隨著以“政資分開、分級所有”為導(dǎo)向的國有資產(chǎn)管理體制的確立，國家投融資體制深化改革的目標(biāo)框架也已初步形成，這就為國有投資公司的改革與發(fā)展帶來了難得的機遇。國有投資公司作為國家投融資體制改革的重點和難點，能否把掘這一機遇，順利完成體制轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整是我國投融資體制改革成功的關(guān)鍵之所在。

　　一、國有投資公司發(fā)展中亟待解決的主要問題

　　我國的國有投資公司發(fā)展起源于20世紀(jì)80年代后期，是服務(wù)于國有企業(yè)改革而出臺的配套措施，原初設(shè)計的主要功能定位是專門為實行“撥改貸”后的國有企業(yè)提供資本金的股權(quán)性投資機構(gòu)。經(jīng)過10多年的探索，尤其是90年代后期投資體制改革推動下的較快發(fā)展，國有投資公司機構(gòu)數(shù)量和資金規(guī)模都得到較大的擴展，而且投資結(jié)構(gòu)已由單一性向多元化轉(zhuǎn)型。據(jù)國家投資委2003年年會工作報告提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，至2002年底，全國72家會員公司總資產(chǎn)達4579億元，凈資產(chǎn)2594億元，注冊資本1218億元，分別比上年增長13％、14％和36％；除6家少量虧損外，其余66家公司盈利，稅后利潤65億元，其中稅后利潤超億元的公司達17家；總體負(fù)債水平在30％左右，大大低于國有企業(yè)的平均水平。但是，從總體上看，我國的國有投資公司尚處于發(fā)展的初級階段，還存在許多有待規(guī)范和解決的問題。

　　1.國有投資公司定位不明確。從職能定位上看，國有投資公司一般應(yīng)定位于企業(yè)層面，其本質(zhì)規(guī)定是作為政府投資主體，通過投資和持股兩種方式為國有工商企業(yè)提供權(quán)益資本。依據(jù)是否具有直接盈利性，國有投資公司可劃分為國有投資控股公司和國有政策性投資公司兩種類型。但我國的實際情況卻并非如此，根據(jù)其職責(zé)任務(wù)類型的不同，有的執(zhí)行的是行政性職能，有的執(zhí)行的是事業(yè)性職能，只有一部分屬于真正意義上的企業(yè)性質(zhì)，但真正按企業(yè)化運作的國有投資公司卻比較少；在經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍上，有些國有投資公司商業(yè)性投資與政策性投資不分；在國有資產(chǎn)管理體制結(jié)構(gòu)中，有些國有投資公司既充當(dāng)行業(yè)主管部門又行使國有資本授權(quán)經(jīng)營主體的職能。職能定位的不明確，造成許多國有投資公司在實際運作中往往越位、錯位或缺位，從而限制了國有投資公司的發(fā)展。

　　2.國有投資公司運作不規(guī)范。中國現(xiàn)行的國有投資體制一般是在各個系統(tǒng)內(nèi)部封閉運行，一切規(guī)費資金由各個部門自行征收使用，對外融資又實行統(tǒng)貸統(tǒng)還，獨立設(shè)置項目法人，再加上不受制衡的招、投標(biāo)市場，導(dǎo)致政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力個人化，個人權(quán)力絕對化。這既是腐敗之源，同時也不科學(xué)，不經(jīng)濟，增加了運行成本，降低了投資質(zhì)量。另外，還有不少投資公司的主要利潤來自于短期聯(lián)營、委托貸款等業(yè)務(wù)，按照我國《商業(yè)銀行法》有關(guān)規(guī)定，非銀行機構(gòu)不能夠直接從事對企業(yè)的信貸業(yè)務(wù)和資金拆借業(yè)務(wù)。這意味著公司從事的短期貸款融資活動，從理論和實踐上講，均帶有違規(guī)違法操作的色彩，蘊含極大的政策風(fēng)險和經(jīng)營風(fēng)險。

　　3.國有資本退出機制不健全。對于投資者來說，吸引投資者從事投資的最重要原因是為其帶來的回報。為了取得收益，投資活動需要一個可靠的投資退出機制為之提供安全障礙。一方面，由于投資決策不科學(xué)，投資項目效益低下，導(dǎo)致國有投資公司投資回報和本金回收困難。據(jù)國家計委投資司1997年的一項抽樣調(diào)查，山東省“八五”期間國有大中型項目能夠完全還本付息的僅有5％；另一方面，企業(yè)與國有投資公司的債權(quán)存在軟約束，股權(quán)轉(zhuǎn)讓渠道不通暢。資本的退出機制則是投資成功的基本保障，如果沒有可行的資本退出方案，投資者不會將資金投入，投資活動將因難以籌集到社會資本而無法進行，投入一退出一再投入的投資資本有效循環(huán)也就無從建立。

　　4.缺乏自我積累和自我發(fā)展機制。公司現(xiàn)有資本金是由政府部門直接投資或由國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的大型企業(yè)集團投資的。隨著政企分開及國有資產(chǎn)管理體制的加強，這些帶有國有背景的股東強調(diào)國有資產(chǎn)的保值和增值，公司必然會形成不注重積累、利潤即期分盡的分配機制。這種分配機制從短期看，滿足了股東對資產(chǎn)保值增值的要求，但從長期看，對公司未來穩(wěn)定發(fā)展將產(chǎn)生不利影響，造成其自我積累能力弱、資產(chǎn)增值速度慢，制約了規(guī)模的擴大和業(yè)務(wù)的快速拓展。還有不少投資公司缺乏長期投資風(fēng)險準(zhǔn)備金，公司抗風(fēng)險能力較差，經(jīng)營風(fēng)險也較高。

　　二、投融資體制改革的深化為國有投資公司改革提供了契機

　　根據(jù)黨的十六大及最近召開的十六屆三中全會關(guān)于深化投資體制改革的基本方針，我國投融資體制改革的目標(biāo)框架已經(jīng)得以初步確立：根據(jù)“誰投資、誰決策、誰受益，誰承擔(dān)風(fēng)險”的原則，在國家宏觀調(diào)控下更好地發(fā)揮市場機制對經(jīng)濟活動的調(diào)節(jié)作用，確立企業(yè)的投資主體地位，規(guī)范政府投資行為，逐步建立投資主體自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務(wù)規(guī)范、政府宏觀調(diào)控有力的新型投融資體制。按照這一目標(biāo)框架的基本思想，我們認(rèn)為，我國投融資體制深化改革的重點內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：（1）在進一步縮小政府投資領(lǐng)域和范圍，將逐步退出競爭性領(lǐng)域的國有資本重點投向基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品領(lǐng)域的同時，進一步擴大民間資本的投資自主權(quán)，放寬市場準(zhǔn)入，允許非公有資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域；（2）將基本建設(shè)投資管理和技術(shù)改造投資管理整合為固定資產(chǎn)投資管理，管理的重點轉(zhuǎn)到優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、搞好重大項目布局、防止重復(fù)建設(shè)、提高投資效益上來；（3）進一步縮小投資審批范圍，對企業(yè)使用非政府投資建設(shè)的符合國家產(chǎn)業(yè)政策、非重大項目和非限制類項目逐步實現(xiàn)由審批制向登記、備案制的轉(zhuǎn)變。對必須經(jīng)行政審批的投資項目，要減少審批環(huán)節(jié)，規(guī)范審批程序，設(shè)定審批時限，提高審批效率和透明度；（4）建立起針對出資人的資信評價體系，以資信等級為依據(jù)，實施對出資人融資能力的宏觀調(diào)控，形成投資決策、資本決策、信貸決策三權(quán)鼎立，相互制約各負(fù)其責(zé)的投融資格局。

　　新的投融資體制改革目標(biāo)框架的確立有助于解決國有投資體制深層次的問題，從而為國有投資公司改革提供了契機。

　　1.有利于國有投資公司建立完善的出資人制度。國有投資改革的核心問題是落實出資人制度。只有通過制度建設(shè)對出資人代表機構(gòu)形成制約，出資人代表機構(gòu)通過公司治理結(jié)構(gòu)對企業(yè)形成制約，才能建立起國有投資的責(zé)任鏈，才能使投融資體制改革走上正軌。根據(jù)過去25年改革形成的共識，國有資本投資的弊端主要表現(xiàn)為投資主體不明確，投資活動的利益關(guān)系不清晰，收益與風(fēng)險不對稱，產(chǎn)權(quán)對投資活動不能形成根本性約束，因而無人對投資項目的籌資、建設(shè)、經(jīng)營、償債和投資回報全面負(fù)責(zé)。在國有投資主體缺位的情況下所形成的投資決策，必然難以避免軟預(yù)算約束下的投資決策失誤，而且還模糊了投資責(zé)任，侵害了企業(yè)投資決策自主權(quán)。國有投資公司作為國有資本投資主體地位（國有出資人代表）的確立，能夠有效地解決國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)虛置和公司治理結(jié)構(gòu)失衡問題，從而使出資人和企業(yè)法人享有完全的投資自主權(quán)，同時承擔(dān)全部投資風(fēng)險和責(zé)任。

　　2.政府投資重點領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移為國有投資公司的發(fā)展提供了新的機遇。投融資體制改革的目標(biāo)框架是根據(jù)國有經(jīng)濟有進有退的戰(zhàn)略性調(diào)整方針構(gòu)建的。隨著這一戰(zhàn)略調(diào)整的全面展開，國有資本的一部分將逐步退出競爭性領(lǐng)域轉(zhuǎn)而投向基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品領(lǐng)域，增強了原來就以這一領(lǐng)域為主要投資對象的國有投資公司的實力。而另一部分退出的存量資本則將或者經(jīng)營性資本留在國家授權(quán)經(jīng)營國有資本的大型企業(yè)集團，作為經(jīng)營性資本進行以保值增值為目的的投資運作，或者交由具有投資和資本運營雙重職能的國有投資公司，為其擴大投資規(guī)模、優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、增強市場競爭力提供有利條件。

　　3.根據(jù)資信調(diào)控融資能力確保政府信用步入良性循環(huán)的軌道。對出資人代表機構(gòu)建立起資信評級制度，將從投融資角度完善針對國資、國企的激勵機制和約束機制，這是宏觀間接調(diào)控必不可少的前提，也是商業(yè)銀行推行利率市場化，實施差別利率的主要依據(jù)之一。在這一基礎(chǔ)之上，中央政府就可以構(gòu)建獎優(yōu)罰劣、區(qū)別對待的宏觀管理體系。在分級所有的體制下，由于利益格局已經(jīng)固化，中央應(yīng)該以地方政府資本利益的增損作為宏觀調(diào)控的主要著力點，以地方資本所有者的資信等級作為宏觀調(diào)控的依據(jù)，實施區(qū)別化的管理。地方政府的資本若有信用，可以增加銀行授信、允許財政擔(dān)保、允許發(fā)行地方政府或地方企業(yè)債券、允許增辦地方金融機構(gòu)等等。地方政府的資本若無信用，則有可能失掉大部分融資渠道，甚至根本喪失投資能力。

　　4.有利于構(gòu)建投資項目上互為依存與互相制衡的三重決策機制。黨的十六大將國有資產(chǎn)管理領(lǐng)域的“統(tǒng)一所有，歸口管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺旨壦�有，政資分開”，這一大跨步的改革為國有投資公司在投資項目上構(gòu)建投資決策、資本決策與信貸決策三權(quán)分立、互相制衡的良性決策機制提供了很好的基礎(chǔ)。在所有者陸續(xù)到位之后，政府投資項目的決策機制應(yīng)為：一般項目，出資人代表機構(gòu)及下屬企業(yè)既負(fù)責(zé)投資決策也負(fù)責(zé)資本決策，具體分工取決于各出資人代表機構(gòu)不同的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。重大項目，行政部門可以作出投資決策，但是必須由出資人代表機構(gòu)決定資本決策的然與否；資本決策的硬約束在于資信等級評價，所以決策結(jié)果可能是否定性的，也可能是條件性的（追加注冊資本、免稅等）。信貸決策則由銀行根據(jù)對項目投資主體投資風(fēng)險和還款能力的分析論證后作出。三重決策相互依存，共同發(fā)生作用有助于遏制僅僅秉承行政旨意或領(lǐng)導(dǎo)個人意志的項目審批制的發(fā)生。

　　三、國有投資公司深化改革的若干對策

　　現(xiàn)有的國有投資公司要有進一步發(fā)展，必須解決目前存在的問題，但這些問題的解決并非一蹴而就，有些通過自身的改革即可解決，有些則超過了單個投資公司的范圍，需要置于國有投資公司下一步戰(zhàn)略性改革的大背景下加以統(tǒng)籌解決。就現(xiàn)階段而言，我們認(rèn)為，要有效地解決國有投資公司目前存在的上述問題，必須以深化投融資體制改革和國有資產(chǎn)管理體制改革為契機，實現(xiàn)體制、機制創(chuàng)新；以結(jié)構(gòu)調(diào)整和提高經(jīng)營效益為重點，切實增強國有投資公司的競爭實力。

　　1.在國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略調(diào)整中明確國有投資公司的定位。隨著我國加入WTO和國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略調(diào)整的全面展開，政府職能投資將越來越集中于公共領(lǐng)域和具有較大外部性的投資項目，這就意味著處于競爭領(lǐng)域的國有投資公司今后將難以再直接從政府獲得基金或項目，要想在競爭中獲得發(fā)展，就必須及時調(diào)整發(fā)展方向和職能定位。必須以深化投融資體制改革和國有資產(chǎn)管理體制改革為契機，將國有投資公司重新定位為：根據(jù)目前公司股本結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀和其承擔(dān)的國有資產(chǎn)保值增值職責(zé)，并考慮到實施公司發(fā)展戰(zhàn)略的需要，通過對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)和經(jīng)營結(jié)構(gòu)的調(diào)整，逐步將公司培育成為以經(jīng)營實業(yè)投資和經(jīng)營企業(yè)為主業(yè)，以獲取最大經(jīng)濟效益為目標(biāo)，以投資高技術(shù)含量、高增長潛力、高附加值的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢行業(yè)為依托，重視資本運營，在吸收社會多元化投資的基礎(chǔ)上，以國有投資控股為主導(dǎo)，跨行業(yè)、跨區(qū)域、跨所有制，面向國內(nèi)外市場展開全方位、多角度的投資經(jīng)營活動的國有投資控股集團公司。

　　2.繼續(xù)加大投資結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度，收縮投資戰(zhàn)線，夯實發(fā)展基礎(chǔ)。伴隨著國有資產(chǎn)管理體制改革，國有經(jīng)濟布局調(diào)整將在兩個層面進行：一是中央與地方管轄的國有資產(chǎn)范圍要重新劃分和界定；二是省市與地級的資產(chǎn)要重新劃分和界定。在此基礎(chǔ)上，進行資產(chǎn)重組和企業(yè)整合。面對這一戰(zhàn)略機遇，投資公司在結(jié)構(gòu)調(diào)整中應(yīng)始終抓住兩個重點：一是“培育優(yōu)勢”。在新一輪結(jié)構(gòu)調(diào)整時，要下更大的力量，鞏固和壯大優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)規(guī)模，繼續(xù)培育產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，增強核心競爭力。二是“存量改造”。重點是繼續(xù)收縮戰(zhàn)線和抓緊不良資產(chǎn)處置。要充分適應(yīng)國家政策導(dǎo)向，把沒有發(fā)展前途的、國家明確退出的、與公司業(yè)務(wù)選擇非相關(guān)的資產(chǎn)，以退出、轉(zhuǎn)讓或出售等方式加以果斷收縮。同時，抓緊對不良資產(chǎn)的清產(chǎn)核資，登記造冊，說明理由，向主管部門申報，按程序爭取核銷。收縮非相關(guān)資產(chǎn)和核銷不良資產(chǎn)，可能使資產(chǎn)規(guī)�？s水，但可以卸掉包袱，夯實基礎(chǔ)，輕裝上陣。

　　3.健全內(nèi)部資金積累機制，努力降低經(jīng)營風(fēng)險。國有投資公司在改制后，不能再依賴政府的投資，必須健全內(nèi)部資金積累機制。為此，首先應(yīng)完善內(nèi)部資金積累的運作方式：一方面要根據(jù)長遠發(fā)展和經(jīng)營戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的要求，暫不或不完全分配公司經(jīng)營利潤，或轉(zhuǎn)增股本，或直接留給公司作為發(fā)展基金；另一方面應(yīng)允許公司計提投資風(fēng)險準(zhǔn)備金，提取的公積金可用來沖減歷年積存的呆壞賬等不良資產(chǎn)，使公司卸掉包袱，輕裝上陣，增強發(fā)展后勁。其次要最大限度地降低公司經(jīng)營風(fēng)險，一是要努力增強公司資產(chǎn)的流動性，完善公司所有投資項目的撤出機制，避免資產(chǎn)沉積，形成呆滯資產(chǎn)；二是建立公司內(nèi)部的投資風(fēng)險準(zhǔn)備金制度，以增強公司的抗風(fēng)險能力。

　　4.加快對公司內(nèi)部管理體制和經(jīng)營機制的改革。投資公司本質(zhì)上是股權(quán)經(jīng)營，特點是階段性持股，目的是資本的快速增值。因此，加強對所投資企業(yè)特別是所控股企業(yè)的管理尤為重要。必須將經(jīng)營和管理重心下移，切實改善和加強對參股、控股企業(yè)的管理，規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)，不斷提高管理水平，提高控制力度，創(chuàng)造更多的盈利企業(yè)，以保證投資公司的效益穩(wěn)步提高。另一方面，在國有投資公司內(nèi)部，要強化對直接投資活動的審批管理，把過去那種政府指導(dǎo)的投資方式向企業(yè)自主投資轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)投資決策程序化管理。為此，可以根據(jù)公司的投資行業(yè)特點，分別建立起公司董事會、總經(jīng)理和主管職能部門的投資審批權(quán)限，推行項目負(fù)責(zé)人、主管部門經(jīng)理、總經(jīng)理三級投資審批辦法，努力提高投資決策效率；為避免公司負(fù)責(zé)人的個人盲目決策行為，公司可成立由各部門組成的投資決策委員會，具體負(fù)責(zé)對單個投資項目以及對其他企業(yè)的參股、控股和并購重組等投資活動進行審核和批準(zhǔn)，以集體決策代替?zhèn)�人決策，努力提高投資決策水平，降低投資風(fēng)險，確保公司投資資金的運作安全。

　　5.最大限度地開發(fā)利用資源，拓展發(fā)展空間和增強發(fā)展后勁。國有投資公司的成功經(jīng)驗表明，資源是發(fā)展的重要條件和保證，不充分占有資源，發(fā)展難以實現(xiàn)。從某種意義上說，競爭就是資源和人才的競爭，開放的意義在于資源共享和對接互補，在于生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。但無論是“資源共享”，還是“優(yōu)化配置”，都是通過市場競爭實現(xiàn)的。投資公司僅靠自我積累和開發(fā)內(nèi)部資源難以快速發(fā)展，必須開拓思路和視野，充分開發(fā)、利用一切外部資源。外部資源包括：一是政策資源，把一切有利投資公司發(fā)展的政策用好用足；二是政府投資主體資源，利用國有投資公司與政府具有天然聯(lián)系的優(yōu)勢，千方百計爭取政府的政策支持、項目支持和資金支持；三是市場資源，通過投資公司之間，以及與外資、民營之間的廣泛經(jīng)濟合作，吸引、嫁接、置換優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，實現(xiàn)兩個市場、兩種資源的優(yōu)勢互補。