審計(jì)是保證政府科學(xué)決策、依法行政和民主監(jiān)督的一種重要手段，更是保證把國(guó)家和人民的錢管好、用好的一個(gè)重要關(guān)口。審計(jì)總是處于一定的社會(huì)環(huán)境之中，不可避免地受所處社會(huì)的政治、法律、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境的影響和制約。2011年到2020年是我國(guó)政府審計(jì)的重要發(fā)展階段，中國(guó)審計(jì)面臨一個(gè)千載難逢的戰(zhàn)略機(jī)遇。從政府審計(jì)的角度如何把握這個(gè)機(jī)遇，解決審計(jì)發(fā)展中面臨的諸多問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)中國(guó)審計(jì)的崛起，是非常重要的。

　　一、中國(guó)政府審計(jì)曾經(jīng)面臨過(guò)的三次“戰(zhàn)略機(jī)遇期”

　　從2011年到2020年，中國(guó)審計(jì)面臨一個(gè)千載難逢的戰(zhàn)略機(jī)遇。但有發(fā)展機(jī)遇，并不等于就能把握機(jī)遇。我國(guó)政府審計(jì)在漫長(zhǎng)的發(fā)展歷程中，曾經(jīng)抓住了一些機(jī)遇，取得了令世人矚目的成就，也曾錯(cuò)失過(guò)一些機(jī)遇，延誤了審計(jì)的發(fā)展。回顧曾經(jīng)的得與失，是為了抓住當(dāng)今中國(guó)審計(jì)發(fā)展所面臨的新的千載難逢的戰(zhàn)略機(jī)遇期。

　?。ㄒ唬┦裁词菍徲?jì)發(fā)展的“戰(zhàn)略機(jī)遇期”

　　我國(guó)審計(jì)發(fā)展“戰(zhàn)略機(jī)遇期”的提出，是近年來(lái)筆者對(duì)我國(guó)未來(lái)十多年中國(guó)審計(jì)面臨的內(nèi)外環(huán)境所作的總體判斷。“戰(zhàn)略機(jī)遇期”涉及戰(zhàn)略、機(jī)遇和機(jī)遇期。戰(zhàn)略是從總體、廣義與宏觀的角度而言，意指一段時(shí)期內(nèi)具有統(tǒng)領(lǐng)性的、全局性的謀略、方案和對(duì)策。機(jī)遇，其實(shí)質(zhì)是一種有利于審計(jì)快速發(fā)展的境遇、趨勢(shì)和機(jī)會(huì)。這種機(jī)遇來(lái)源于審計(jì)客觀環(huán)境的變化，國(guó)家某一重大戰(zhàn)略方針的實(shí)施，都會(huì)給審計(jì)帶來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇。“機(jī)遇期”是指審計(jì)發(fā)展機(jī)遇存在并能發(fā)揮作用的時(shí)期，如果條件和環(huán)境變化了，機(jī)遇期就會(huì)隨之錯(cuò)過(guò)。

　　所謂“戰(zhàn)略機(jī)遇期”，是指有利于審計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的歷史階段及其大的背景、環(huán)境和條件，大體是審計(jì)環(huán)境對(duì)于審計(jì)事業(yè)與發(fā)展比較有利的一段歷史時(shí)期。審計(jì)發(fā)展“戰(zhàn)略機(jī)遇期”是一個(gè)內(nèi)涵十分豐富的綜合性命題，涉及國(guó)內(nèi)與國(guó)際、主體與客體的諸多因素。概括地說(shuō)，某個(gè)時(shí)期要成為審計(jì)發(fā)展的“戰(zhàn)略機(jī)遇期”，一般要具備三個(gè)條件：

　　1.環(huán)境的根本性。審計(jì)環(huán)境應(yīng)有重大的變化，戰(zhàn)略機(jī)遇期比一般機(jī)遇期對(duì)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的影響更帶有根本性和整體性。

　　2.時(shí)間的長(zhǎng)期性。戰(zhàn)略機(jī)遇期比一般機(jī)遇期存在和發(fā)揮作用的時(shí)間要長(zhǎng)，一般在十年左右，能給審計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以更多的回旋時(shí)間。

　　3.空間的開(kāi)闊性。戰(zhàn)略機(jī)遇期比一般機(jī)遇期涉及范圍廣，能給審計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以更多有利條件和回旋空間。

　?。ǘ┗厥浊叭螌徲?jì)發(fā)展的“戰(zhàn)略機(jī)遇期”

　　對(duì)照“戰(zhàn)略機(jī)遇期”的三個(gè)條件，筆者認(rèn)為：近代審計(jì)發(fā)展歷史，出現(xiàn)了四次審計(jì)發(fā)展“戰(zhàn)略機(jī)遇期”。審計(jì)發(fā)展“戰(zhàn)略機(jī)遇期”的出現(xiàn)，實(shí)質(zhì)上是審計(jì)發(fā)展的“上升拐點(diǎn)”，而能否抓住機(jī)遇，則取決于發(fā)展主體自身的能動(dòng)因素。歷史的經(jīng)驗(yàn)告知我們，錯(cuò)失機(jī)遇，審計(jì)發(fā)展就會(huì)受到阻滯；抓住機(jī)遇，我們就會(huì)主動(dòng)贏得發(fā)展空間?；厥字袊?guó)審計(jì)曾經(jīng)面臨過(guò)的前三次戰(zhàn)略機(jī)遇期，遺憾——我們錯(cuò)失了兩次半！

　　第一次：19世紀(jì)中期，一股強(qiáng)大的以發(fā)展資本主義為目標(biāo)的改革浪潮席卷世界，迫使西方國(guó)家著手國(guó)內(nèi)制度的改革，消除社會(huì)積弊，先后建立了先進(jìn)的政府審計(jì)制度，像英國(guó)、法國(guó)、俄國(guó)、日本等建立立法模式或司法模式的政府審計(jì)制度，以實(shí)現(xiàn)封建社會(huì)向資本主義社會(huì)的轉(zhuǎn)化。如法國(guó)自1832年就開(kāi)始改革審計(jì)法院體制，要求審計(jì)法院向議會(huì)報(bào)告工作，到1869年審計(jì)法院正式成為一個(gè)獨(dú)立的介于立法與行政之間的最高審計(jì)司法機(jī)構(gòu)；又如英國(guó)1856年下院設(shè)立公共資金委員會(huì)，提出議會(huì)必須設(shè)立獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)，并將審計(jì)結(jié)論向議會(huì)報(bào)告。在這期間，西方國(guó)家的政府審計(jì)制度得到確立和發(fā)展，中國(guó)清朝專制統(tǒng)治走向衰落，政府審計(jì)不斷衰退，與世界審計(jì)的發(fā)展潮流背道而馳。

　　第二次：20世紀(jì)中期，是以走向恢復(fù)發(fā)展的西方與連遭戰(zhàn)亂的中國(guó)為背景。西方國(guó)家為了恢復(fù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，大力改革和推進(jìn)現(xiàn)代政府審計(jì)制度，如美國(guó)國(guó)會(huì)于1921年通過(guò)了《預(yù)算與會(huì)計(jì)法案》，根據(jù)該法案在國(guó)會(huì)設(shè)置了獨(dú)立的政府審計(jì)機(jī)關(guān)——審計(jì)總署。以后，國(guó)會(huì)先后于1945年、1946年、1950年、1962年……通過(guò)法案，擴(kuò)展和加強(qiáng)審計(jì)總署的職權(quán)，使美國(guó)政府審計(jì)成了立法模式發(fā)展的主導(dǎo)者；法國(guó)、意大利、西班牙等也快速推進(jìn)了司法模式的政府審計(jì)而大獲成功；德國(guó)、日本等國(guó)建立起獨(dú)立于國(guó)家立法、行政、司法機(jī)關(guān)之外的政府審計(jì)體系，成為獨(dú)立模式政府審計(jì)發(fā)展的倡導(dǎo)者。而與此同時(shí)，我國(guó)的政府審計(jì)再次錯(cuò)失發(fā)展機(jī)遇。新中國(guó)成立后，我國(guó)在很長(zhǎng)一段時(shí)間沒(méi)有實(shí)行專門的審計(jì)監(jiān)督制度，我國(guó)的審計(jì)再次與機(jī)遇失之交臂。

　　第三次：1980—1990年，西方國(guó)家的立法活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展，當(dāng)代西方各國(guó)政府審計(jì)在既有的基礎(chǔ)上呈現(xiàn)出跨越式發(fā)展，西方政府審計(jì)在財(cái)務(wù)審計(jì)的基礎(chǔ)上積極向績(jī)效審計(jì)發(fā)展，取得了初步成功。在我國(guó)，1978年黨的十一屆三中全會(huì)拉開(kāi)改革的序幕，出于改革開(kāi)放的需要，1981年7月13日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定成立審計(jì)機(jī)關(guān)。1982年12月五屆全國(guó)人大修改的《憲法》規(guī)定：“國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支，對(duì)國(guó)家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。”“縣級(jí)以上的地方各級(jí)政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)。地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。”從而創(chuàng)建了我國(guó)的現(xiàn)代政府審計(jì)，走過(guò)了中國(guó)政府審計(jì)制度的奠基階段，并使審計(jì)機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)逐步得以完善，具有相當(dāng)?shù)囊?guī)模。

　　二、2011—2020年是我國(guó)審計(jì)發(fā)展的重要“戰(zhàn)略機(jī)遇期”

　　當(dāng)我們今天談?wù)搰?guó)際審計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇期的時(shí)候，其實(shí)中國(guó)已經(jīng)站在第四次國(guó)際審計(jì)“戰(zhàn)略機(jī)遇期”的門檻上了！如何從審計(jì)環(huán)境的特點(diǎn)和變化趨勢(shì)審視我國(guó)審計(jì)發(fā)展的“戰(zhàn)略機(jī)遇期”，抓住審計(jì)發(fā)展的重要機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府審計(jì)發(fā)展的突破，是值得研究的重要課題。

　?。ㄒ唬?011—2020年為什么是我國(guó)審計(jì)發(fā)展的重要“戰(zhàn)略機(jī)遇期”

　　2011—2020年是我國(guó)審計(jì)發(fā)展的“戰(zhàn)略機(jī)遇期”，而且是重要的“戰(zhàn)略機(jī)遇期”。為什么說(shuō)2011—2020年是我國(guó)審計(jì)發(fā)展的重要“戰(zhàn)略機(jī)遇期”呢？第一，21世紀(jì)的頭20年是我國(guó)大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，也是我國(guó)審計(jì)發(fā)展難得的戰(zhàn)略機(jī)遇期。我國(guó)政治民主建設(shè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保持社會(huì)穩(wěn)定，都離不開(kāi)審計(jì)，必然對(duì)審計(jì)提出了更高的要求，從現(xiàn)在到2020年是我國(guó)審計(jì)發(fā)展的重要“戰(zhàn)略機(jī)遇期”。第二，21世紀(jì)頭20年，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)第三步戰(zhàn)略目標(biāo)必經(jīng)的承上啟下的發(fā)展階段，也是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和擴(kuò)大開(kāi)放的關(guān)鍵階段，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的內(nèi)外環(huán)境將發(fā)生重大變化，審計(jì)的客體環(huán)境也將變化，審計(jì)在更大范圍、更廣領(lǐng)域、更高層次上發(fā)揮更大的作用，面臨難得的發(fā)展機(jī)遇。第三，中國(guó)審計(jì)相伴改革開(kāi)放30年，目前，為適應(yīng)全面建設(shè)小康社會(huì)的新形勢(shì)，新一輪改革大潮在中華大地涌動(dòng)，作為服務(wù)改革、促進(jìn)發(fā)展、開(kāi)拓創(chuàng)新的審計(jì)工作，也必須從戰(zhàn)略的高度認(rèn)清機(jī)遇、抓住機(jī)遇、用好機(jī)遇。認(rèn)識(shí)2011—2020年是我國(guó)審計(jì)走向成熟的關(guān)鍵時(shí)期，既是我國(guó)“十二五”發(fā)展的主要時(shí)期，又是我國(guó)經(jīng)濟(jì)全面轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，這將是中國(guó)審計(jì)發(fā)展進(jìn)程中的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)和一個(gè)新起點(diǎn)。在新的巨大機(jī)遇面前，我們必能以新思路、新舉措、新突破來(lái)抓住審計(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。

　?。ǘ┪覈?guó)審計(jì)發(fā)展“戰(zhàn)略機(jī)遇期”的新特點(diǎn)

　　2011—2020年是我國(guó)審計(jì)發(fā)展的重要“戰(zhàn)略機(jī)遇期”，其實(shí)，機(jī)遇本身就是一種挑戰(zhàn)。能否抓住機(jī)遇，關(guān)系到審計(jì)事業(yè)能否長(zhǎng)足的發(fā)展，能否為下一步的發(fā)展提供更廣闊的發(fā)展空間。歷史的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，對(duì)形勢(shì)的判斷正確與否，很大程度上決定著我們能否抓住形勢(shì)變化給審計(jì)帶來(lái)的戰(zhàn)略機(jī)遇。那么，對(duì)中國(guó)審計(jì)而言，已經(jīng)面臨的第四次國(guó)際審計(jì)“戰(zhàn)略機(jī)遇期”有哪些不同的特點(diǎn)呢？從總體來(lái)看，這次的審計(jì)“戰(zhàn)略機(jī)遇期”是在一個(gè)環(huán)境更好、層次更高、基礎(chǔ)更牢的背景下來(lái)臨的。具體地講，有這樣四個(gè)新的特點(diǎn)：

　　1.時(shí)間更長(zhǎng)。中國(guó)審計(jì)是在中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的背景下發(fā)展的，眾所周知社會(huì)與經(jīng)濟(jì)是因?yàn)橛辛藢徲?jì)而公平，也是因?yàn)橛辛藢徲?jì)而穩(wěn)定，更是因?yàn)橛辛藢徲?jì)而得以快速健康發(fā)展。就連西方評(píng)論家也認(rèn)為：“中國(guó)的高增長(zhǎng)率可再延續(xù)20年”。這就為新時(shí)期的審計(jì)工作者思發(fā)展、謀發(fā)展、干事業(yè)提供了更加寬廣的空間和充裕的時(shí)間。之所以說(shuō)這次是重要的戰(zhàn)略機(jī)遇期，因?yàn)闀r(shí)間長(zhǎng)達(dá)十多年，時(shí)間如果過(guò)短，它就僅僅是一般機(jī)遇而不是戰(zhàn)略機(jī)遇，或僅僅是一次戰(zhàn)略機(jī)遇而不是一個(gè)重要的戰(zhàn)略機(jī)遇期。

　　2.基礎(chǔ)更牢。關(guān)于這一點(diǎn)可以從三個(gè)方面來(lái)理解：第一，經(jīng)過(guò)二十多年的探索和發(fā)展，我國(guó)政府審計(jì)取得了可喜的成就，基本格局已經(jīng)形成：本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作體系初步建立，并向綜合財(cái)政審計(jì)展開(kāi)；圍繞建立現(xiàn)代企業(yè)制度，探索并改進(jìn)了企業(yè)審計(jì)辦法，實(shí)施真實(shí)性審計(jì)；適應(yīng)反腐倡廉需要，初步建立起領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度；結(jié)合中心工作，不斷摸索并深化各種專項(xiàng)審計(jì)，可見(jiàn)政府審計(jì)是在已取得歷史性成果的基礎(chǔ)上繼續(xù)邁進(jìn)的。第二，我國(guó)的政府審計(jì)無(wú)論是機(jī)構(gòu)還是人員隊(duì)伍，已經(jīng)達(dá)到了一定的規(guī)模，為下一步的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。第三，政府審計(jì)的法律法規(guī)體系基本建立，規(guī)范國(guó)家審計(jì)行為的《審計(jì)法》在我國(guó)法律體系中處于較高的地位，審計(jì)署制定了38項(xiàng)審計(jì)規(guī)范，應(yīng)該說(shuō)政府審計(jì)的法制化、規(guī)范性建設(shè)已經(jīng)初步形成，審計(jì)執(zhí)法力度也加大了。

　　3.環(huán)境更好。審計(jì)工作外部環(huán)境最好的時(shí)期已經(jīng)到來(lái)，從現(xiàn)在到2020年有一個(gè)有利于審計(jì)快速發(fā)展的好環(huán)境：第一，指導(dǎo)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的大政方針已經(jīng)確定，社會(huì)各界已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到了政府審計(jì)的重要性，再加上政府部門、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)公眾等各個(gè)方面對(duì)審計(jì)的了解會(huì)增加，這些為審計(jì)創(chuàng)造了有利的發(fā)展條件。第二，我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，在2020年左右基本確立完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這些制度變遷給政府審計(jì)帶來(lái)了前所未有的發(fā)展機(jī)遇，此期間步入經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的“起飛期”，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)發(fā)育的“成熟期”，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的“提升期”，開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)的“擴(kuò)展期”，將促進(jìn)審計(jì)的發(fā)展，或?qū)徲?jì)發(fā)展有強(qiáng)大的推動(dòng)作用。第三，就內(nèi)部環(huán)境而言，中國(guó)審計(jì)進(jìn)入了歷史上的最好時(shí)期，審計(jì)工作者人氣旺、人心齊，動(dòng)力足。

　　4.目標(biāo)更高。這次審計(jì)“戰(zhàn)略機(jī)遇期”的目標(biāo)更高，主要反映在以下方面：第一，從我國(guó)未來(lái)十多年的市場(chǎng)化、工業(yè)化、國(guó)際化必然趨勢(shì)的大背景出發(fā)，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適宜的現(xiàn)代政府審計(jì)機(jī)制，以審計(jì)創(chuàng)新為動(dòng)力，以提升審計(jì)成果質(zhì)量為核心，以加強(qiáng)審計(jì)業(yè)務(wù)管理為基礎(chǔ)，以“人、法、技”建設(shè)為保障，全面提高審計(jì)工作水平，實(shí)現(xiàn)審計(jì)工作法制化、規(guī)范化、科學(xué)化。第二，解決我國(guó)現(xiàn)行審計(jì)體制和分工深層次矛盾、加快制度創(chuàng)新。目前中國(guó)審計(jì)的改革攻堅(jiān)已經(jīng)進(jìn)入了十分艱難的境地，在未來(lái)一二十年內(nèi)，我們既要解決尚未解決的體制和分工的矛盾，又要針對(duì)國(guó)內(nèi)外新的環(huán)境對(duì)我國(guó)政府審計(jì)提出新的要求，進(jìn)行制度創(chuàng)新。第三，確立中國(guó)審計(jì)在世界審計(jì)中的戰(zhàn)略地位。隨著我國(guó)在世界上影響的擴(kuò)大和地位的提升，我們不僅要了解國(guó)際上通行的商業(yè)運(yùn)作模式和審計(jì)規(guī)則，并掌握現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)手段，還要參與國(guó)際審計(jì)活動(dòng)，促使更多的人思考和關(guān)注不同審計(jì)文明之間的融合與合作，取長(zhǎng)補(bǔ)短，共同發(fā)展。

　　三、未來(lái)十年我國(guó)政府審計(jì)必須突破的幾個(gè)戰(zhàn)略難關(guān)

　　在新的巨大的機(jī)遇面前，我們必能以新思路、新舉措、新突破來(lái)抓住審計(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。正確戰(zhàn)略的有效推動(dòng)和實(shí)施必須把握住時(shí)機(jī)，選擇好切入點(diǎn)，順勢(shì)而為，并能將規(guī)劃與政策、階段與目標(biāo)、外因和內(nèi)因有機(jī)結(jié)合起來(lái)。政府審計(jì)作為高層次的、綜合性的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督工作，從發(fā)展戰(zhàn)略角度思考，應(yīng)從以下幾個(gè)方面去實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府審計(jì)的戰(zhàn)略突破：

　?。ㄒ唬徲?jì)體制的戰(zhàn)略突破

　　審計(jì)體制是審計(jì)組織方式、運(yùn)行方式的總稱。我國(guó)政府審計(jì)的組織現(xiàn)狀是：審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置于政府之內(nèi)，為典型的行政型模式。這種模式與其他一些國(guó)家立法型（如美國(guó)、英國(guó)）、司法型（如法國(guó)）、獨(dú)立型（如德國(guó)、日本）相比，具有較濃厚的政府內(nèi)部監(jiān)督色彩。但現(xiàn)行的審計(jì)體制反映出以下客觀的現(xiàn)實(shí)情況：其一，國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)作為政府行政機(jī)構(gòu)的一個(gè)職能部門，其對(duì)政府的監(jiān)督力度必然不夠。特別是在政府的某些行為悖于法律，或在政府的行政活動(dòng)中存在全局利益與局部利益沖突，短期利益與長(zhǎng)期利益沖突時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)往往要服從政府的意志，其審計(jì)獨(dú)立性所受到的影響最為明顯；其二，我國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)是行政系列內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，實(shí)際上是政府的內(nèi)部審計(jì)，經(jīng)過(guò)二十多年的運(yùn)行，各級(jí)政府部門已經(jīng)離不開(kāi)這個(gè)特殊的“政府內(nèi)部審計(jì)”了?；谶@種現(xiàn)實(shí)情況，我們必須以新思路來(lái)創(chuàng)新我國(guó)的政府審計(jì)體制。創(chuàng)新政府審計(jì)體制的思路應(yīng)該可以這樣：第一，成立審計(jì)總署，將現(xiàn)行的國(guó)家審計(jì)署特派員辦事處劃歸審計(jì)總署垂直領(lǐng)導(dǎo)，將國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)置于人民代表大會(huì)之下，直接向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，以提高政府審計(jì)的獨(dú)立性，更好地發(fā)揮政府審計(jì)的職能與作用。第二，現(xiàn)行的縣級(jí)以上的地方各級(jí)政府設(shè)立的審計(jì)機(jī)關(guān)保留，回歸政府內(nèi)部審計(jì)，體制保持不變。近幾年來(lái)我國(guó)的民主政治逐步發(fā)展，人民代表大會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督逐步加強(qiáng)，政府審計(jì)機(jī)關(guān)已經(jīng)代表政府向各級(jí)人民代表大會(huì)提交預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告，并現(xiàn)場(chǎng)回答人民代表的質(zhì)詢，這可以看作是政府審計(jì)的行政型向立法型轉(zhuǎn)變的嘗試與過(guò)渡。我們相信，這一進(jìn)程不會(huì)停頓，只會(huì)繼續(xù)和加快，因而創(chuàng)新政府審計(jì)新體制是有基礎(chǔ)并可預(yù)見(jiàn)的。

　?。ǘ徲?jì)分工的戰(zhàn)略突破

　　我國(guó)現(xiàn)行的審計(jì)體制在分工上存在兩個(gè)方面的問(wèn)題：第一，審計(jì)機(jī)關(guān)與其他各經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門分工不是很明確。在未來(lái)幾年必須結(jié)合政府職能的轉(zhuǎn)變，分清政府社會(huì)管理者身份和國(guó)有資產(chǎn)所有者身份的不同職能，安排審計(jì)職責(zé)和審計(jì)重點(diǎn)，明確各經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門的職能，協(xié)調(diào)各經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門的工作。首先，需明確各個(gè)監(jiān)督部門（包括稽察特派員）的職能，從全局出發(fā)統(tǒng)籌作出明確分工（1998年國(guó)務(wù)院各部門機(jī)構(gòu)改革方案中曾對(duì)此有過(guò)規(guī)定），這是理順國(guó)家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體制的基礎(chǔ)性工作，也是最為需要的一步。其次，從制度上規(guī)定各經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門必須在工作中相互配合，審計(jì)監(jiān)督逐步從直接查處的現(xiàn)狀轉(zhuǎn)向查清后交財(cái)政、稅務(wù)、物價(jià)、計(jì)委、勞動(dòng)主管部門處理的工作方法。審計(jì)機(jī)關(guān)強(qiáng)化后續(xù)審計(jì)和審計(jì)公報(bào)制度，向有關(guān)主管部門提出完善管理的制約措施，最終達(dá)到執(zhí)行審計(jì)結(jié)論向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)報(bào)告的正常秩序。另外，各經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門可以互相利用對(duì)同一單位的審查結(jié)果，對(duì)已有結(jié)論的不必再做重復(fù)性審查；每個(gè)部門的審查必須出具書(shū)面結(jié)論，不能只審查無(wú)結(jié)論，既可對(duì)被審單位有一個(gè)明確的“說(shuō)法”，也是對(duì)監(jiān)督檢查部門的一種約束。第二，政府審計(jì)機(jī)關(guān)與企業(yè)內(nèi)部審計(jì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)分工不夠明確。審計(jì)機(jī)關(guān)目前承擔(dān)的制度化審計(jì)工作，今后逐步移交給內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)師事務(wù)所，政府審計(jì)機(jī)關(guān)保留一切監(jiān)督權(quán)。如果本文所設(shè)想的創(chuàng)新性政府審計(jì)體制能實(shí)現(xiàn)，就基本上解決了審計(jì)分工問(wèn)題，因?yàn)樾鲁闪⒌膶徲?jì)總署主要對(duì)各級(jí)政府進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

　?。ㄈ┕ぷ魉悸返膽?zhàn)略突破

　　回顧我國(guó)政府審計(jì)的工作歷程，我們?cè)谖⒂^審計(jì)上投入了很多精力，集中在了微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中不合法、不規(guī)范的領(lǐng)域內(nèi)，發(fā)揮的是審計(jì)的防護(hù)性作用，審計(jì)結(jié)果對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響不大。隨著政府職能部門工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，政府審計(jì)服務(wù)宏觀、監(jiān)控宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行質(zhì)量將成為政府審計(jì)的首要任務(wù)。因此，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)必須努力提高服務(wù)宏觀的意識(shí)，切實(shí)起到審計(jì)為宏觀決策服務(wù)的參謀助手作用。為此，今后的審計(jì)要堅(jiān)持把績(jī)效審計(jì)與財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)結(jié)合起來(lái)，與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)合起來(lái)，與落實(shí)宏觀調(diào)控措施、完善法規(guī)結(jié)合起來(lái)，有針對(duì)性地開(kāi)展審計(jì)、有針對(duì)性地提出審計(jì)意見(jiàn)和建議，工作不僅要有新舉措，還要有新思路。

　　1.推行高層次、綜合性經(jīng)濟(jì)再監(jiān)督的審計(jì)思想。應(yīng)該以年度審計(jì)綜合報(bào)告形式，向政府報(bào)告上年度本地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的共性問(wèn)題、違紀(jì)問(wèn)題及其趨向，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)改善綜合經(jīng)濟(jì)管理部門工作的意見(jiàn)以及宏觀經(jīng)濟(jì)管理的建議。這種政策咨詢式的“年度審計(jì)綜合報(bào)告”，提供給各級(jí)黨組織、人大、政府，以作為制定政策、法規(guī)的參考。

　　2.探索開(kāi)展績(jī)效審計(jì)和重視開(kāi)展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。在企業(yè)財(cái)務(wù)審計(jì)數(shù)量減少，政府部門財(cái)務(wù)管理水平提高的條件下，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)更加關(guān)注有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有效性，并有步驟地開(kāi)始探索績(jī)效審計(jì)；當(dāng)企業(yè)都按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則辦事，政府審計(jì)機(jī)關(guān)要更重視從宏觀層面發(fā)揮作用。開(kāi)展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查就是一個(gè)發(fā)揮宏觀作用的重要方式。

　　3.擴(kuò)展環(huán)境審計(jì)等新的審計(jì)業(yè)務(wù)。未來(lái)十多年，中國(guó)將處于工業(yè)化高速發(fā)展的時(shí)期，這一階段將是資源消費(fèi)高峰，資源瓶頸約束突出，環(huán)境污染加重。環(huán)境保護(hù)任務(wù)更加艱巨，在環(huán)境保護(hù)方面的國(guó)際合作增多，國(guó)際上對(duì)開(kāi)展環(huán)境審計(jì)的要求也在增加。所以今后審計(jì)機(jī)關(guān)要加大環(huán)境審計(jì)的力度，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。

　　4.政府審計(jì)進(jìn)一步關(guān)注涉及群眾切身利益的問(wèn)題，促進(jìn)國(guó)家各項(xiàng)惠民政策措施的貫徹落實(shí)。

　?。ㄋ模徲?jì)重點(diǎn)的戰(zhàn)略突破

　　長(zhǎng)期以來(lái)的政府審計(jì)是“全面審計(jì)，突出重點(diǎn)”，其現(xiàn)實(shí)情況可能是既沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的覆蓋，也沒(méi)有突出重點(diǎn)，而是緊跟政策所呈現(xiàn)的“運(yùn)動(dòng)式審計(jì)”。今后應(yīng)該明確現(xiàn)代政府審計(jì)的本質(zhì)是民主和法制的工具，政府審計(jì)機(jī)關(guān)得到授權(quán)對(duì)政府部門和公營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，并將其審計(jì)結(jié)果對(duì)人民公開(kāi)、向人民負(fù)責(zé)。只有正確把握政府審計(jì)的本質(zhì)，才能有利于審計(jì)機(jī)關(guān)在社會(huì)生活中擺正自己的位置，安排好審計(jì)的重點(diǎn)，為社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

　　1.財(cái)政收支審計(jì)是政府審計(jì)永恒的主體

　　財(cái)政收支審計(jì)是《憲法》和《審計(jì)法》賦予審計(jì)機(jī)關(guān)首要的任務(wù)，目前世界上大多數(shù)國(guó)家的國(guó)家審計(jì)也是這樣做的。今后要探討新的財(cái)政收支審計(jì)模式，作為政府審計(jì)就必須高度關(guān)注財(cái)政安全。監(jiān)督各級(jí)政府及其所屬部門的財(cái)政收支，是法律賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的主要職責(zé)，也是國(guó)家審計(jì)工作的重中之重。要從戰(zhàn)略和長(zhǎng)遠(yuǎn)的高度保證國(guó)家財(cái)政的可延續(xù)性，保證政府的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)要加大對(duì)國(guó)家建設(shè)資金、重大專項(xiàng)資金和預(yù)算外資金的審計(jì)力度，促進(jìn)各種專項(xiàng)資金的使用效益和管理水平的提高。

　　2.黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)日趨重要

　　權(quán)力過(guò)分集中并缺乏有效的制約和監(jiān)督，是我國(guó)原有政治體制的主要弊端和“總病根”。如果說(shuō)以權(quán)力過(guò)分集中并缺乏有效制約和監(jiān)督為主要特征的政治體制在過(guò)去主要是導(dǎo)致了決策出現(xiàn)一系列失誤的話，那么，在以后十多年它就不僅僅是導(dǎo)致決策失誤的問(wèn)題，而且會(huì)出現(xiàn)越來(lái)越多以權(quán)謀私的問(wèn)題，這些問(wèn)題不解決，將威脅黨的執(zhí)政地位，威脅黨的生命。解決這些問(wèn)題的途徑之一，就是全面強(qiáng)化和推行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是黨中央、國(guó)務(wù)院根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展交給審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)審計(jì)任務(wù)，是加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的需要，是反對(duì)腐敗同腐敗分子作斗爭(zhēng)的需要，也是管理干部形式的有益探索。認(rèn)真研討經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，勇于實(shí)踐，大膽探索，不斷豐富和完善，實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)工作的制度化和法制化，把該項(xiàng)審計(jì)工作提高到一個(gè)新水平。為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，審計(jì)機(jī)關(guān)要積極完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

　　3.社會(huì)保障審計(jì)要大力推進(jìn)

　　我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度雖然取得了巨大成績(jī)，但是距離社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求仍然存在相當(dāng)大的差距，社會(huì)保障審計(jì)要在構(gòu)建和諧社會(huì)中發(fā)揮重要作用。未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須充分體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀與構(gòu)建和諧社會(huì)，那么社會(huì)保障審計(jì)工作必須到位和有為，抓好對(duì)社會(huì)保障系統(tǒng)，如職工退休養(yǎng)老基金、失業(yè)救濟(jì)基金、醫(yī)療保險(xiǎn)基金、住房基金等的審計(jì)。通過(guò)這些方面的審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，基本掌握各類社會(huì)保障資金的收支規(guī)模、參保人員規(guī)模和管理現(xiàn)狀，基本掌握全國(guó)及各地社會(huì)保障改革進(jìn)展情況和存在的主要問(wèn)題；通過(guò)連續(xù)的審計(jì)監(jiān)督，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)法紀(jì)，推動(dòng)社保、財(cái)政、稅務(wù)、民政等有關(guān)主管部門理順關(guān)系，建立起有效的涵蓋資金收入、管理、支出全過(guò)程的內(nèi)控制度，最大限度地做到應(yīng)收盡收、應(yīng)保盡保，減少擠占挪用資金的現(xiàn)象發(fā)生，推動(dòng)資金收支和管理的規(guī)范化，提高資金的使用效益；揭露在社會(huì)保障資金安排和分配過(guò)程中存在的不公開(kāi)、不透明、隨意性大等問(wèn)題，逐步推動(dòng)社會(huì)保障預(yù)算和監(jiān)督體系框架的建立、健全和完善。

　　4.政府績(jī)效審計(jì)要積極探索

　　政府審計(jì)的傳統(tǒng)職能是檢查財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法法，然而隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，績(jī)效審計(jì)將占據(jù)越來(lái)越重要的地位。在新的形勢(shì)下，政府的主要職能是通過(guò)制定經(jīng)濟(jì)政策和利用市場(chǎng)規(guī)則來(lái)配置資源，其鮮明的特點(diǎn)就是服務(wù)，然而政府的服務(wù)功能能否正常運(yùn)行，能否高質(zhì)量運(yùn)行，將直接影響整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行質(zhì)量?？?jī)效審計(jì)在審計(jì)方式上，要以專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查為主；在審計(jì)內(nèi)容上，要以揭示查處損失浪費(fèi)為主；在審計(jì)目標(biāo)上，要以促進(jìn)提高資金使用效益、推動(dòng)相關(guān)部門單位深化改革和提高管理水平為主。通過(guò)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，可以不斷總結(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)管理中存在的問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善宏觀調(diào)控的措施，充分發(fā)揮政府的服務(wù)功能，推進(jìn)政府宏觀管理水平的迅速提高。開(kāi)展績(jī)效審計(jì)既是我國(guó)今后政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展的需要，同樣也是借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)及早同國(guó)際慣例接軌，加速我國(guó)審計(jì)事業(yè)發(fā)展的需要。