摘要：本文從村鎮(zhèn)銀行的基本定位和發(fā)展方向角度出發(fā)，歸納了目前村鎮(zhèn)銀行發(fā)展中存在的主要問題，對一些制度帶來的深層次問題進行分析并提出相應的政策建議，為審計人員從政策視角審計村鎮(zhèn)銀行帶來一定啟發(fā)。

　　關鍵詞：村鎮(zhèn)銀行 政策 審計

　　為彌補我國農村金融服務的不足，提升農村金融服務水平，促進農村經濟發(fā)展，銀監(jiān)會于2006 年公布了《關于調整放寬農村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，并于當年開始村鎮(zhèn)銀行試點工作。近幾年來村鎮(zhèn)銀行發(fā)展迅速，截至2012年6月30日，全國村鎮(zhèn)銀行數量達到1101家，剔除支行的數量為731家。村鎮(zhèn)銀行在快速發(fā)展過程中，不可避免存在諸多問題，甚至制度本身的深層次問題也顯現出來，因此審計人員在審計過程中需要透過現象看問題本質，以此來引導審計工作的實施，并提出恰當的政策建議。

　　一、村鎮(zhèn)銀行面臨的主要問題及其原因

　　（一）村鎮(zhèn)銀行的設立和布局問題。《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》明確要求：“村鎮(zhèn)銀行最大股東或唯一股東必須是銀行業(yè)金融機構”、“最大銀行業(yè)金融機構股東持股比例不得低于村鎮(zhèn)銀行股本總額的20%，單個自然人股東及關聯方持股比例不得超過村鎮(zhèn)銀行股本總額的10%，單一非銀行金融機構或單一非金融機構企業(yè)法人及其關聯方持股比例不得超過村鎮(zhèn)銀行股本總額的 10%”，這使得目前作為主發(fā)起人的銀行在村鎮(zhèn)銀行的設立和管理中處于絕對的主導地位。審計中應關注他們大規(guī)模設立村鎮(zhèn)銀行是為了響應國家政策號召、服務“三農”，還是異地擴張，目前已有部分學者通過實證研究發(fā)現很大一部分發(fā)起人是出于要實現跨區(qū)經營、占據市場、享受政策優(yōu)惠、提高自身社會形象以及化解競爭等多重目的，村鎮(zhèn)銀行也有演變?yōu)榘l(fā)起人分支機構的趨勢。從目前審計實踐來看，部分村鎮(zhèn)銀行完全由發(fā)起人主導，其經營模式、經營理念、業(yè)務定位與發(fā)起行幾乎一致，甚至將村鎮(zhèn)銀行作為開拓當地市場的平臺，從而使設立村鎮(zhèn)銀行的政策初衷落空。

　　2009年銀監(jiān)會發(fā)布《新型農村金融機構2009年—2011年總體工作安排》，提出了“準入掛鉤”的規(guī)定，即主發(fā)起人在全國百強縣或大中城市市轄區(qū)發(fā)起設立村鎮(zhèn)銀行的，原則上與國定貧困縣實行1∶1掛鉤，或與中西部地區(qū)實行1∶2掛鉤；在東部地區(qū)（全國百強縣、國定貧困縣和大中城市市轄區(qū)除外）規(guī)劃地點設立村鎮(zhèn)銀行的，原則上與國定貧困縣實行2∶1掛鉤，或與中西部地區(qū)實行1∶1掛鉤。顯然，“準入掛鉤”政策的目的是希望通過東部與中西部地區(qū)的捆綁，解決發(fā)起人不愿意到中西部欠發(fā)達地區(qū)設立村鎮(zhèn)銀行的問題。而目前已經有報道村鎮(zhèn)銀行全國布局的發(fā)展失衡，原規(guī)劃定位于服務貧困落后農村的村鎮(zhèn)銀行在國家貧困縣中卻鮮有分布，而且絕大部分的村鎮(zhèn)銀行都設立在縣城，目標客戶定位于縣域內的企業(yè)。從目前審計實踐看，一些中小銀行設立村鎮(zhèn)銀行的目的顯然并不是為了村鎮(zhèn)銀行本身，而是為了滿足設立異地分支機構的監(jiān)管要求，某些地方的村鎮(zhèn)銀行成為應付監(jiān)管的附帶產物，導致發(fā)起人對村鎮(zhèn)銀行的投入嚴重不足，部分村鎮(zhèn)銀行的業(yè)務發(fā)展緩慢。

　　(二)村鎮(zhèn)銀行的貸款的投向問題。村鎮(zhèn)銀行的基本政策定位是服務“三農”，其成立的初衷是引導資金流向農村和欠發(fā)達地區(qū)，改善農村地區(qū)金融服務，促進農村經濟發(fā)展，然而村鎮(zhèn)銀行的貸款投向卻產生“投偏”現象，表現形式是貸款的脫農化、大額化和短期化，在審計過程中重點關注村鎮(zhèn)銀行的貸款脫農化、大額化和短期化程度的同時，應思考其背后的原因，由于村鎮(zhèn)銀行的股權結構較為多元，大部分股東首先考慮的是生存問題，如果按照政策要求把貸款投向農戶、農業(yè)和農村經濟，從短期看盈虧平衡都很難實現，主要原因是額度小、收益低、周期長、風險大的“三農”信用需求難以與按照現代統一商業(yè)金融模式設立的村鎮(zhèn)銀行相適應，此外由于資本的逐利本性，村鎮(zhèn)銀行大多會把信貸投放重點放在能夠獲利較多的領域。因此盡管銀監(jiān)會在《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》中寫明“村鎮(zhèn)銀行在繳足存款準備金后，其可用資金應全部用于當地農村經濟建設。村鎮(zhèn)銀行發(fā)放貸款應首先充分滿足縣域內農戶、農業(yè)和農村經濟發(fā)展的需要”，但實際上較難執(zhí)行。

　　(三)“三農”客戶獲取貸款的成本問題，該成本是指為獲取貸款發(fā)生的全部支出，包括貸款的實際利率、擔保費用、隱形成本等等所有與貸款相關的費用，由于“三農”客戶符合銀行要求的抵押物、質押物有限，要求的其他的擔保方式如聯保、擔保公司擔保無形中會增加貸款的難度和貸款的成本，另一方面“三農”客戶的貸款季節(jié)性、時效性較強，不可能等很長時間審批，如果貸款審批速度慢必然會增加機會成本。在審計過程中要關注村鎮(zhèn)銀行是否存在客戶的貸款成本較高的問題，跟當地同業(yè)比是否有優(yōu)勢，是否存在銀行貸款經辦人員“扣點”等潛規(guī)則問題，甚至以附加條件額外收取費用形成小金庫等問題。

　　二、解決村鎮(zhèn)銀行發(fā)展困境的主要對策

　?。ㄒ唬┘哟髮Υ彐?zhèn)銀行政策扶持力度，拓寬村鎮(zhèn)銀行生存空間。村鎮(zhèn)銀行存在的上述諸多問題實質上涉及村鎮(zhèn)銀行的定位，銀監(jiān)會已將村鎮(zhèn)銀行明確定位為股份制商業(yè)銀行，但從其肩負的服務“三農”的使命和社會責任看，很大程度上是政策性銀行應該發(fā)揮的作用，帶有明顯的政策目的，目前國家雖然降低了村鎮(zhèn)銀行的準入門檻，但沒有出臺明確的稅收優(yōu)惠政策和缺乏差別性政策支持，導致村鎮(zhèn)銀行服務“三農”的動力不夠。同農村信用社相比，村鎮(zhèn)銀行沒有支農再貸款、貼息貸款、財政性存款、免征所得稅和減免營業(yè)稅等優(yōu)惠政策，在不良貸款補償機制政策方面，村鎮(zhèn)銀行的不良資產處置能否享受國有商業(yè)銀行的剝離、核銷呆賬和農信社的中央銀行票據置換等政策，仍沒有明確規(guī)定。村鎮(zhèn)銀行在發(fā)展初期面臨較大的困難，特別是位于經濟欠發(fā)達地區(qū)經營尤為困難，需要相關部門盡快出臺關于稅收、準備金、再貸款、核銷呆賬等方面的支持或優(yōu)惠措施，以不小于對農村信用社的支持力度扶持村鎮(zhèn)銀行。

　?。ǘ┘訌妼Υ彐?zhèn)銀行監(jiān)管力度,敦促村鎮(zhèn)銀行履行職責。目前銀監(jiān)部門對村鎮(zhèn)銀行采取“低門檻、嚴監(jiān)管”的模式，“低門檻”降低了村鎮(zhèn)銀行準入門檻，有利于社會各種資本積極投入，但是“準入掛鉤”政策的強行規(guī)定降低了部分村鎮(zhèn)銀行的效能，表面上增加了農村地區(qū)銀行業(yè)金融機構的覆蓋面，相應的“嚴監(jiān)管”卻沒有落實到位，導致部分村鎮(zhèn)銀行的投入不足、業(yè)務發(fā)展緩慢以及貸款的“脫農化”。首先，監(jiān)管部門應制定標準清晰的指標體系，根據村鎮(zhèn)銀行的特點制定如資本金增加指標、業(yè)務發(fā)展指標、貸款投向指標等；其次，施行嚴格的懲罰機制和退出機制，對于長期滿足不了監(jiān)管指標的村鎮(zhèn)銀行施行警告、罰款、停業(yè)整頓、吊銷金融許可等多種措施敦促其履行職責，采取“寬進、寬出、嚴監(jiān)管”模式。由于金融機構退出可能引發(fā)區(qū)域性的金融風波，退出機制必須考慮到客戶、業(yè)務的后續(xù)承接問題。

　?。ㄈ┘哟髮Υ彐?zhèn)銀行政策靈活性，促進村鎮(zhèn)銀行快速發(fā)展。一是逐步放寬主發(fā)起人資格限制，鼓勵民間資本發(fā)起或參與設立村鎮(zhèn)銀行，股權的多樣必然增加經營的靈活性，有利于農村金融的充分競爭。二是積極探索村鎮(zhèn)銀行的營利模式，適度放寬對村鎮(zhèn)銀行的部分政策要求。由于部分“三農”客戶普遍存在規(guī)模小、風險高、擔保弱、融資時間長的特點，傳統的銀行營利模式很難與其適應，可以借鑒風險投資公司的營利方式，要求利潤分成，不追求低的不良率和低水平的收益率，保證村鎮(zhèn)銀行整體上的持續(xù)發(fā)展，同時監(jiān)管機構在不良率、收入方式上可以適當放寬。三是積極引導村鎮(zhèn)銀行創(chuàng)新金融手段。一方面村鎮(zhèn)銀行在風險可控的前提下，可以推出與自身管理相適應、與“三農”融資需求相匹配的金融產品和服務，包括保險、代理、擔保、個人理財、信息咨詢等；另一方面嘗試多種擔保、抵押方式，使“三農”客戶和村鎮(zhèn)銀行均達到相互可接受的程度，如林木抵押、土地使用權抵押、保單受益權抵押等。

　　主要參考文獻：

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