現(xiàn)代凱恩斯主義的興起并不是國有資產管理問題研究的起源，早在三百多年前，西方 國家國有資產的經營問題就已經成為學者們探討的對象。當代雖然全球經濟市場化的浪 潮方興未艾，但隨著世界多極化的發(fā)展，各國政府特別是轉軌期國家宏觀經濟的運行和 調控，則越來越需要適當?shù)恼�府參與及嚴格的法規(guī)監(jiān)管，國有經濟給整個社會帶來的外 部性至少目前是其他經濟形式難以替代的，因此如何有效管理國有資產已日益成為各國 政府關注的焦點。我們對各國國有資產管理的先進理念應該學習和效仿，同時也應從其 存在的弊端中汲取教訓，以期為我國國有資產工作提供有益的幫助。

　　關于國有資產的定義，世界各國的說法不盡統(tǒng)一，但其內涵卻有些相似。在此，我們 以我國理論界特別是法學界的定義為標準，來進行一個初步的考察。按照我國有關法律 的規(guī)定，國有資產包括國家依法取得的財產及由國家資本金投入、資產收益或接受饋贈 而取得的財產。由此，其所有者包含兩類，一類是依法確認的國有資產的所有者；另一 類屬于與國有資產有關的界定，即依法確認的各類國有企業(yè)、行政事業(yè)單位及社會團體 ，它們行使國有財產的占有、使用和依法處分的權利。對于這個定義，各國有各種不同 的解釋，因為不同國家在國有資產的分類、行業(yè)歸屬、管理機構、管理方式以及監(jiān)管體 系等方面都各有不同，因此其存在與發(fā)展的方式也呈現(xiàn)出一個多樣化的趨勢。本文擬從 這些方面對各國的情況加以考察，以探尋這種經濟形式的規(guī)律。

　　一、國有資產介入企業(yè)的國際比較

　　世界各國對國有類企業(yè)一般都是根據(jù)國有資產對企業(yè)的介入程度來進行分類的。簡單 的比如美國國有資產管理的對象分為完全歸國家所有的國有企業(yè)和國有控股公司；英國 分為政府直接管理的國有企業(yè)、具有獨立法人地位的國有企業(yè)、公私合營的國有控股公 司等；意大利分為國有控股、參股的公司，由政府主管部門管理、壟斷的國有自治公司 ，由地方政府所有、經營公共設施的市政企業(yè)，由政府部門主管但自主經營的非股份制 國有化企業(yè)；法國的國有資產涉及到從事工商業(yè)活動的行政性公共事業(yè)機構、工商業(yè)性 質的公共事業(yè)機構和企業(yè)、國家掌握部分股份的混合公司。具體分類則是從企業(yè)的法律 地位與其提供的產品、服務價格的角度進行分類。

　　還有一些國家國有資產介入企業(yè)的方式就相對細化一些。丹麥國有資產主要以三種方 式體現(xiàn)：一是由政府確定其產業(yè)方向，但在微觀經營和機構、人事上有較大自主權的國 有企業(yè)。二是根據(jù)特別法建立、來源于傳統(tǒng)公共機構或私人非營利性組織的獨立機構。 這些非盈利性機構由一個非完全商業(yè)性的董事會來進行管理并受到政府法規(guī)的監(jiān)督。三 是國有控股公司。主要指受公司法約束的有限責任公司，政府作為控股股東，可依法組 建公司的董事會以實現(xiàn)運轉。

　　在日本，與國有資產相關的企業(yè)可以分為直營事業(yè)、特殊法人事業(yè)和第三部門等三種 基本類型。直營事業(yè)是由中央政府或地方政府投資興建并直接經營的國有企業(yè)。特殊法 人事業(yè)是指按照國家特別法律設立的法人經營的國有企業(yè)。通常國家需要實施，但又因 制度、監(jiān)督等方面的限制而無法直接由國家經營的，則設立實行特別監(jiān)督的獨立法人， 以實現(xiàn)實質性的自主經營。根據(jù)不同的投資主體，特殊法人可以分為由中央政府直接全 部投資建立的特殊法人、由中央和地方兩級政府共同投資建立的特殊法人、由國家和私 人企業(yè)共同投資建立的特殊法人以及由國有企業(yè)投資建立的特殊法人四種基本類型。根 據(jù)名稱不同，特殊法人又可分為事業(yè)團體、公社、公團、公庫、營團、金庫、特殊公司 、地方公社以及其他特殊法人（如海外經濟合作基金、國立劇場、日本貿易振興會）等九 種基本類型。第三部門是指由中央政府、地方政府和私人企業(yè)共同投資建立的國有企業(yè) ，一般體現(xiàn)為股份有限公司或有限責任公司。

　　如果從行業(yè)方面進行分析，各國國有資產一般都介入關系國計民生的大型企業(yè)或公共 事業(yè)類產業(yè)。比如，日本包括鐵路、郵政、造幣、電信、基礎設施等公共事業(yè)以及金融 、煙草、鹽業(yè)等行業(yè)；英國則不僅僅涉足公共事業(yè)、基礎設施等領域，還廣泛進入制造 業(yè)等競爭性行業(yè)；法國包括能源、交通、通信、原材料、加工制造、銀行和保險以及公 用基礎設施等在國民經濟中占有重要經濟地位的行業(yè)，這使法國成為西方國有化程度最 高的國家；意大利以石化、冶金、機械、運輸工具制造、水電供應、電訊等資本密集型 部門為主，分布也非常廣泛；瑞典涉及金融、房地產、博彩及文化、衛(wèi)生等多個行業(yè)。

　　二、國有資產管理模式的國際比較

　　作為國有資產管理的主體，日本由各個政府主管部門和大藏省直接執(zhí)行國有資產管理 事務，由國有資產中央審議會和地方審議會負責回答執(zhí)行機關的詢問、提出建議，由監(jiān) 察機關負責對國有資產在運營、處置、管理等方面的監(jiān)督；美國、英國則多由政府提名 安排這類企業(yè)的董事會，并采取董事會領導下的經理負責制，由董事會作為連接政府和 國有企業(yè)的橋梁，使政府的政策意圖通過董事會得到貫徹執(zhí)行，又使企業(yè)享有一定的經 營自主權；意大利在國家參與制的基礎上，形成了以中央專門機構綜合管理國有資產所 有權、各控股公司分散管理國有企業(yè)的管理體制；瑞典國有企業(yè)所有權由議會擁有，議 會授權政府，由國有企業(yè)局等部門進行管理。

　　管理方式上，各國區(qū)別比較大。在美國，不論是否屬于公司型的國有企業(yè)，政府的管 理都相對較嚴，除了對總統(tǒng)直接負責的企業(yè)外，一般由政府有關的部、處以及根據(jù)國會 各種決議設置的專門常設委員會管轄。政府還通過有關部門的行政指令確定企業(yè)的投資 規(guī)模與方向，利用價格、稅收等經濟手段對企業(yè)活動進行調節(jié)，由國家派遣監(jiān)督員或監(jiān) 督團，對企業(yè)實行財物監(jiān)護。同時，政府還有權決定企業(yè)的勞動人事、產品定價及利潤 分配制度，以確保國家對企業(yè)發(fā)展及分配方面的決定權。當然，企業(yè)也擁有在法律允許 范圍內自行設立董事會等管理機構以及自主經營程度不等的權利。還有大批國有企業(yè)被 出租給私人壟斷組織自主進行生產經營，政府提供生產資料、工資、管理成本等生產費 用并獲得產品。政府對國有混合公司，除委派代表參加企業(yè)董事會外，還實行以主承包 商為首的、由政府作為產品計劃的招標人，按照擇優(yōu)原則執(zhí)行的系統(tǒng)組織的承包合同制 .政府根據(jù)企業(yè)產品的種類和用途，成立生產周期長、系統(tǒng)配套復雜、技術風險大的軍 事生產部和周期短、結構簡單、見效快的民用生產部，使之自成系統(tǒng)。在開發(fā)新技術過 程中，政府指導企業(yè)工作，并向國有混合公司提供固定資本和流動資本，承擔研究失敗 的風險，放手讓企業(yè)之間進行競爭。此外，政府還由行政服務總局承擔非經營性國有資 產的管理職能，包括各項政府公用事業(yè)的維護與管理。

　　法國則由政府各部門、議會和審計院三個方面分別實行管理和監(jiān)督。國家對企業(yè)的直 接控股權由財政經濟部門持有，間接控股權由國家銀行和金融機構持有。財政部是國有 企業(yè)財政方面的主管部門，決定企業(yè)獲得的財政撥款數(shù)量和國家的參股范圍從而影響企 業(yè)發(fā)展方向，其他相應政府部門負責企業(yè)的經營管理。政府通過控制企業(yè)領導層或董事 會、向企業(yè)派駐國家稽查員和主管部門代表監(jiān)督國有資產的經營情況，通過議會的調查 委員會和監(jiān)督委員會就重大投資、收入分配及價格制定等方面的有關事項進行調查處理 .通過審計院對國有企業(yè)的賬目進行事后稽核并評估企業(yè)的經營績效。法國政府還根據(jù) 企業(yè)的競爭性、規(guī)模效益以及固定資產投資額等標準，把國有企業(yè)分為壟斷性國有企業(yè) 和競爭性國有企業(yè)兩種，對能源、通信等基礎產業(yè)往往通過投資規(guī)模、產品和勞務的定 價以及薪酬標準來嚴格管理企業(yè)，對加工業(yè)、建筑業(yè)、商業(yè)和服務業(yè)等競爭性國有企業(yè) ，政府則通過控制企業(yè)領導人和資產總量來對其進行較為寬松的監(jiān)督，以促進其競爭力 .

　　意大利對國有資產的管理層次非常清晰，整個管理體制分為三個層次：首先由經濟計 劃部際委員會制定控股公司的政策目標、檢查計劃的執(zhí)行情況、審查控股公司提出的國 家撥款申請、協(xié)調政府不同部門的政策等；其次由政府專職管理國家參與制企業(yè)的機構 ——國家參與部，以人事任免、監(jiān)督企業(yè)發(fā)展與規(guī)范等形式，通過各大控股公司全面管 理國家在各個生產部門和服務部門所擁有的股權，監(jiān)督和協(xié)調國家參與制企業(yè)的活動； 最后意大利的三大國家控股公司伊里公司（IRI，即工業(yè)復興公司）、埃尼公司（ENI，即 國家碳化氫公司）和埃菲姆公司，負責管理國家擁有的企業(yè)股份，督促國家參與制企業(yè) 執(zhí)行政府指示，指導、協(xié)調企業(yè)的投資、經營和生產活動，向企業(yè)提供必要的財政支持 和人才、技術服務，并通過控股公司購買或出售企業(yè)股份、行使股權，確保國有資產的 保值增值。

　　此外，日本傾向于集權式的管理模式。在大規(guī)模民營化之前，日本的國有企業(yè)實行的 是行政機關直接經營的國營企業(yè)組織形式。由政府主管部門決定企業(yè)的人事任命，盡管 各個企業(yè)有獨立核算的財務會計制度，但在財務處置上受到政府的嚴格控制和監(jiān)督，且 其工作人員受國家公務員法的約束。企業(yè)預算的制定、執(zhí)行、結轉以及資金的籌措、使 用等方面，均需得到主管大臣的許可，利潤部分需全部上繳國庫，未經批準企業(yè)不得動 用，虧損由政府彌補。英國的國有資產管理，在人事上通過政府任免董事會成員，通過 規(guī)定國有企業(yè)的財務處置權限，并要求企業(yè)努力完成政府主管部門制定的盈利、扭虧等 財務指標，以及財政部從財務和企業(yè)發(fā)展方向上從宏觀上確定財政撥款、審批主管部門 投資報告。瑞典國有企業(yè)局通過影響國有企業(yè)的董事會、要求國有企業(yè)按照上市公司的 財務會計標準編制年度報告，并由專家進行分析評價。韓國則由財政經濟部國庫局持有 國家在所有政府投資企業(yè)的股份，并委托給相關行業(yè)部門行使股東權利。新西蘭財政部 和有關行業(yè)的部作為國有企業(yè)的兩個國家股東，共同監(jiān)督和控制國有企業(yè)的經營和分配 .同時，財政部委托獨立的機構對國有企業(yè)實行外聘型監(jiān)督和評估。丹麥的財政部負責 預算、決算、勞資制度，決定法律上擁有批準或拒絕投資借款權的獨立機構和公司的投 資決策，并與相關部門通過公司董事會中的代表對企業(yè)經營實施間接影響，這種原則上 獨立的國有企業(yè)，通過限定了包括經濟目標在內的主要目標及其責任后，將有更大的發(fā) 展空間。

　　三、國有資產管理監(jiān)督與保障的國際比較

　　國有資產管理體系的維護離不開健全的法律法規(guī)，各國在實踐過程中都對這個問題進 行了深入研究并在不斷完善。美國國會通過立法方式，來決定國有企業(yè)的建立、撤銷或 內部管理體制的改革，通過掌握財權控制聯(lián)邦預算等間接方式來制約政府的國有資產管 理活動，國會還可以根據(jù)需要設立常設委員會或臨時特別委員會，對有關國有資產的經 營管理問題進行調查，審議有關國有資產管理的各種議案。日本通過特別事業(yè)法規(guī)定了 國有企業(yè)的經營范圍、承擔的義務和責任，規(guī)定了各管理機關的職權及權力行使方式， 國有資產管理都是在這個法律框架內運行的。在英國，議會立法決定國有企業(yè)的建立、 改組、廢除以及非國有化等重大問題，法律明確了國有企業(yè)的職責、機構框架、權利、 義務，議會委托相關部門對國有資產進行具體管理，同時議會實施監(jiān)督。法國擁有健全 的國有資產管理法規(guī)體系，其完備系統(tǒng)的國有資產法律體系為處理國有資產遇到的各類 問題提供了法律依據(jù)。不論是國有資產的企業(yè)組織形式與領導體制，還是國有資產的財 務、稅收、審計及勞資規(guī)劃等各個方面，都受到法律的嚴格保障，使國有資產管理工作 全面實現(xiàn)了法制化。瑞典的議員有權出席國有控股企業(yè)股東大會并發(fā)表意見，目的還是 為了對國有資產的經營狀況進行監(jiān)督。

　　除了系統(tǒng)化的法律法規(guī)，還有一些個別的法律，對國有資產經營中的一些問題加以限 制和規(guī)范。韓國財政經濟部根據(jù)《證券和交易法》的一項授權法令，有權指定任何從事 “對國民經濟有重要意義的產業(yè)”的公司為“公共性質的公司”，該法律限制代理投票 ，并允許公司章程將其他個體股東的表決權限制在3%.同時，推行集中審計制，指定審 計與檢查委員會為惟一的授權審計機構。這不僅提高了經營績效，也加強了對國有資產 經營的監(jiān)管。新西蘭在《國有企業(yè)法》中對其國有企業(yè)的董事會與國家的關系做出了規(guī) 定，董事會有權任命國有企業(yè)的首席執(zhí)行官和高層管理人員，這從根本上理順了國有資 產管理的人事體制問題。丹麥對于公司的創(chuàng)建或管理，在特別法中都有所論述，對不同 的公司比如國有有限責任公司進行了一些具體的規(guī)定，從而使國有資產管理的政治化有 效地向法制化轉變。

　　四、小結

　　綜觀世界各國國有資產管理的方式與特點，我們可以明確認識到，對國有資產進行一 個合理的布局，建立一套行之有效的經營管理模式，并輔之以嚴格、完善的法律和制度 保障體系，是國有資產保值增值的核心問題，而國有資產的績效增長則是實現(xiàn)宏觀經濟 體系快速、穩(wěn)定發(fā)展的有效保證。通過一個簡單的橫向比較，易于看到各種國有資產管 理體制的利弊，這也有利于我國在國有資產管理中揚長避短。