城市最低生活保障制度是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下一項(xiàng)基本的社會(huì)制度，決不僅僅是解決下崗職工的生活困難或救濟(jì)貧困家庭的過(guò)渡性措施。民政部副部長(zhǎng)范寶俊指出，“站在建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)保障體制的大局看，目前的工作還只是剛剛起步。”

　　參加1999年11月底在泉州召開(kāi)的全國(guó)城市居民最低生活保障工作會(huì)議的各地代表，是清一色扎實(shí)了解基層情況的處級(jí)干部。民政部救災(zāi)救濟(jì)司司長(zhǎng)李本公說(shuō)，這次會(huì)議要實(shí)實(shí)在在的暴露一些真實(shí)情況、實(shí)實(shí)在在的解決一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。代表們也直白但言，我們是帶著眾多一線民政干部的心聲以及廣大百姓群眾的期盼，走進(jìn)這個(gè)會(huì)場(chǎng)的。他們議論最多、最集中的問(wèn)題，正是目前實(shí)施最低生活保障制度工作中的焦點(diǎn)。

　　一、如何實(shí)現(xiàn)三條保障線的規(guī)范銜接

　　我國(guó)現(xiàn)階段的三條社會(huì)保障線，分屬勞動(dòng)社會(huì)保障部（下崗職工和養(yǎng)老保障）、民政部（城市居民最低生活保障）和財(cái)政部（落實(shí)各項(xiàng)保障資金）實(shí)施，去年5月，這三家主管部委曾聯(lián)合發(fā)出通知，要求各地做好三條保障線的銜接工作。但是至今，許多來(lái)自基層的代表都認(rèn)為，三條保障線的銜接仍是規(guī)范我國(guó)社會(huì)保障制度重中之重的工作。

　　落實(shí)最低生活保障線，如今仍由民政部傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)部門負(fù)責(zé)，按現(xiàn)在的政策要求，保障資金應(yīng)由中央、省、地、市和縣、區(qū)財(cái)政集體承擔(dān)，雖然各級(jí)黨委政府都很重視，可是各自的“動(dòng)作”卻不那么整齊，尤其是部分省一級(jí)財(cái)政并未把城市居民最低生活保障金列入新一年財(cái)政預(yù)算。

　　1999年7月，國(guó)務(wù)院又將社會(huì)保障的標(biāo)準(zhǔn)提高了30%，中央財(cái)政也首次敞開(kāi)口子對(duì)地方財(cái)政確實(shí)困難的中西部地區(qū)實(shí)行資金傾斜。但是，作為僅局限于城市居民范圍的最低生活保障，資金流向只能以各個(gè)省的城市化程度為標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，對(duì)我國(guó)各省城市化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，主要依據(jù)非農(nóng)業(yè)人口占全省人口的比例。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，非農(nóng)業(yè)人口在遼寧占40％多、湖南占26%、安徽占20％、四川占17.6％……不言而喻，越窮的省份“城市化”水平越低，得到中央財(cái)政的補(bǔ)助金額就越少。因此，部分與會(huì)代表認(rèn)為，如何使中央財(cái)政補(bǔ)助的保障金真正“好鋼用在刀刃上”，簡(jiǎn)單切蛋糕式的劃分恐怕難以實(shí)現(xiàn)初衷。

　　同時(shí)，由于社會(huì)保障的標(biāo)準(zhǔn)遵循“只升不降”的原則，代表們迫切關(guān)注：2000年國(guó)家對(duì)社會(huì)保障制度還有沒(méi)有新政策出臺(tái)，特別是，中央財(cái)政是否把社會(huì)保障資金列入明年的財(cái)政預(yù)算？如果沒(méi)有，那么，地方財(cái)政把社會(huì)保障資金列入財(cái)政預(yù)算的阻力會(huì)更大。而且，中央財(cái)政明年是否繼續(xù)對(duì)地方實(shí)行補(bǔ)助，目前地方各級(jí)政府心中無(wú)數(shù)，如果中央補(bǔ)助資金不能到位，將會(huì)直接影響明年最低生活保障工作的質(zhì)量。

　　另外，一些老工業(yè)基地和中直、省直企業(yè)集中的地區(qū)，由于職工家庭的保障人數(shù)和所需保障資金數(shù)量較多，“屬地管理”政策及“三三制”原則難以落實(shí)，這部分企業(yè)特困職工往往游離在三條保障線之外。由于他們?nèi)狈ι�活�?lái)源，醫(yī)療沒(méi)有著落，子女就學(xué)出現(xiàn)困難，從而影響著社會(huì)穩(wěn)定的大局。最新統(tǒng)計(jì)顯示，隨著1999年國(guó)有企業(yè)下崗職工的增多，我國(guó)登記失業(yè)的城市人口已達(dá)550萬(wàn)。

　　這些人中的相當(dāng)一部分將在最長(zhǎng)3年的時(shí)間內(nèi)涌入最低生活保障的行列。到那時(shí)，保障任務(wù)越來(lái)越大、保障責(zé)任越來(lái)越重，保障資金也越來(lái)越多，最低生活保障網(wǎng)如何承受這些壓力，有關(guān)部門應(yīng)作長(zhǎng)遠(yuǎn)打算。

　　二、如何保證最低保障線的健康運(yùn)行

　　記者在這次工作會(huì)議上了解到，上海、廣東、泉州、廈門等經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的省市，其最低保障制度的建立不但遠(yuǎn)遠(yuǎn)提前于國(guó)務(wù)院要求的時(shí)間，而且已經(jīng)相當(dāng)規(guī)范健康的運(yùn)行起來(lái)，有的地區(qū)甚至還在進(jìn)一步探索城鄉(xiāng)一體化的保障新思路。

　　然而，民政部救災(zāi)救濟(jì)司王治坤處長(zhǎng)冷靜指出，相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的最低保障走在了全國(guó)的前頭，為其他地區(qū)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。但這并不意味著我國(guó)最低保障網(wǎng)的自身?xiàng)l件已經(jīng)成熟完善。

　　不少代表反映，基層管理人員少、素質(zhì)低是當(dāng)前最低保障工作中最為突出的問(wèn)題。在河北，省財(cái)政千方百計(jì)籌集了1000萬(wàn)，給各區(qū)縣都配備了電腦，為保障工作的規(guī)范運(yùn)行提供了基本的硬件�？墒�，有的縣民政局干部老化、文化素質(zhì)低，沒(méi)有人會(huì)用電腦。這樣的情況在全國(guó)基層民政很普遍，地處內(nèi)陸的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其突出。

　　地方政府機(jī)構(gòu)改革與落實(shí)最低保障制度的關(guān)系，也成了代表的熱點(diǎn)話題。如今，城市居民最低生活保障制度雖然建立起來(lái)，但承擔(dān)這項(xiàng)工作的是各級(jí)民政部門中分管救災(zāi)救濟(jì)工作的人員。這些基層干部，不但要繼續(xù)承接傳統(tǒng)的救災(zāi)救濟(jì)工作，還要擔(dān)負(fù)建立、運(yùn)行最低生活保障線的任務(wù)。人手少、編制缺，基層工作兼職或兼顧的現(xiàn)象普遍，自然也在情理之中。許多代表?yè)?dān)心，如果按照地方政府機(jī)構(gòu)改革的要求，去精簡(jiǎn)民政部門，那么，從事社會(huì)保障的人手少的矛盾會(huì)更突出。有的地方由于資金和人力不足而出現(xiàn)的“能保多少保多少”的現(xiàn)象則更難以避免。

　　另外，在最低保障對(duì)象和范圍方面，許多代表提出現(xiàn)實(shí)中的情況比政策規(guī)定要復(fù)雜得多。如企業(yè)拖欠職工工資、應(yīng)得的收入得不到，那么最低保障要不要保？如果一個(gè)家庭目前無(wú)固定收入，但有存款、有房子、有財(cái)產(chǎn)，那么最低保障如何保？如果家庭的人均收入屬于保障范疇，但家庭成員中有的隱性就業(yè)，或有其它隱性收入，那么最低保障保多少？……

　　對(duì)此，李本公司長(zhǎng)指出，為保證最低生活保障線的規(guī)范運(yùn)行，無(wú)論現(xiàn)實(shí)中的一、二條保障線是否落實(shí)，我們都要按落實(shí)來(lái)計(jì)算。而且，各地要從嚴(yán)落實(shí)《城市居民最低生活保障條例》，并根據(jù)本地實(shí)際，修訂完善已有的政策和實(shí)施細(xì)則，使最低生活保障制度的各項(xiàng)政策更加切實(shí)可行。

　　三、2000年全力啟動(dòng)農(nóng)村最低保障

　　作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，只有將現(xiàn)有的8億農(nóng)民（以農(nóng)村戶籍為準(zhǔn)）劃歸社會(huì)保障網(wǎng)，我國(guó)的社會(huì)保障才能成為一項(xiàng)完全意義上的基本社會(huì)制度。王治坤處長(zhǎng)但言，現(xiàn)階段，我國(guó)城市居民生活保障三條線才剛剛建立，而真正的重頭戲——農(nóng)村社會(huì)保障工作將更加繁重。

　　李本公司長(zhǎng)明確指出，2000年農(nóng)村居民最低生活保障工作將列入民政部的重要工作日程。其總的思路是，因地制宜，穩(wěn)定推進(jìn)，不搞“一刀切”。已經(jīng)建立農(nóng)村居民最低生活保障制度的地方，在管理和操作上可借鑒城市的管理經(jīng)驗(yàn)，使之進(jìn)一步規(guī)范化和科學(xué)化；尚未建立這一制度的地方，要做好調(diào)查研究和摸底測(cè)算工作，為今后工作的開(kāi)展做好準(zhǔn)備。

　　據(jù)1999年上半年的統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)已有29個(gè)省，自治區(qū)，直轄市開(kāi)始啟動(dòng)這項(xiàng)工作，其中有12個(gè)�。▍^(qū)、市）已全部建立和實(shí)施了農(nóng)村居民最低生活保障制度，農(nóng)村居民有306萬(wàn)人得到最低生活保障，保障金額達(dá)3.6億元。

　　一些對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障進(jìn)行過(guò)嘗試的地區(qū)代表認(rèn)為，在這項(xiàng)工作的啟動(dòng)過(guò)程中，來(lái)自地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異的阻力，大大超乎人們的想象。以太平洋、平安等公司為代表的商業(yè)保險(xiǎn)，根本不愿意進(jìn)入中西部農(nóng)村。以社會(huì)為來(lái)源的統(tǒng)籌保險(xiǎn)，由于許多農(nóng)民不信任或交不起保險(xiǎn)金，也很難起到實(shí)際作用。而以政府行為為主的保障政策，還僅僅局限在不定期、臨時(shí)性的救濟(jì)救災(zāi)。

　　不少代表的顧慮源自新的社會(huì)問(wèn)題。我國(guó)老齡化社會(huì)已經(jīng)來(lái)臨：今后，一個(gè)家庭往往有4個(gè)（夫妻雙方的父母）到8個(gè)（夫妻雙方的父母及祖父母）老人。僅此一點(diǎn)就會(huì)使當(dāng)前仍處于起步階段的城市社會(huì)保障步履艱難，更何況起點(diǎn)更低、人數(shù)更廣、資金量更大的農(nóng)村社會(huì)保障？

　　于是，一些代表提出了諸多很值得有關(guān)部門研究的建議：能否將現(xiàn)有的勞動(dòng)社會(huì)保障部、民政部、財(cái)政部和衛(wèi)生部等各大部委中涉及社會(huì)保障的機(jī)構(gòu)分離出來(lái)，成立獨(dú)立的、權(quán)力相對(duì)統(tǒng)一的公益性質(zhì)的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)（譬如，設(shè)立中國(guó)社會(huì)保障基金會(huì)），整體性實(shí)施我國(guó)的社會(huì)保障政策。能否通過(guò)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)政策（譬如，從剛剛啟動(dòng)的銀行利息稅中抽取一部分），設(shè)立專門的社會(huì)保障儲(chǔ)備基金，從發(fā)展的角度解決政府財(cái)政困難的難題。