【內(nèi)容提要】中國糧食市場存在“政策型”波動現(xiàn)象，其根源在于“收入”目標(biāo)、“安全”目標(biāo)與政策成本的不協(xié)調(diào)甚至相互沖突。文章試圖構(gòu)建一個“三角動力圈模型”對此進(jìn)行剖析，并在此基礎(chǔ)上探討我國糧食政策轉(zhuǎn)型的目標(biāo)與方向。糧食政策的轉(zhuǎn)型，就是要在市場化的條件下，切斷政策目標(biāo)結(jié)構(gòu)中的動力連接，結(jié)合直接補(bǔ)貼政策的改革與完善，建立政策目標(biāo)分離的、以數(shù)量調(diào)節(jié)為特征的、以最小政策成本為代價的糧食政策框架——“二元”穩(wěn)定模型。

　　【摘 要 題】時事評論

　　【關(guān) 鍵 詞】糧食政策/“政策型”波動/“三角動力結(jié)構(gòu)”

　　【正 文】

20世紀(jì)70年代末以來，中國“賣糧難”、“買糧難”現(xiàn)象反復(fù)交替出現(xiàn)，糧食市場價格波動十分顯著，糧食市場陷入一種“短缺”與“過�！苯惶姘l(fā)生的循環(huán)波動之中，糧食政策陷入了“多了放、放了少、少了統(tǒng)”的怪圈，政府也為此付出了沉重的財(cái)政代價。中國糧食政策與糧食波動是否存在深層次上的聯(lián)系？中國糧食波動及糧食政策變遷的內(nèi)在動力機(jī)制是什么？如何通過糧食政策的轉(zhuǎn)型，以更小的政策成本實(shí)現(xiàn)更有效的市場調(diào)控？本文試圖對這些問題作一探討。

　　糧食“政策型”波動：一個現(xiàn)象描述

　　改革開放以后，中國逐步改革統(tǒng)購統(tǒng)銷的體制，提高糧食收購價格，減少定購數(shù)量，使糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)高速增長。1984年的豐收使糧食供給情況大為改觀，糧倉爆滿，出現(xiàn)了第一次糧食“過�！�。1985年將“統(tǒng)購”改為“合同定購”，實(shí)行“倒三七”比例價，新政策對產(chǎn)量的拉動力度減弱，隨即出現(xiàn)糧食生產(chǎn)的滑坡。1988年至1989年初一段時間，有的地方庫存銳減，出現(xiàn)糧價猛漲的現(xiàn)象。之后國家迅速調(diào)整政策，再次提高糧食收購價格，減少定購數(shù)量，鼓勵農(nóng)民發(fā)展糧食生產(chǎn)，到1990年再次出現(xiàn)糧食“過�！钡默F(xiàn)象。在糧食供給較為寬裕的時期，國家進(jìn)一步深化了糧食流通體制改革。1993年，全國糧食經(jīng)營放開，取消了定量定價供應(yīng)體制，向市場體制轉(zhuǎn)軌。但是不久又出現(xiàn)了糧食銷區(qū)庫存緊張、糧價暴漲等現(xiàn)象，影響迅速波及全國。以后在糧價暴漲的陰影和“布朗風(fēng)波”的影響下，政府進(jìn)一步加大了對糧食安全的關(guān)注，先后兩次大幅提高收購價格，并開始實(shí)行保護(hù)價政策。從1996年開始，糧食產(chǎn)量再次增長，出現(xiàn)了連續(xù)幾年大豐收、庫存大增長的局面，糧食價格持續(xù)低迷，形成第三次糧食“過�！�。2000年之后，為了解決新的“過�！眴栴}，國家在保護(hù)價政策上逐步退出，先是部分品種退出保護(hù)價，后來是部分地區(qū)進(jìn)行市場化改革。此外，國家還鼓勵調(diào)整種植結(jié)構(gòu)和退耕還林，糧田面積逐步減少，此后連續(xù)幾年雖產(chǎn)不足需，但糧食價格仍持續(xù)低迷，直至2003年10月，糧食價格才又突發(fā)攀升之勢。將20世紀(jì)80年代以來的糧食產(chǎn)量進(jìn)行移動平均，可以觀察到三個波動周期，20世紀(jì)80年代以來糧食波動經(jīng)歷的三個周期正好對應(yīng)了糧食政策調(diào)整的三個周期。拉動性糧食政策使產(chǎn)量上升，而過剩的產(chǎn)量帶來的政策成本又對政策提出了調(diào)整的要求，調(diào)整后的政策對產(chǎn)量的拉動作用下降，引起了產(chǎn)量下降，產(chǎn)量下降引起的市場波動又促成了拉動性糧食政策的再次出臺，拉動性政策又一次使產(chǎn)量沖高……政策調(diào)整與糧食波動如此循環(huán)往復(fù)�？梢�，中國糧食波動與政策變動密切相關(guān)，中國糧食市場存在“政策型”波動現(xiàn)象。

　　糧食“政策型”波動的成因。

　�。ㄒ唬�“三角動力圈模型”——一個分析模型中國糧食“政策型”波動的形成機(jī)制可以用“三角動力圈”模型來進(jìn)行模擬。

　　“三角動力圈”模型的核心是“三角動力結(jié)構(gòu)”。農(nóng)民收入、糧食安全、政策成本構(gòu)成了糧食市場波動的動力框架。“三角動力結(jié)構(gòu)”三角形上部為兩個政策目標(biāo)，下部為政策成本。在此結(jié)構(gòu)中，“收入”目標(biāo)和“安全”目標(biāo)是串聯(lián)的，即“安全”目標(biāo)通過“收入”的實(shí)現(xiàn)而實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民收入的提高連帶地提高糧食產(chǎn)量，提高糧食安全保障度。這在價格政策上體現(xiàn)為提高收購價，在補(bǔ)貼政策上表現(xiàn)為與糧食交售量相關(guān)的“掛鉤型”補(bǔ)貼。在政策目標(biāo)串聯(lián)的三角動力結(jié)構(gòu)下，政府以一定的政策成本提高農(nóng)民收入，提高其種糧積極性，通過這一過程拉動糧食產(chǎn)量的提高。但是產(chǎn)量拉動到了一定程度必然帶來“過�！�，這種“過�！辈粌H影響農(nóng)民收入的增加，而且導(dǎo)致政策成本的劇增。此時政府無力支撐原有的政策體系，不得不對原來的拉動政策進(jìn)行調(diào)整，以降低政策成本。由于政策目標(biāo)串聯(lián)結(jié)構(gòu)，新政策減弱了支撐作用，農(nóng)民收入下降，產(chǎn)量也下降，進(jìn)而影響到糧食安全。此時政府又會高度緊張，再次拾起政策目標(biāo)串聯(lián)結(jié)構(gòu)，通過加大政策投入提高農(nóng)民收入，以提高糧食產(chǎn)量，從而開啟了新一輪的政策循環(huán)和波動周期。即政策目標(biāo)的串聯(lián)結(jié)構(gòu)使政策在實(shí)施到一定時期后產(chǎn)生高額的政策成本，而政策成本的約束使政策效用顯現(xiàn)的同時也提出了調(diào)整政策、降低政策成本的要求，從而形成了糧食生產(chǎn)波動的“三角動力結(jié)構(gòu)”。

　　此外，生產(chǎn)波動在市場中存在放大效應(yīng)。作用于生產(chǎn)領(lǐng)域的“三角動力結(jié)構(gòu)”，在流通領(lǐng)域沒有得到有效的穩(wěn)定性調(diào)整，甚至出現(xiàn)“逆向調(diào)節(jié)”，放大了市場波動。

　�。ǘ�）“三角動力結(jié)構(gòu)”的歷史觀察改革開放后，中國糧食政策總的來看是市場化取向，但也經(jīng)歷了三次“收”、“放”的反復(fù)，糧食產(chǎn)量也經(jīng)歷了三個“上升一下降”的周期。

　　1.第一周期的政策變動與生產(chǎn)波動（1979～1985年）。

　　從這一時期來看，政策目標(biāo)是提高農(nóng)民收入、提高糧食產(chǎn)量，從而保證糧食安全，實(shí)現(xiàn)兩個目標(biāo)的兼顧。十一屆三中全會指出，“農(nóng)業(yè)這個國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，這些年來受到了嚴(yán)重的破壞，目前就整體來說還十分薄弱”，“必須首先調(diào)動我國幾億農(nóng)民的積極性，在經(jīng)濟(jì)上關(guān)心他們的物質(zhì)利益，在政治上保證他們的民主權(quán)利”。1979年糧食購銷價格從夏糧上市時提高20％，超購部分在這個基礎(chǔ)上再加價50％，同時規(guī)定銷價一律不動。在政策的拉動下糧食產(chǎn)量不斷提高，到1984年達(dá)到4.07億噸，糧食過剩成為全局性的問題，集中表現(xiàn)為廣泛的賣糧難、儲糧難和運(yùn)糧難。為此政府也付出了高昂的政策成本，1984年財(cái)政補(bǔ)貼比1979年增長了174.41％，其中收購性補(bǔ)貼增長了212.46％。在糧食豐收的情況下，糧食安全效用下降，政府面臨政策成本的壓力，政策目標(biāo)的結(jié)構(gòu)發(fā)生了游離，政策的著眼點(diǎn)向減輕財(cái)政壓力傾斜。從1985年起，取消糧食統(tǒng)購，改為合同定購。定購的糧食，國家確定按“倒三七”比例計(jì)價收購（即三成按原來的統(tǒng)購價，七成按原來的超購價），定購以外部分可以自由上市�！�85糧改”當(dāng)年，財(cái)政補(bǔ)貼比上年下降13.59％，其中收購性補(bǔ)貼下降19.15％；同時，糧食產(chǎn)量下降2820萬噸，降幅達(dá)6.93％，是1978年以來降幅最大的年份。這樣，中國糧食政策在“三角動力結(jié)構(gòu)”下完成了第一次拉動與衰減的循環(huán)，糧食產(chǎn)量也出現(xiàn)了由升到降的波動周期。

　　2.第二周期的政策變動與生產(chǎn)波動（1986～1993年）。

　　糧食流通體制經(jīng)過1985年短暫放開的市場化改革過程后，在糧食供求驟然緊張的形勢下，又退回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的老路上。這期間，無論是合同定購還是國家定購，在糧食購銷方面實(shí)際上都是雙軌運(yùn)營：對一部分糧食流通繼續(xù)實(shí)行計(jì)劃控制，對另一部分糧食流通放開經(jīng)營，讓市場調(diào)節(jié)。在合同定購的政策框架內(nèi)，1986年以來在定購數(shù)量、價格等方面都采取了一些調(diào)整措施：一是提高合同定購的糧食價格，連續(xù)5年調(diào)高糧食定購價格，1989年水稻、小麥和玉米的合同定購價比1985分別提高了43.4％、14.2％和21.8％；二是調(diào)減合同定購基數(shù)，在1985年790億公斤基礎(chǔ)上減少了36.7％；三是委托代購和“議轉(zhuǎn)平”，大幅度地調(diào)減糧食的定購基數(shù)后，國家平價銷售的缺口由議價糧彌補(bǔ)（“議轉(zhuǎn)平”）。雖然1985年后，糧食生產(chǎn)連續(xù)數(shù)年徘徊不前，但是在政策的不斷拉動之下，再次出現(xiàn)了糧食生產(chǎn)的高峰。

　　1990年，糧食又獲得了大豐收，產(chǎn)量達(dá)到4.46億噸，重新出現(xiàn)了“賣糧難”的問題。同時，財(cái)政補(bǔ)貼也達(dá)到了歷史高峰，比1985年增長了160％，其中收購性補(bǔ)貼增長了60％。此時，政策成本已超過政府可以承受的極限，降低財(cái)政壓力成為迫切的需要。這一階段，政策變革的直接動機(jī)是政府想甩掉不堪重負(fù)的巨額財(cái)政補(bǔ)貼包袱。1993年，在1991年和1992年部分地區(qū)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上實(shí)行保量放價、購銷同價政策，規(guī)定中央和地方財(cái)政減下來的糧食加價、補(bǔ)貼款要全部用于建立糧食風(fēng)險基金。由于糧食市場的放開，沿海發(fā)達(dá)省市的農(nóng)民開始將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源更多地投入到盈利水平高的產(chǎn)業(yè)，從而導(dǎo)致沿海局部地區(qū)糧食產(chǎn)量下降。1993年，浙江、福建和廣東糧食播種面積分別比前一年減少10％、5％和8％，當(dāng)年三省糧食總產(chǎn)分別下降8％、5％、10％。匯率并軌、地區(qū)間的封鎖加上當(dāng)?shù)厥袌龉��?yīng)短缺，使東南沿海地區(qū)糧價迅速上漲，并且很快蔓延至全國。由于獨(dú)立儲備制度缺位，政府無法通過市場手段來控制市場價格的波動，于是又回歸到行政手段上。以上是中國糧食產(chǎn)量在“三角動力結(jié)構(gòu)”作用下的第二次拉動與衰減的循環(huán)。

　　3.第三周期的政策變動與生產(chǎn)波動（1994～2003年）。

　　1994年，“保量放價”政策被束之高閣，一些原有做法又被啟用。1994年四種糧食（小麥、稻谷、玉米、大豆）的綜合平均定購價提高44.4％，“保量放價”成了“提價定購”。至此，1992～1993年開始的價格自由化嘗試在短短不到一年的時間內(nèi)便迅速逆轉(zhuǎn)，最終于1994年下半年又回到價格雙軌的體制中。1994年，布朗的《誰來養(yǎng)活中國？》在國內(nèi)外引發(fā)了激烈討論。在經(jīng)歷了糧價飛漲及“布朗風(fēng)波”以后，政府對糧食安全更為關(guān)注，并采取保護(hù)價政策拉動產(chǎn)量的提高：1993年開始建立糧食保護(hù)價制度；1997年將糧食保護(hù)價制度擴(kuò)大到完成定購任務(wù)后的農(nóng)民余糧；1998年5月實(shí)行“三項(xiàng)政策”，在高價位敞開收購農(nóng)民所有余糧。在此期間，經(jīng)過兩年的提價，收購保護(hù)價已相當(dāng)于1993年的205.2％。這一時期，政府的政策意圖仍然是通過提高農(nóng)民收入增強(qiáng)其種糧積極性，從而保證糧食安全。但這一次與前兩次不同的是，政府十分關(guān)注政策成本，特別是1998年的保護(hù)價政策中，政府試圖在不支付政策成本的條件下通過國有企業(yè)壟斷收購實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入的提高。但由于事實(shí)上壟斷無法實(shí)現(xiàn)，政策的實(shí)際成本仍在發(fā)生，只是暫時以潛在的政策成本存在。因此，這一時期的政策目標(biāo)和政策成本仍然符合“三角動力結(jié)構(gòu)”。

　　其后，在產(chǎn)量達(dá)到一定高度以后，出于保護(hù)農(nóng)民收入的目標(biāo)考慮，繼續(xù)執(zhí)行保護(hù)價政策，在串聯(lián)的“收入”、“安全”目標(biāo)結(jié)構(gòu)下，持續(xù)的保護(hù)價政策使供過于求問題更為嚴(yán)重（注：保護(hù)價政策的主要目的在于保護(hù)眼下農(nóng)民收入，但是由于“掛鉤型”的保護(hù)價政策沒有割斷農(nóng)民收入和糧食安全（產(chǎn)量）的聯(lián)系，保護(hù)價政策在保護(hù)農(nóng)民利益的同時，也帶來了過剩產(chǎn)量的進(jìn)一步累積。所以從政策結(jié)構(gòu)來看，此時仍然深陷在“三角動力結(jié)構(gòu)”的桎梏中。）。累積的過剩產(chǎn)量伴隨著沉重的政策成本，最后在財(cái)力的約束下，使保護(hù)價政策逐步退卻。與此相對應(yīng)，糧食產(chǎn)量在20世紀(jì)90年代末至2003年10月以前一直呈下降的態(tài)勢。至此，中國糧食產(chǎn)量在政策變動的影響下經(jīng)歷了上升和下降的第三個周期。

　�。ㄈ�）政策變動與生產(chǎn)波動的計(jì)量分析1.政策變量的選擇與階段的劃分。

　　在“三角動力結(jié)構(gòu)”的分析中，重要的是要研究政策力度與產(chǎn)量波動的關(guān)系。為了便于進(jìn)行計(jì)量分析，必須選擇適當(dāng)?shù)淖兞縼矸从痴�策的力度�?/p>

　　在20世紀(jì)90年代初以前政府通過提高收購價、減少定購數(shù)量等方式促進(jìn)糧食生產(chǎn)，這一時期由于銷價不變，政府對提高購價后形成的倒掛給予補(bǔ)貼，減少定購糧引致的平價糧缺口通過“議轉(zhuǎn)平”等方式解決，因此，政策的力度可通過收購性補(bǔ)貼規(guī)模（在這里也包括“議轉(zhuǎn)平”差價（注：雖然“議轉(zhuǎn)平”差價是對消費(fèi)者的補(bǔ)貼，但由于其形成是對定購糧缺口的替代，實(shí)際上其數(shù)額的增加反映了收購環(huán)節(jié)農(nóng)民收入的提高。））來反映。收購性補(bǔ)貼刻畫了政策力度的大小，因此可選擇收購性補(bǔ)貼作為購銷同價前的政策變量。

　　對于購銷同價以后特別是實(shí)行保護(hù)價后，由于沒有完整的收購性補(bǔ)貼額作為計(jì)量依據(jù)，只能通過政府收購價與市場價的差乘以收購量得出模擬的補(bǔ)貼數(shù)。但由于數(shù)據(jù)可得性的限制，這一方案無法操作。替代的辦法是通過政策性貸款的規(guī)模來計(jì)量政策力度。保護(hù)價水平高、收購量大則政策力度大，反之則小。在保護(hù)價政策下，政府沒有通過財(cái)政補(bǔ)貼來補(bǔ)貼生產(chǎn)者，而是通過貸款來支付收購資金，因此，政策性的收購貸款規(guī)�？煞从痴�策作用的力度。收購貸款和財(cái)政補(bǔ)貼之間存在內(nèi)在聯(lián)系，收購貸款中存在潛在的政策成本，這種潛在政策成本在一定條件下將向財(cái)政補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化（每一次糧食清查審計(jì)都是對前一階段財(cái)務(wù)掛賬的財(cái)政確認(rèn)）。因此，選擇政策性貸款作為政策變量與選擇收購性補(bǔ)貼作為變量在邏輯上是一脈相承的。

　　由于選擇的政策變量不同，下文以1991年為界，劃分為兩個階段來進(jìn)行分析。第一階段（1980～1990年）包括了糧食生產(chǎn)“上升—下降—上升”這1.5個周期。第二階段（1991～2003年）包括了糧食生產(chǎn)“下降—上升—下降”另1.5個周期，以上兩階段包括了三個糧食波動周期，其中第二周期（1986～1993年）被分別劃在第一階段末和第二階初。

　　2.1980～1990年政策對生產(chǎn)影響的計(jì)量驗(yàn)證。

　　從中國歷年糧食產(chǎn)量的序時數(shù)據(jù)可以看出，中國糧食產(chǎn)量呈長期增長的趨勢，這主要是受優(yōu)質(zhì)品種及農(nóng)藥、化肥等技術(shù)因素的影響。在分析糧食生產(chǎn)波動時，應(yīng)在對長期趨勢進(jìn)行剔除的基礎(chǔ)上計(jì)算產(chǎn)量變異率。產(chǎn)量趨勢剔除方程為：Y[，t]＝α[，0]＋β[，1]T[，t]（T[，t]為趨勢變量，α[，0]、β[，1]為待估參數(shù)），剔除長期趨勢后的絕對波動幅度即為回歸方程的殘差ε[，t]，相對波動指數(shù)即變異率I.F.＝。

　　糧食產(chǎn)量受自然因素和政策因素雙重影響，在下面的分析中，自然因素以受災(zāi)面積表示，政策因素以政策性貸款表示。通過EVIEWS對1980～1990年的數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸，得到：

　　Y[，t]＝0.157316X[，t]－0.08832Z[，t]－0.007831C（2.008）（－1.00473）（－0.009875）

　　R[2]＝0.743485；AR[2]＝0.679356其中，Y[，t]為t年的產(chǎn)量變異率，X[，t]為t年的收購性補(bǔ)貼變異率（根據(jù)糧食企業(yè)財(cái)務(wù)資料計(jì)算，并通過物價指數(shù)進(jìn)行了折算），Z[，t]為t年的受災(zāi)面積變異率。結(jié)果顯示，收購性補(bǔ)貼和糧食產(chǎn)量變異率呈顯著正相關(guān)關(guān)系，受災(zāi)面積和糧食產(chǎn)量變異率呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。以上結(jié)果說明，以收購性補(bǔ)貼變動刻畫的政策作用對糧食產(chǎn)量變動有較大的影響，且政策因素的影響大于自然因素的影響，波動主要是由政策造成的。

　　3.1991～2003年政策對生產(chǎn)影響的計(jì)量驗(yàn)證。

　　這期間，糧食生產(chǎn)經(jīng)歷了下降、拉升、下降這1.5個周期。其中，1991～1993年是向購銷同價逐漸轉(zhuǎn)變的時期，政策力度不易計(jì)量，因此本文將這一時期作為背景進(jìn)行處理，即在1993年供求緊張的背景下，分析1993年以后政策拉動對產(chǎn)量的影響。另外，2001～2003年是部分地區(qū)進(jìn)行市場化改革試點(diǎn)、直接補(bǔ)貼試點(diǎn)的階段，隨著市場化改革的試點(diǎn)以及農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在保護(hù)價政策退卻中的政策調(diào)整，政策性貸款等政策力度指標(biāo)不具備典型意義。因此，對于第二階段，本文剔除了前、后各三年，選擇1994～2000年作為樣本區(qū)間，這一區(qū)間包含產(chǎn)量拉升和下降的較為完整的過程，具備典型意義。在此期間，自然因素以受災(zāi)面積表示，政策因素以收購性補(bǔ)貼表示。通過EVIEWS軟件對1994～2001年的數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸，得到：

　　Y[，t＋1]＝0.131306X[，t]－0.31579Z[，t＋1]＋2.437697C（3.443325）（－1.32408）　 （1.814959）

　　R[2]＝0.761931；AR[2]＝0.642896其中，Y[，t＋1]為t＋1年的產(chǎn)量變異率，X[，t]為t年的貸款變異率（根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行統(tǒng)計(jì)年鑒計(jì)算，經(jīng)物價指數(shù)調(diào)整），Z[t＋1]為t＋1年的受災(zāi)面積變異率，Y、Z均滯后一年。結(jié)果顯示，政策性貸款規(guī)模和下一年的糧食產(chǎn)量變異率呈顯著的正相關(guān)關(guān)系，受災(zāi)面積和糧食產(chǎn)量變異率呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。以上結(jié)果說明，以政策性貸款變動刻畫的政策作用對下一期糧食產(chǎn)量波動有較大的影響。

　　兩個階段的計(jì)量結(jié)果的一個較大區(qū)別在于：第二階段的政策作用影響下一期的產(chǎn)量，而第一階段的政策作用影響當(dāng)期的產(chǎn)量。這說明隨著市場化改革進(jìn)程的不斷深入，本期的政策會對農(nóng)民下一期的種植意向產(chǎn)生較大的影響。

　�。ㄋ模�“三角動力結(jié)構(gòu)”效應(yīng)在糧食市場的放大從前面的分析可以看出，“三角動力結(jié)構(gòu)”只串聯(lián)了“收入”目標(biāo)和“安全”目標(biāo)，沒有整合“穩(wěn)定”目標(biāo)，缺乏穩(wěn)定性的調(diào)控政策，在政策目標(biāo)和政策成本的相互作用下引起了產(chǎn)量波動。這種產(chǎn)量波動直接影響了糧食市場的穩(wěn)定。從我國的糧食政策來看，穩(wěn)定糧食市場往往是市場發(fā)生波動后的應(yīng)對之策。從總體的政策設(shè)計(jì)上看，穩(wěn)定目標(biāo)未能列入首要的目標(biāo)。雖然在某些特殊時期，穩(wěn)定糧食市場成為首要的、第一位的目標(biāo)，但這些都是在拉高產(chǎn)量以保證糧安全、提高價格以提高農(nóng)民收入的政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之后，市場供求失衡時采取的穩(wěn)定補(bǔ)救措施。從中國糧食政策實(shí)施的客觀結(jié)果來看，其穩(wěn)定市場的目標(biāo)是潛在的、從屬的。因此，穩(wěn)定性政策是在“三角動力結(jié)構(gòu)”之外的，是對“三角動力結(jié)構(gòu)”引起的波動的彌補(bǔ)，是一種事后的對策。這種對策在事后的作用是有限的。同時，由于資產(chǎn)選擇心理的影響，生產(chǎn)的波動在市場中存在天然的放大效應(yīng)，追漲殺跌的心理因素不僅放大了農(nóng)民的存糧波動，而且影響到糧食經(jīng)營者的庫存波動，即糧食價格上漲時惜售，糧食價格下跌時拋售，這些又都放大了生產(chǎn)波動。在存在通貨膨脹時，這一現(xiàn)象更為嚴(yán)重，如不對糧食市場進(jìn)行有效調(diào)控，市場波動將更為劇烈。雖然政府為平抑市場波動付出了很大的努力，但儲備調(diào)節(jié)及進(jìn)出口調(diào)節(jié)由于體制原因，不僅調(diào)控效果不佳，甚至發(fā)生“逆向調(diào)節(jié)”的現(xiàn)象，進(jìn)一步放大了波動。這是“政策型”波動的另外一個層面。

　　中國糧食政策的轉(zhuǎn)型

　　從上面的分析可以看出，在“掛鉤型”補(bǔ)貼政策下，“安全”目標(biāo)和“收入”目標(biāo)相串聯(lián)，二者與政策成本一起構(gòu)成互相推動的動力結(jié)構(gòu)——“三角動力結(jié)構(gòu)”，這是糧食“政策型”波動的根源。互相串聯(lián)的“安全”和“收入”目標(biāo)，在糧食短缺時是統(tǒng)一的。但在糧食過剩時，兩者的沖突則十分明顯：雖然此時安全度高，但由于供過于求，農(nóng)民增收存在壓力，除非有足夠的財(cái)力維持高額的補(bǔ)貼，否則產(chǎn)量的增加不一定會保證農(nóng)民收入的提高。若繼續(xù)以高額的補(bǔ)貼來維持農(nóng)民收入，則將持續(xù)拉高產(chǎn)量，引致更為高昂的政策成本。政策成本的約束不斷地要求政策發(fā)生變動。這種內(nèi)在動力機(jī)制，使這種政策安排成為一種不穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，一般只能作為短期的應(yīng)急措施，而不應(yīng)作為長期的政策框架。為此，在中國糧食市場化改革的今天，必須對糧食政策實(shí)行轉(zhuǎn)型。

　�。ㄒ唬┲袊�糧食政策的轉(zhuǎn)型設(shè)計(jì)——“二元”穩(wěn)定模型近年來，我國在對農(nóng)民的補(bǔ)貼方式上進(jìn)行了直接補(bǔ)貼改革。但是，就目前各地的直補(bǔ)實(shí)踐而言，要么是單一掛鉤型直補(bǔ)，要么是單一脫鉤型直補(bǔ)，不能解決多重政策目標(biāo)的沖突問題。為消除“政策型”波動，應(yīng)在“安全”目標(biāo)和“收入”目標(biāo)相分離（注：這種分離是指政策目標(biāo)的分離，而不是手段的分離。收入效應(yīng)是糧食安全目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的手段，在市場化條件下，糧食“安全”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須通過收入效應(yīng)來實(shí)現(xiàn)，這種收入來源是“調(diào)控”型補(bǔ)貼；但是農(nóng)民“收入”的政策目標(biāo)不是通過基于“調(diào)控”型補(bǔ)貼的收入效應(yīng)來實(shí)現(xiàn)，而是通過與產(chǎn)量不掛鉤的“收入”型補(bǔ)貼來實(shí)現(xiàn)。“調(diào)控”型補(bǔ)貼屬“安全”目標(biāo)范疇，“收入”型補(bǔ)貼屬“收入”目標(biāo)范疇。）的基礎(chǔ)上，建立目標(biāo)并聯(lián)的、“二元”穩(wěn)定的糧食政策結(jié)構(gòu)，在發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)作用前提下，以相機(jī)抉擇的具體政策安排分別對“安全”和“收入”進(jìn)行調(diào)控。這種政策結(jié)構(gòu)不僅割斷了目標(biāo)結(jié)構(gòu)中的動力連接，具有自穩(wěn)定性，而且將“穩(wěn)定”目標(biāo)分別整合在“安全”和“收入”目標(biāo)之中，即在“穩(wěn)定”的條件下分別實(shí)現(xiàn)“安全”和“收入”目標(biāo)。這種政策結(jié)構(gòu)使政策成本與政策目標(biāo)直接對應(yīng)，在市場化逐步規(guī)范的條件下實(shí)現(xiàn)成本可控，從而以最小的政策成本實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)定”、“安全”和“收入”多重政策目標(biāo)。

　　糧食流通市場化是“二元”穩(wěn)定結(jié)構(gòu)賴以存在的制度環(huán)境。實(shí)行糧食流通市場化，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，政府只是對市場的缺陷進(jìn)行有限的彌補(bǔ)，能由市場解決的政府絕不包辦。這樣就減少了資源配置中的扭曲和浪費(fèi)，同時也縮小了政策成本的范圍，從而使政府能以較小的政策成本達(dá)到糧食政策的多重目標(biāo)。

　　在農(nóng)民收入上，原來單一地靠提高價格、加大政策成本投入，造成一時的、脈沖式的增長。而農(nóng)民收入目標(biāo)在市場化的環(huán)境下應(yīng)通過三個方面來實(shí)現(xiàn)：一是穩(wěn)定的市場；二是財(cái)政補(bǔ)貼的政策支持；三是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。這既使政策成本的范圍縮小，又使支持政策在財(cái)力上具有可持續(xù)性。

　　在糧食安全上，以往過分注重本國的現(xiàn)期產(chǎn)量，存在產(chǎn)量最大化偏好，不僅造成了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且使糧食安全無以為繼，最終危及糧食安全。因此，必須以合理的政策成本來保障可持續(xù)的糧食安全。轉(zhuǎn)型后，糧食政策的安全目標(biāo)，應(yīng)通過建立以儲備為核心、進(jìn)口為補(bǔ)充、生產(chǎn)能力后備為基礎(chǔ)的安全保障體系來實(shí)現(xiàn)。這一體系的本質(zhì)在于出現(xiàn)波動或者危機(jī)時有可靠的增量供給可資利用，而不是追求現(xiàn)期的產(chǎn)量最大化。因此，有效的產(chǎn)量調(diào)控十分必要。對此，可結(jié)合儲備吞吐，配套推行“有選擇的糧食休種”制度，通過“掛鉤型”補(bǔ)貼在邊際上進(jìn)行有效的調(diào)控。若出現(xiàn)糧食相對過剩，政府一方面可吸納儲備，另一方面可對特定的地區(qū)實(shí)施糧食休種（允許種植其他非糧食作物），休種土地作為糧食生產(chǎn)后備資源，政府對實(shí)行糧食休種地區(qū)的農(nóng)戶給予糧食休種補(bǔ)貼；當(dāng)糧食短缺時，則進(jìn)行相反操作。通過“有選擇的糧食休種”制度設(shè)計(jì)，視實(shí)際情況相機(jī)抉擇，實(shí)現(xiàn)糧食儲備和生產(chǎn)能力后備的聯(lián)動，從而在著眼于穩(wěn)定的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)糧食安全。（注：這里是假設(shè)封閉條件下的調(diào)控方式，如果在開放條件下，進(jìn)口能發(fā)揮較大的調(diào)節(jié)功能，相機(jī)抉擇的產(chǎn)量調(diào)控范圍將進(jìn)一步縮小。）

　�。ǘ�）“二元”穩(wěn)定模型下的補(bǔ)貼政策——“二元”直補(bǔ)體系

　　“二元” 穩(wěn)定模型將政策目標(biāo)進(jìn)行了分離，直接補(bǔ)貼政策的施行也為這種分離提供了可能。在“二元”穩(wěn)定模型下，直補(bǔ)體系也應(yīng)是“二元”的，其結(jié)構(gòu)如表1所示。

　　表1　“二元”直補(bǔ)體系系統(tǒng) 農(nóng)民收入直補(bǔ)系統(tǒng)（脫鉤型） 糧食安全直補(bǔ)系統(tǒng)（掛鉤型）

　　政策目標(biāo) （市場穩(wěn)定條件下）提高農(nóng)民收入 （市場穩(wěn)定條件下）保證糧食安全方式 和農(nóng)村稅費(fèi)改革、農(nóng)民收入保險相結(jié)合 和訂單農(nóng)業(yè)或休種計(jì)劃相結(jié)合補(bǔ)貼依據(jù) 農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積 訂單商品量或休種面積適時適度 根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力可能逐步提高 根據(jù)預(yù)警信息相機(jī)抉擇制度基礎(chǔ) 糧食流通市場化，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用技術(shù)基礎(chǔ) 信息充分化，建立全國糧食產(chǎn)銷預(yù)警預(yù)測信息平臺

　　在“二元”直補(bǔ)體系中，農(nóng)民收入目標(biāo)被分離出來。農(nóng)民收入直補(bǔ)不能只對糧食進(jìn)行補(bǔ)貼，而應(yīng)針對農(nóng)民的耕地面積（計(jì)稅面積）進(jìn)行補(bǔ)貼。這種“脫鉤型”補(bǔ)貼有利于農(nóng)民進(jìn)行種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高種植業(yè)收入，而不會誤導(dǎo)農(nóng)民單向擴(kuò)大糧食生產(chǎn)，造成增產(chǎn)不增收的所謂“貧困化”增長。糧食安全補(bǔ)貼體系，則在以儲備為核心的糧食安全體系基礎(chǔ)上，結(jié)合“有選擇的糧食休種”制度，通過“掛鉤型”補(bǔ)貼在邊際上對產(chǎn)量進(jìn)行有效的調(diào)控。

　　總之，中國糧食市場反復(fù)交替出現(xiàn)“賣糧難”、“買糧難”的波動是一種“政策型”波動，其深層動因在于“三角動力結(jié)構(gòu)”的存在�！叭�角動力結(jié)構(gòu)”的系統(tǒng)性偏誤在于以價格控制為特征的、政策目標(biāo)串聯(lián)的政策結(jié)構(gòu)。要解決“政策型”波動問題，必須針對“三角動力結(jié)構(gòu)”實(shí)行政策轉(zhuǎn)型，將“收入”和“安全”目標(biāo)進(jìn)行分離，在二者的并聯(lián)結(jié)構(gòu)中整合“穩(wěn)定”目標(biāo)，由“三角動力結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸�元”穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，同時以“二元”直接補(bǔ)貼體系與之相配套，建立起政策目標(biāo)分離、以數(shù)量調(diào)節(jié)為特征、以最小政策成本為代價的糧食政策體系，從而消除“政策型波動”現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)定”、“收入”和“安全”的多重政策目標(biāo)。

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