三、解決高等級公路收費與融資問題的思路與建議

　　總體來看，收費公路的發(fā)展為我國公路建設(shè)維護提供了一種新的重要的融資渠道和相對穩(wěn)定的資金來源，吸引了私營部門參與、彌補了公共資金的不足，促進了私營部門的發(fā)展，可以防止資金被挪作他用、保證資金專門用于道路的修建維護、維護資金穩(wěn)定供給。同時，使用者付費體現(xiàn)了社會公平的原則、有助于減少交通堵塞等負面影響。如果做得比較好，還可以通過在發(fā)達地區(qū)設(shè)立收費公路為落后地區(qū)的公路建設(shè)騰出更多的財政預(yù)算性資金并直接轉(zhuǎn)移一部分發(fā)達地區(qū)的收費用于落后地區(qū)的公路建設(shè)。收費公路無疑促進了高等級公路的快速發(fā)展，進而為國民經(jīng)濟的健康發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件，有效緩解了道路基礎(chǔ)設(shè)施對經(jīng)濟增長的制約作用，加快了公路建設(shè)向適應(yīng)并成為推動經(jīng)濟增長動力的轉(zhuǎn)變。但其中存在的收費公路收費過高、站點過多等問題，已經(jīng)成為社會各方面關(guān)注的焦點。由于收費公路的資金來源基本是比較單一的少量政府投資加大量銀行貸款，收費公路模式過于廣泛的運用，一方面形成了一定規(guī)模的長期債務(wù)負擔(dān)甚至不良債務(wù)和銀行的金融風(fēng)險，另一方面也降低了高等級公路的使用效率。從我國現(xiàn)階段實際來看，受投融資體制和各級政府財政狀況限制，收費公路仍然不得不作為高等級公路建設(shè)的重要模式。對經(jīng)濟比較發(fā)達、適合發(fā)展收費公路的東部和部分中部地區(qū)，為了減少對中央投資的需求并為中西部地區(qū)提供一定的轉(zhuǎn)移支付，要繼續(xù)發(fā)展一級以上的高等級收費公路，關(guān)鍵是要進一步規(guī)范收費制度——確立合理的收費水平、降低公路運營成本和使用者成本、提高公路使用效率；對于經(jīng)濟比較落后、不太適宜大規(guī)模發(fā)展收費公路的西部和部分中部地區(qū)，為了解決部分資金來源，可以適當(dāng)發(fā)展部分收費公路、按照部分要素成本核定最高收費標(biāo)準(zhǔn)。為了克服收費公路目前存在的問題，最大限度降低債務(wù)負擔(dān)、防范和降低不良債務(wù)和銀行金融風(fēng)險，提高高等級公路的使用效率，必須在進一步規(guī)范現(xiàn)有高等級公路收費制度，調(diào)整優(yōu)化收費公路等級結(jié)構(gòu)、縮小控制二級以下收費公路，適當(dāng)延長收費期限、降低收費標(biāo)準(zhǔn)，逐步減少收費站點、建立科學(xué)規(guī)范的現(xiàn)代化收費系統(tǒng)。與此同時，要有效解決高等級公路的融資問題，改革和規(guī)范公路建設(shè)投資體制，加大中央財政的投入、積極推進公路建設(shè)融資方式創(chuàng)新，降低對銀行債務(wù)融資的依賴，形成規(guī)范有序的多元化公路建設(shè)投資格局。

　�。ㄒ唬┙�立規(guī)范、合理、可持續(xù)的高等級公路收費制度。

　　1.調(diào)整優(yōu)化收費公路等級結(jié)構(gòu)，縮小控制二級以下收費公路。從我國當(dāng)前的實際情況來看，收費公路進行戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整時機已經(jīng)成熟。應(yīng)該逐步將收費公路發(fā)展建設(shè)與管理的重點轉(zhuǎn)移到高速和一級公路中，嚴(yán)格控制二級收費公路的新增規(guī)模，在經(jīng)濟比較發(fā)達、條件成熟的東部地區(qū)，逐步縮小甚至完全取消二級及以下公路收費。但考慮到西部地區(qū)的特殊情況，在一定時期內(nèi)西部地區(qū)仍可適度發(fā)展二級收費公路，政府應(yīng)對收費公路提供政策和資金支持。

　　2.適當(dāng)延長收費期限、逐步降低收費標(biāo)準(zhǔn)。

　　長期以來，我們在確定收費公路的收費期限時，總認為要盡量縮短收費年限，力爭若干年后即可將成本收回轉(zhuǎn)為無償使用。在這種思想的指導(dǎo)下，收費公路的價格就會居高不下，加重了社會負擔(dān)。盡量延長收費公路的收費年限至幾十年，使經(jīng)營者從長遠利益出發(fā)在一個相對較長的時期內(nèi)主動降低收費標(biāo)準(zhǔn)來吸引更多的使用者。我國現(xiàn)階段高等級公路收費既有籌資目標(biāo)、又有維護目標(biāo)，應(yīng)該也有必要適當(dāng)延長收費期限20——25年，以便降低收費標(biāo)準(zhǔn)，形成與當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展水平相適宜的收費水平。

　　3.鼓勵經(jīng)營性收費公路建設(shè)、逐步取消政府還貸收費公路。一是要按照公路基礎(chǔ)設(shè)施公益性的要求，發(fā)揮政府在公路建設(shè)和發(fā)展中的主導(dǎo)作用。政府完全退出盈利性、競爭性公路投資建設(shè)領(lǐng)域。政府通過稅收、行政規(guī)費形成的財政性資金，加大財政資金投入免費公路建設(shè)，為全體公民提供更多的公共產(chǎn)品。二是為防止收費公路的惡性膨脹，要限制地方政府通過改、擴建，將免費公路改為收費公路的做法，禁止將免費公路作為國有股份上市融資修建新的收費公路的規(guī)定。

　　三是要按照市場配置資源的基礎(chǔ)性原則，鼓勵發(fā)展經(jīng)營性公路，逐步弱化政府還貸公路。要通過加大清費治亂的力度，凈化市場環(huán)境，保障公路投資者的合法權(quán)益，保證社會和民間資金進入公路建設(shè)的渠道暢通。尤其是對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)產(chǎn)生擁擠的公路，應(yīng)通過鼓勵民間資本修建收費公路。這樣可以充分發(fā)揮政府和市場兩方面在公路建設(shè)中各自的優(yōu)勢，改善路網(wǎng)布局，逐步將收費公路總規(guī)�？刂圃谏鐣�經(jīng)濟承受能力范圍之內(nèi)。

　　4.加快建立收費公路收費標(biāo)準(zhǔn)審批制度。

　　在收費公路可行性研究階段，要重點解決長遠規(guī)劃和車流量的預(yù)測問題，政府價格主管部門要介入收費公路可行性研究。改革公路建成后按會計成本核定價格的“倒逼”定價機制。在政府規(guī)劃指導(dǎo)下，由中介機構(gòu)提出可行性研究報告，由政府價格主管部門和交通主管部門根據(jù)預(yù)測和分析核定并公布建成后政府許可收費標(biāo)準(zhǔn)和收費期限，再通過對社會公開招標(biāo)方式選擇經(jīng)營業(yè)主。

　　如果經(jīng)營者認為無利可圖，政府可以在減讓征地拆遷費用和土地租金方面給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策，以鼓勵民間資本投入。業(yè)主與政府的經(jīng)濟合同一旦確定，沒有正當(dāng)理由，收費標(biāo)準(zhǔn)和期限不得隨意變更。

　　5.建立收費公路投資管理成本監(jiān)測系統(tǒng)。

　　對全國收費公路平均投資成本和平均管理成本進行適時監(jiān)測和分析，定期在網(wǎng)絡(luò)上公開所有收費公路投資和管理成本，為主管部門預(yù)審批收費標(biāo)準(zhǔn)提供可供借鑒的比選信息。另外，政府價格主管部門要充分利用成本監(jiān)測系統(tǒng)和價格聽證等手段，可通過建立、完善收費公路的“聽證制度”、“專家審價制度”和全國收費公路價格監(jiān)測系統(tǒng)，提高價格制定的科學(xué)性和透明度，消除核定價格過程中的信息不對稱性，加強社會監(jiān)督，約束收費公路惡性膨脹，促進收費公路健康發(fā)展。

　　6.依法清理整頓現(xiàn)行的收費公路站點。對收費公路的設(shè)置條件、投資回報、成本、經(jīng)營管理成本費用核算、經(jīng)營期限、集資貸款利率計算、收費站點的設(shè)置、計費方式、制定或調(diào)整收費標(biāo)準(zhǔn)辦法和程序作出詳盡、可操作的規(guī)定，實現(xiàn)依法治價，減少定價過程中的盲目性和隨意性，把價格監(jiān)管納入規(guī)范化、法制化軌道。對現(xiàn)行不符合規(guī)定設(shè)置的收費站點和已經(jīng)償還完貸款本息并取得合理回報的收費公路，一律撤銷。對車流量偏小，根本無法償還集資貸款的政府還貸收費公路，也要撤銷收費站點，可利用養(yǎng)路費節(jié)余和依法征收的政府規(guī)費，分年償還銀行貸款和集資本息。對經(jīng)營性收費公路，要嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的收費期限執(zhí)行，不得隨意延長收費期限，也不得借轉(zhuǎn)讓之機變相延長收費期限。要采取標(biāo)本兼治的辦法，解決收費公路發(fā)展中存在的問題。

　　7.加強管理，規(guī)范行為，促進高等級公路更快發(fā)展。一要加強對收費資金的管理。對于收費公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓資金，應(yīng)嚴(yán)格按規(guī)定用于償還公路建設(shè)債務(wù)及新的公路建設(shè)。要堅決杜絕挪用收費資金補償公共財政支出以及其他違反財經(jīng)紀(jì)律和《公路法》規(guī)定的行為，增強收費公路的還貸能力。二要進一步規(guī)范收費公路轉(zhuǎn)讓行為。要明確收費公路轉(zhuǎn)讓條件，凡是不符合條件的收費公路一律不得轉(zhuǎn)讓；要嚴(yán)格轉(zhuǎn)讓審批程序，嚴(yán)禁越權(quán)審批；要完善轉(zhuǎn)讓價格評估機制，制定科學(xué)的評估方法和程序，防止國有資產(chǎn)流失。三要加強對收費公路養(yǎng)護管理。中央政府要制定統(tǒng)一的收費公路養(yǎng)護標(biāo)準(zhǔn)，各級政府應(yīng)監(jiān)督所有收費公路經(jīng)營企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行。如果發(fā)現(xiàn)只收費不養(yǎng)護，或養(yǎng)護標(biāo)準(zhǔn)達不到要求的問題，各地政府有權(quán)進行處罰，直至取消其收費權(quán)。

　�。ǘ�）拓寬高等級公路融資渠道、完善高等級公路投融資體制。

　　當(dāng)前高等級公路主要是收費公路存在的問題，從表面上來看基本是收費問題，但從根本上來看，收費本身固然存在一定的問題，但其中一些收費問題只是表象，除了管理模式和收費標(biāo)準(zhǔn)等方面存在的技術(shù)性問題之外，還存在深層次的問題，即融資結(jié)構(gòu)不合理問題。由于高等級公路投資體制不健全和融資方式局限性導(dǎo)致的對于“貸款修路、收費還貸”方式的過度依賴，在不適合發(fā)展貸款修路的地方發(fā)展收費公路。由于過度依賴銀行貸款的單一融資方式，導(dǎo)致不論條件是否具備的地方，均不加選擇地采用“貸款”修路，導(dǎo)致部分路段效益不佳，即使在經(jīng)濟比較發(fā)達的東部地區(qū)，個別路段也出現(xiàn)了收不抵支的情況，一方面造成了一定的債務(wù)負擔(dān)和銀行不良資產(chǎn)，另一方面導(dǎo)致收費公路收費過高、站點過密等問題。要從根本上解決這些問題，必須在借鑒國外高等級公路收費與融資經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國改革與發(fā)展的要求和現(xiàn)階段的需要與可能，為高等級公路開辟新的融資方式，探索適應(yīng)不同經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r的地區(qū)實際的高等級公路融資方式。要加大中央財政對國道高等級公路的“基本等級投資”資金投入，建立發(fā)達地區(qū)對于不發(fā)達地區(qū)的公路投入的轉(zhuǎn)移支付制度，加快高等級公路投資體制改革和融資方式創(chuàng)新、形成規(guī)范有序的多元化公路建設(shè)投資格局，建立以中央財政投資傾斜、發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移支付以及公路發(fā)展政策優(yōu)惠為主要內(nèi)容的西部地區(qū)高等級公路建設(shè)的資金支持體系。

　　1.進一步改革和規(guī)范高等級公路投資體制。高等級公路建設(shè)難以完全按市場化運行以收回投資并獲得預(yù)期回報，也無法單靠地方的力量投資興建，需要中央、地方、私人共同參與，形成中央、地方和私人企業(yè)共同參與，政府和市場資源合理配置的規(guī)范有序的多元化、互補性的公路建設(shè)投資格局。根據(jù)公路項目的性質(zhì)，可以劃分為全國公益性項目、地區(qū)公益性項目和市場化項目。全國公益性項目主要包括國道主干線、邊境公路線、國防公路線、民族團結(jié)線（通往民族地區(qū)地州公路）和省際連接線。地區(qū)公益性項目包括區(qū)內(nèi)國道、省道和鄉(xiāng)村公路建設(shè)。市場化項目主要包括與普通公路平行競爭的收費公路、通往旅游景點的收費公路等可自負盈虧或在政府補貼下基本達到收支平衡的公路。全國公益性項目由中央財政和地方財政投資建設(shè)，以中央財政投入為主；地區(qū)公益性項目由地方財政投資建設(shè)，必要時由中央財政提供一定補貼；市場化項目中央財政一般不提供財政資金或補貼，或完全按照市場化方式進行融資建設(shè)，并進行收費經(jīng)營；或由地方財政提供適當(dāng)補貼，促使其達到可市場化的臨界點，進行市場化經(jīng)營。

　　2.切實加大各級財政對高等級公路的“基本等級”資金投入。對高等級公路無論是一級還是高速公路建設(shè)，中央只提供按照基本等級即一級公路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)核定的“基本等級投資”而不是全部建設(shè)投資的一定比例的資金，地方財政可以根據(jù)需要與可能決定道路的等級標(biāo)準(zhǔn)、并提供配套性投資和升級投資。根據(jù)東、中、西部經(jīng)濟發(fā)展的差異，中央分別提供相當(dāng)基本等級投資的50％、60％和70％的財政性資金作為“基本等級投資”。為此，中央財政應(yīng)在國債資金投資、中央財政性建設(shè)資金、政策性貸款、車輛購置附加費專項資金等方面，加大對全國公益性項目的中央財政投資和地區(qū)公益性項目的中央財政補貼�！笆�五”后期到“十一五”期間，全國公益性項目的中央財政投資的平均比例應(yīng)該從“九五”后期的15％逐步提高到“基本等級”投資的40％——60％。地區(qū)公益性項目的中央財政轉(zhuǎn)移支付提高到“基本等級”投資的15％——25％。各級地方政府要進一步加大對于地方公益性道路建設(shè)的資本金投入。

　　3.繼續(xù)規(guī)范利用國內(nèi)外銀行貸款建設(shè)高等級公路。由于地方財力相對有限，中央財政投入短期內(nèi)難以有比較大的改變，因此，高等級公路建設(shè)仍然需要國內(nèi)外銀行貸款發(fā)揮一定甚至比較大的作用。為了改善高等級公路融資結(jié)構(gòu)，控制債務(wù)規(guī)模，防范銀行金融風(fēng)險，必須探索利用國內(nèi)外銀行貸款加快高等級公路建設(shè)的規(guī)范化途徑�？梢钥紤]通過延長貸款期限、發(fā)展銀團貸款等方式優(yōu)化貸款結(jié)構(gòu)，規(guī)避債務(wù)風(fēng)險，保證高等級公路健康、穩(wěn)定、規(guī)范發(fā)展。

　　4.積極探索發(fā)行公路建設(shè)債券。由于債券融資具有規(guī)模大、期限長、成本低等特點，因此，發(fā)展債券是國外道路建設(shè)的重要融資手段�！笆�一五”時期將是我國債券市場大發(fā)展的時期，對高等級公路探索債券融資十分有利。為了拓寬和完善公路投融資方式，應(yīng)該允許高等級公路建設(shè)投資公司發(fā)行公路建設(shè)債券。

　　（三）切實解決西部高等級公路建設(shè)的融資困難。

　　我國西部地區(qū)國土遼闊，自然條件比較差，大部分地區(qū)被沙漠、高原、戈壁所覆蓋，運輸距離長、線路建設(shè)條件差，鐵路和航空發(fā)展受到自然條件和經(jīng)濟發(fā)展水平的嚴(yán)重制約，對于公路交通的客觀需求和依賴程度比較高。但由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后，基礎(chǔ)薄弱、起步晚等原因，西部地區(qū)公路建設(shè)發(fā)展比較慢，交通落后問題仍然比較突出。盡管近年來高等級公路建設(shè)有較大進展，但各省區(qū)市之間、地區(qū)之間，特別是與中東部之間的聯(lián)系仍然很不方便，難以滿足對外聯(lián)系的需要，與東部地區(qū)的差距還在不斷拉大，既不適應(yīng)西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和全面建設(shè)小康社會的需要，也不適應(yīng)社會進步、民族團結(jié)和共同發(fā)展的需要，更不適應(yīng)邊疆穩(wěn)定和國家安全的需要。根據(jù)我國實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略部署的要求，有關(guān)方面確定的西部地區(qū)公路交通發(fā)展的戰(zhàn)略總體目標(biāo)是：用20年左右的時間，基本建成布局合理、功能完善的公路運輸服務(wù)網(wǎng)絡(luò)——省會到地州市及區(qū)域?qū)ν馔ǖ栏删�公路建成高等級公路。地州市到縣的公路一般以三級公路為主，并達到高級、次高級路面。縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)以四級路為主，基本上實現(xiàn)路面硬化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)到行政村通機動車，有條件的地方通等級公路。在提高路面質(zhì)量上下功夫，保證路面完好平整。建設(shè)、改造總里程約35萬公里，投資總規(guī)模約7000億——8300億元，其中高等級公路建設(shè)7400億元。根據(jù)我國東部地區(qū)高等級公路網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)基本形成的實際情況，“十五”后期和“十一五”期間，國家應(yīng)該將高等級公路建設(shè)及中央對公路投資的重點逐步轉(zhuǎn)移到中西部地區(qū)尤其是西部地區(qū)來，切實加大中央財政對于西部地區(qū)公路建設(shè)的投資、探索東部地區(qū)對西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，同時，給予西部地區(qū)一定的特殊政策，支持通過收費經(jīng)營、銀行貸款、發(fā)行債券等多種方式籌措公路建設(shè)資金。

　　1.應(yīng)切實加大中央財政對西部地區(qū)公路建設(shè)包括高等級公路的資金投入。西部地區(qū)國道主干線、邊境公路線、國防公路線、民族團結(jié)線和省際連接線里程長、投資大、欠賬多，國家應(yīng)在國債資金投資、中央財政性建設(shè)資金、政策性貸款、車輛購置附加費專項資金等方面，加大對西部地區(qū)的傾斜力度，增加對于西部地區(qū)全國公益性項目的中央財政投資和地區(qū)公益性項目的中央財政補貼�！笆�五”后期到“十一五”期間，西部地區(qū)全國公益性項目的中央財政投資的平均比例應(yīng)該從“九五”后期的15％逐步提高到“基本等級”投資的70％。地區(qū)公益性項目的中央財政轉(zhuǎn)移支付提高到“基本等級”投資的25％。

　　2.建議發(fā)行西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項國債。目前，中央財政對西部地區(qū)公路建設(shè)比例偏低且不穩(wěn)定，積極財政政策逐步淡出后，如何保證中央財政對西部地區(qū)公路建設(shè)的現(xiàn)有投資水平仍然是一個重要問題。為了解決積極財政政策淡出后，中央對于西部公路建設(shè)的投資領(lǐng)域，建議發(fā)行以道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的西部開發(fā)專項國債。

　　3.允許西部地區(qū)繼續(xù)適度發(fā)展二級收費公路。目前收費公路中問題比較多、反響比較大的主要是在原有道路基礎(chǔ)上改造的二級收費公路。

　　根據(jù)目前各方面的意見和我國收費公路發(fā)展的現(xiàn)實，取消二級收費公路已經(jīng)是大勢所趨。但考慮到西部地區(qū)的特殊情況，在一定時期內(nèi)西部地區(qū)仍可適度發(fā)展二級收費公路，政府應(yīng)對收費公路提供政策和資金支持。應(yīng)該繼續(xù)允許西部地區(qū)以特許經(jīng)營等方式發(fā)展二級收費公路，中央政府給予一定的政策和資金支持。

　　4.對西部地區(qū)高等級公路建設(shè)用地實行優(yōu)惠政策。（1）執(zhí)行國家對鐵路、民航建設(shè)用地的規(guī)定，免交占地稅；（2）公路建設(shè)使用荒山、荒溝、荒丘、荒灘地免征土地補償費等。