。因此，建立銀監(jiān)會(huì)與央行之間充分、及時(shí)的信息溝通機(jī)制至關(guān)重要。二是對(duì)出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和退出市場(chǎng)的金融機(jī)構(gòu)的資金救助問(wèn)題。由于中央銀行履行最后貸款人職責(zé)，對(duì)出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和退出市場(chǎng)機(jī)構(gòu)提供資金支持問(wèn)題，在銀監(jiān)會(huì)成立以后，牽涉到兩個(gè)部門(mén)的協(xié)調(diào)與配合。銀監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)在對(duì)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)正確評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，及時(shí)審慎地向中央銀行提出對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)提供資金支持。中央銀行資金支持的形式應(yīng)當(dāng)逐步向成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家靠攏，盡量減少直接發(fā)放信用貸款救助，而是通過(guò)再貼現(xiàn)形式或某一中介（如設(shè)立的風(fēng)險(xiǎn)救助基金、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)）來(lái)發(fā)放救助資金。否則，在救助問(wèn)題上，可能出現(xiàn)央行拯救過(guò)度造成金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)，或是拯救不足影響整個(gè)金融體系的穩(wěn)定。因此，建立中央銀行與銀監(jiān)會(huì)之間的有關(guān)金融穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機(jī)制已成為一個(gè)緊迫的問(wèn)題。

　�。ǘ�）銀監(jiān)會(huì)與證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的業(yè)務(wù)分工與配合問(wèn)題。隨著金融創(chuàng)新以及金融控股公司的出現(xiàn)，不同種類(lèi)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的日益交叉，金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)、混業(yè)經(jīng)營(yíng)將成為一種趨勢(shì)。交叉性業(yè)務(wù)的出現(xiàn)，既可能導(dǎo)致監(jiān)管重復(fù)，也可能出現(xiàn)監(jiān)管缺位。因此，有必要對(duì)各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能明確分工，對(duì)交叉業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)配合落實(shí)監(jiān)管職責(zé)。

　�。ㄈ�）銀監(jiān)會(huì)與地方政府的關(guān)系問(wèn)題。在對(duì)地方中小金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的問(wèn)題上，地方政府與銀監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)在制度上明確監(jiān)管的層次與次序。地方政府應(yīng)當(dāng)定位在大股東的位置，對(duì)地方中小金融機(jī)構(gòu)的重大問(wèn)題實(shí)施內(nèi)部監(jiān)督管理，銀監(jiān)會(huì)作為外部監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)以維護(hù)整個(gè)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定為目標(biāo)，要防止大股東侵犯存款人和其它債權(quán)人、小股東利益的做法。否則，有可能出現(xiàn)地方政府運(yùn)用當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)的資源發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，而將金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)向中央銀行轉(zhuǎn)嫁的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，銀監(jiān)會(huì)與地方政府的關(guān)系也是關(guān)系到銀監(jiān)會(huì)獨(dú)立行使其監(jiān)管職責(zé)的重要問(wèn)題。

　�。ㄋ模┿y監(jiān)會(huì)的內(nèi)部制度建設(shè)問(wèn)題。盡管已經(jīng)搭建機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)，但銀監(jiān)會(huì)的獨(dú)立性、監(jiān)管理念、監(jiān)管文化、激勵(lì)機(jī)制與監(jiān)管技術(shù)等問(wèn)題都是迫切需要解決的問(wèn)題。這些問(wèn)題解決的如何才是決定銀監(jiān)會(huì)體制是否能有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素�，F(xiàn)在可以肯定的是，銀監(jiān)會(huì)的設(shè)立已經(jīng)打破了原有多頭監(jiān)管的體制，原有的監(jiān)管理念、監(jiān)管文化也勢(shì)必要經(jīng)歷改革揚(yáng)棄的過(guò)程。

　　三、實(shí)施深層次制度變革，完善銀行業(yè)監(jiān)管體制的政策建議

　　（一）實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的獨(dú)立性。我們?cè)诩涌旖鹑跈C(jī)構(gòu)體制改革的同時(shí)，要盡快建立可信賴(lài)的監(jiān)管機(jī)制。另一方面就是要建立一支具有較高專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)和一定規(guī)模的現(xiàn)場(chǎng)檢查隊(duì)伍，負(fù)責(zé)組織對(duì)各地區(qū)之間的機(jī)動(dòng)交叉檢查。其目的是避免目前監(jiān)管當(dāng)局的分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管者與當(dāng)?shù)氐谋槐O(jiān)管對(duì)象之間存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系造成監(jiān)管的弱化。盡管理論上我們可以建立對(duì)監(jiān)管者定期的異地輪換制度，但考慮到人員流動(dòng)的高昂成本，實(shí)際工作中很難行得通。相反，可替代的制度安排是建立強(qiáng)有力的現(xiàn)場(chǎng)檢查隊(duì)伍，實(shí)行異地交叉檢查，這應(yīng)是體制約束下的最優(yōu)方案。

　�。ǘ�）分階段逐步設(shè)立銀監(jiān)會(huì)的分支機(jī)構(gòu)。在省一級(jí)建立一支業(yè)務(wù)精良、規(guī)模強(qiáng)大的監(jiān)管隊(duì)伍。待今后隨著監(jiān)管業(yè)務(wù)的發(fā)展，再根據(jù)需要逐步延伸到地市或縣一級(jí)機(jī)構(gòu)。這樣，將有效地減小機(jī)構(gòu)變更帶來(lái)的不必要的震蕩和機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多導(dǎo)致的高昂成本。

　�。ㄈ�）更新監(jiān)管理念，真正實(shí)現(xiàn)三個(gè)“轉(zhuǎn)變”。即從合規(guī)性監(jiān)管向風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)的監(jiān)管轉(zhuǎn)變，從不透明的監(jiān)管向高透明度的監(jiān)管轉(zhuǎn)變，從僅以審慎為目標(biāo)向?qū)徤骱捅Ｗo(hù)消費(fèi)者權(quán)益的雙目標(biāo)轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管只注重對(duì)金融機(jī)構(gòu)合規(guī)性的監(jiān)管，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管相對(duì)比較弱，一定程度上造成金融機(jī)構(gòu)受條條框框限制，金融創(chuàng)新不足，但另一方面經(jīng)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)卻被忽視，金融風(fēng)險(xiǎn)不斷積累放大。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的理念就是要按照《巴塞爾協(xié)議》的要求，借鑒國(guó)外風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的評(píng)級(jí)制度，將現(xiàn)場(chǎng)檢查與非現(xiàn)場(chǎng)檢查結(jié)合，把工作重心放在對(duì)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、評(píng)價(jià)與管理上。其次，要提高金融監(jiān)管的透明度，在不涉及商業(yè)秘密的前提下，要定期向公眾公開(kāi)金融機(jī)構(gòu)的一些財(cái)務(wù)經(jīng)營(yíng)和統(tǒng)計(jì)資料，進(jìn)而通過(guò)市場(chǎng)約束規(guī)范和制約金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)行為，這也是修改后的《巴塞爾協(xié)議》的基本要求。增強(qiáng)監(jiān)管透明度，既有利于增進(jìn)外部監(jiān)管者之間的信息共享，也有利于約束監(jiān)管者和被監(jiān)管者的行為，強(qiáng)化可置信的監(jiān)管威懾力，而且透明度較高的金融監(jiān)管可向公眾表明監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)當(dāng)前金融運(yùn)行情況的判斷和政策取向，積極引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)和公眾的投資和理財(cái)行為，保持金融市場(chǎng)的穩(wěn)健運(yùn)行。

　�。ㄋ模┙�立銀監(jiān)會(huì)與中央銀行之間的信息共享機(jī)制和金融穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機(jī)制，盡快理順銀監(jiān)會(huì)與中央銀行的業(yè)務(wù)合作關(guān)系。及時(shí)、準(zhǔn)確、全面的金融信息統(tǒng)計(jì)是掌握金融運(yùn)行的基礎(chǔ)，要盡快建立統(tǒng)一、獨(dú)立的金融信息系統(tǒng)，形成集中、統(tǒng)一、高效的金融信息來(lái)源，防止數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的重復(fù)計(jì)算或統(tǒng)計(jì)遺漏，使之更具有權(quán)威性、科學(xué)性、獨(dú)立性。并通過(guò)定期報(bào)送制度或系統(tǒng)共享等方式實(shí)現(xiàn)銀監(jiān)會(huì)與中央銀行之間的監(jiān)管信息共享。其次，要建立金融穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)與金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系，降低摩擦成本�？梢钥紤]在中央銀行內(nèi)部設(shè)立專(zhuān)門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立中央銀行與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的定期聯(lián)系會(huì)議制度，對(duì)金融運(yùn)行的重大問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)磋商。具體操作上，可考慮每季度召開(kāi)一次聯(lián)席會(huì)議，通報(bào)貨幣政策與銀行監(jiān)管的政策執(zhí)行情況及其取向，加強(qiáng)貨幣政策與銀行監(jiān)管之間的協(xié)調(diào)。尤其是對(duì)處置高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)的問(wèn)題，必須要制定科學(xué)權(quán)威的規(guī)章制度以確保銀監(jiān)會(huì)與中央銀行的良好合作，及時(shí)有效地對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施救助，保證經(jīng)濟(jì)金融的穩(wěn)定。