【論文關(guān)鍵詞】區(qū)域稅收 競爭 規(guī)范

　　【論文摘要】隨著我國財(cái)政體制改革的深入，區(qū)域間稅收競爭行為不斷加劇，甚至進(jìn)入混亂的“戰(zhàn)國時(shí)期”，給我國整體經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展造成了極大的損害，本文借鑒一些國家在區(qū)域稅收競爭上的規(guī)范性作法，提出一些規(guī)范我國區(qū)域稅收競爭行為的設(shè)想。

　　2005年3月513，在溫家寶總理的政府工作報(bào)告中，“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”被提到一個(gè)史無前例的高度，成為備受關(guān)注的焦點(diǎn)。如何才能實(shí)現(xiàn)我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展呢?我認(rèn)為其中之一是不能忽視現(xiàn)實(shí)中存在的區(qū)域稅收競爭行為。我國從上個(gè)世紀(jì)8O年代財(cái)政體制改革后，各地區(qū)之間為爭取有利的發(fā)展條件和優(yōu)勢地位，提升地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平，在要素資源、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、產(chǎn)品貿(mào)易、政策環(huán)境、區(qū)域形象，特別是稅收領(lǐng)域展開了直接或間接的角逐、爭奪，造成了盲目進(jìn)行稅收競爭的局面。探討如何規(guī)范區(qū)域間稅收競爭對(duì)于我國經(jīng)濟(jì)保持健康協(xié)調(diào)發(fā)展，特別是實(shí)現(xiàn)溫家寶總理“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”的要求具有十分重要的現(xiàn)實(shí)性和緊迫性。

　　1  我國區(qū)域稅收競爭行為的出現(xiàn)及現(xiàn)狀

　　上個(gè)世紀(jì)80年代我國財(cái)政“分灶吃飯”、“撥改貸”和1994年分稅制實(shí)施后，我國各地除了跨地區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目由國家投資以外，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需資金已不再來自中央財(cái)政預(yù)算，地區(qū)發(fā)展把注意力更多地瞄準(zhǔn)外商或外地的直接投資，從而引發(fā)了地區(qū)間的競爭。作為目前區(qū)域競爭中重要的鼓勵(lì)性措施——稅收減免，近年在各地越演越烈，整個(gè)稅收競爭出現(xiàn)三個(gè)特點(diǎn)。

　　1．1稅收競爭無序化為了吸引更多的投資，爭取更多的稅源，各地在稅收優(yōu)惠政策上各行其是。如一個(gè)地區(qū)實(shí)行“兩免三減半”(企業(yè)獲利前兩年免征所得稅，三年減按50％征收)．另一地區(qū)則實(shí)行“三免兩減半”，甚至“五免”(即獲利前5年免繳地方所得稅)。還有的將企業(yè)增值稅地方留成部分(按分稅制，當(dāng)?shù)卣魇盏脑鲋刀惙纸o地方25％)部份或全部返還企業(yè)(先征后返)。在稅收工具的運(yùn)用上存在地方越權(quán)減免等違規(guī)現(xiàn)象，可以說在稅收競爭白熱化的同時(shí)，伴隨著稅收競爭的無序化。

　　1．2稅收優(yōu)惠手段越來越隱蔽按照我國現(xiàn)行稅法，除中央政府有明確授權(quán)的減免之外，各級(jí)地方政府均無權(quán)制定“土政策”。而現(xiàn)實(shí)情況是：為了吸引外資，除了以上的變本加厲的稅收優(yōu)惠外，還采取了一些更加隱蔽的做法。此類競爭形式隱蔽且多樣，性質(zhì)上也存在較大差別，既有合理、合法的競爭，又有不合理甚至非法的競爭。當(dāng)前具有代表性的稅收競爭的形式可歸納為以下8種：擅自減免稅、有意放松稅收征管力度、包稅、買稅、稅收“先征后返”、稅收獎(jiǎng)勵(lì)、減免費(fèi)、開設(shè)自立經(jīng)濟(jì)園區(qū)或各類市場并對(duì)區(qū)內(nèi)企業(yè)和個(gè)人制定整套稅費(fèi)優(yōu)惠政策。

　　激烈的稅收競爭引發(fā)了稅收的大量流失據(jù)一些研究報(bào)告估計(jì)，僅稅法中規(guī)定的對(duì)外資的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策造成的稅收收入流失就達(dá)l300億元(1996年數(shù)據(jù)，包括企業(yè)所得稅和關(guān)稅)。1997年關(guān)稅流失約1100億元，約占當(dāng)年GDP的1．5％一2％。若將各地自行制定的稅收優(yōu)惠減免，如“先征后返”、“稅收獎(jiǎng)勵(lì)”、“財(cái)政補(bǔ)貼”等造成的稅收收入流失包括在內(nèi)，這一數(shù)字將更大。

　　2  規(guī)范我國區(qū)域稅收競爭行為的必要性

　　我國區(qū)域稅收競爭是在地方分權(quán)改革后，地區(qū)權(quán)益得以確立、謀求加快自身發(fā)展的歷史背景下形成的，既帶來增強(qiáng)地區(qū)活力等積極效應(yīng)，也產(chǎn)生了資源低效配置等負(fù)面問題。

　　關(guān)于稅收競爭的經(jīng)濟(jì)效益問題，最早提出稅收競爭理論的蒂布Tiebout在他1956年的論文《地方支出純理論》中指出：在假定存在數(shù)量眾多的提供不同政府收支組合(即不同的稅收和公共服務(wù)組合)的轄區(qū)，個(gè)人可以根據(jù)自己的偏好，選擇最適合自己居住的地方；個(gè)人如果對(duì)某一地的政府收支組合不滿意，他可以選擇離開，遷移到適合自己居住的轄區(qū)，通過“用腳投票”迫使各地政府最大限度地提高財(cái)政收支效率，在課征盡可能少的稅收條件下提供最優(yōu)的公共服¨。這種情況下，地區(qū)間稅收競爭是促進(jìn)政府效率提高的。但是如果一味地引入稅收競爭，就會(huì)現(xiàn)奧茨Oates指出的稅收競爭帶來的負(fù)面效應(yīng)。即：各地政府為了吸引資本，競相降低相應(yīng)的稅收，使得地方支出處于邊際收益等于邊際成本的最優(yōu)水平之下，從而政府無法為最優(yōu)的公共服務(wù)產(chǎn)出籌集足夠的資金。特別是那些對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)無法提供直接收益的項(xiàng)目上更是如此。迄今為止，我國的區(qū)域稅收競爭可以概括為“讓利競爭”模式，即：地區(qū)間競相出讓好處或利益給投資商的競爭方式。

　　這種競爭與企業(yè)的削價(jià)競爭相似，是一種初級(jí)的、低層次的競爭模式，雖然可以使地區(qū)短期內(nèi)獲得外資、就業(yè)增長、少量地方稅收等好處，但毋庸諱言，這種低層次的無序競爭也帶來了問題，一定程度上抵消了稅收競爭的正面效應(yīng)。概括而言，惡性稅收競爭的負(fù)面影響有以下幾方面：

　　2．1稅法的剛性被削弱國內(nèi)稅收競爭基本上是地方政府出于自身利益最大化違反國家稅法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行的，屬制度外稅收競爭。這種以違背國家稅法為前提的競爭不僅嚴(yán)重?fù)p害了稅法的嚴(yán)肅性與統(tǒng)一性，而且會(huì)破壞國家宏觀經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的整體性，影響統(tǒng)一的宏觀產(chǎn)業(yè)政策及地區(qū)均衡發(fā)展政策的貫徹，干擾了正常的經(jīng)濟(jì)秩序。

　　2．2有悖稅收公平原則國內(nèi)稅收競爭是地方政府出于本地的利益驅(qū)動(dòng)來進(jìn)行的，對(duì)于在較高稅負(fù)地區(qū)內(nèi)又不愿或無法遷移的納稅人來說客觀上比積極遷移的納稅人承擔(dān)更高的稅負(fù)，在某種意義上為有逃避稅傾向的納稅人提供了便利。同時(shí)，由于稅負(fù)對(duì)于富人的壓力遠(yuǎn)大于窮人，富人比窮人更具有遷移傾向，富人遷往低稅負(fù)區(qū)域，以求負(fù)擔(dān)更少的稅賦，進(jìn)一步促成“馬太效應(yīng)”，違背了“量能課征”原則。

　　2-3違背了稅收效率的原則征稅本身就會(huì)給資源配置帶來扭曲，進(jìn)一步的稅收競爭相應(yīng)地會(huì)使得資本和要素的流動(dòng)發(fā)生雙重扭曲，從而干擾市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用。而與直接的稅收減免等優(yōu)惠措施相比，不規(guī)范的稅收競爭如財(cái)政返還等手段引發(fā)的結(jié)果還要更糟。原因在于不規(guī)范的稅收競爭行為僅僅取決于行政決策，失去了稅法的約束和監(jiān)督，效率可能更低。

　　2，4誘發(fā)了大量偷逃避稅行為的發(fā)生“盲目引資、濫用優(yōu)惠”的現(xiàn)象誘導(dǎo)大量企業(yè)利用政策的不完善和法制的不嚴(yán)密進(jìn)行偷逃避稅。使稅收征管面臨更加復(fù)雜的局而，增加了反逃避稅的難度，提高了征稅成本。

　　2．5加劇了地方財(cái)政的困難參與競爭的政府普遍認(rèn)為盡管稅收優(yōu)惠給當(dāng)?shù)刎?cái)政帶來一些損失，但只要吸引來投資，就可以給當(dāng)?shù)刎?cái)政多少帶來些收入，還可以解決當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)。而實(shí)際上，越是財(cái)政困難的地方，越希望通過稅收競爭吸引到投資，越是采取最優(yōu)惠的政策，也就越是降低了招商引資的效果。同時(shí)，為了吸引資本，各地競相參與減稅競爭，對(duì)流動(dòng)性強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)只能征到很少的稅。如果不通過減少財(cái)政支出來彌補(bǔ)上述原因造成的財(cái)政損失的話，為了保證財(cái)政收入的穩(wěn)定和發(fā)展，只能轉(zhuǎn)向流動(dòng)性弱或不可流動(dòng)的要素上增加稅負(fù)，如土地、勞動(dòng)、消費(fèi)。而其直接結(jié)果是減少就業(yè)，降低消費(fèi)，進(jìn)一步減少了地方可支配財(cái)力，加劇當(dāng)?shù)刎?cái)政的窘迫。

　　3  世界各國在規(guī)范區(qū)域稅收競爭行為方面的一些做法

　　地區(qū)間的差異是每個(gè)國家都存在的，地區(qū)間的競爭也是必然的。世界各國在地區(qū)差異較大的情況下，對(duì)稅收競爭采取的方法可以粗略地歸納如下：

　　3．1地區(qū)間規(guī)范統(tǒng)一，盡量減少不規(guī)范的稅收競爭，西方國家各種稅收競爭的安排都被限制在一個(gè)相對(duì)有序的范圍中，這個(gè)特點(diǎn)在聯(lián)邦制的國家尤其明顯，多數(shù)國家通過憲法和法律對(duì)其做出了有關(guān)限定。如歐盟就在統(tǒng)一的前提下，先規(guī)定不能違反統(tǒng)一的規(guī)范，然后又對(duì)個(gè)別地區(qū)注明特別的政策。

　　3．2以公共財(cái)政制度。約束不規(guī)范的稅收競爭所謂的公共財(cái)政，就是面向公眾的、體現(xiàn)公眾利益的財(cái)政體制，也就是民主財(cái)政制度。轄區(qū)的居民根據(jù)政府的事權(quán)確定其支權(quán)、根據(jù)支出權(quán)確定收入權(quán)，以支定。目前西方主要發(fā)達(dá)國家多采用此種財(cái)政制度，中央和地方政府的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況是公開的，納稅人可以隨時(shí)查詢，監(jiān)督并提m質(zhì)問。

　　3_3賦予地方政府適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)和發(fā)債權(quán)。中央和全國性地方稅的立法權(quán)集中在中央，同時(shí)適當(dāng)放權(quán)，將一些小稅種的立法權(quán)下放，或由中央確定一些地方主要稅種的稅基和稅率幅度。并允許地方政府舉借公債籌資，從而減少通過稅收競爭來爭取財(cái)源的行為。如德國的市鎮(zhèn)可以自行確定地方營業(yè)稅和土地稅的加征稅率。

　　3．4實(shí)行“因素法”分稅制，依靠轉(zhuǎn)移支付增強(qiáng)地方財(cái)力，減少地方政府財(cái)政壓力如德國通過共享稅分配使財(cái)政弱州達(dá)到各州平均財(cái)力的92％；通過稅款轉(zhuǎn)移使窮州人均財(cái)政收入達(dá)到全國人均的95％；把財(cái)政支m的20％用于補(bǔ)貼低于各州平均水平的窮州。美國聯(lián)邦政府通常把財(cái)政支出的1O％左右用于補(bǔ)助州和地方政府，其中大部分撥給落后地區(qū)。日本政府直接用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和稅收調(diào)節(jié)來提高落后地區(qū)的財(cái)政能力。1989年高收入的東京地區(qū)財(cái)政能力指數(shù)為1．527，低收入的四國地區(qū)為O．25。實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付后。東京地區(qū)財(cái)政能力指數(shù)仍為1．527，四國地區(qū)則提高到1．032，前者只相當(dāng)于后者的1．5倍，兩者的差距大大縮小。

　　3．5對(duì)落后地區(qū)實(shí)行傾斜政策意大利政府5O年代至70年代中期，規(guī)定對(duì)到南方投資辦廠者除實(shí)行貸款和利率優(yōu)惠外，還實(shí)行稅收照顧和經(jīng)濟(jì)資助，包括免征所得稅1O年，廠房建設(shè)經(jīng)費(fèi)由政府補(bǔ)貼25％，機(jī)器設(shè)備購置由政府補(bǔ)貼l0％；國家參與制企業(yè)須將其工業(yè)投資總額的40％和新建企業(yè)投資的60％投向南方。巴西政府為鼓勵(lì)到落后地區(qū)投資，曾在北部亞馬遜地區(qū)的瑪瑙斯建立起自由貿(mào)易區(qū)，規(guī)定在特區(qū)內(nèi)設(shè)廠的私人企業(yè)lO年內(nèi)免繳所得稅，用于擴(kuò)大再生產(chǎn)的進(jìn)口商品免交進(jìn)口稅，從國內(nèi)其他地區(qū)購入的消費(fèi)品和材料免交商品流通稅。美國利用私人融資手段，建立政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)私人資本流向中西部地。

　　4  規(guī)范我國區(qū)域稅收競爭行為的幾點(diǎn)設(shè)想

　　在我國要達(dá)到地區(qū)間均衡發(fā)展的目標(biāo)，應(yīng)該按照楊志勇所分析的那樣，對(duì)待我國的稅收競爭應(yīng)以疏導(dǎo)為主，將稅收競爭納入正軌，消除無序的、惡性的稅收競爭，建議可采取以下措施：

　　第一．嚴(yán)格限制區(qū)域問惡性稅收競爭行為，特別是制度外的稅收競爭這種對(duì)國家整體稅收法制具有破壞性的惡性競爭。對(duì)現(xiàn)有地方政府違反國家政策法令的稅收競爭措施進(jìn)行清理，以維護(hù)稅法的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

　　第二，完善現(xiàn)有的財(cái)政體制。首先，應(yīng)繼續(xù)推行財(cái)政體制改革，逐步建：公共財(cái)政，按照事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，建立合理規(guī)范的政府間收入分配制度。二是合理劃分稅權(quán)，把嚴(yán)格的分稅制財(cái)政關(guān)系寫入憲法或財(cái)政基本法。適當(dāng)放權(quán)，讓地方政府擁有一定的稅權(quán)。三是給予地方政府適當(dāng)?shù)陌l(fā)債權(quán)。在我國，盡管目前不允許地方政府發(fā)行債券，但有的地方已經(jīng)嘗試通過負(fù)債融資來加速發(fā)展本地基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)，如上海的“市政建設(shè)債券”，廈門的“高集海峽大橋債券”。

　　第三，改革官員考績制度。理論上講，區(qū)域稅收競爭不等同于轄區(qū)政府問競爭或地方政府競爭，但是在我國稅收競爭的始作俑者是地方政府，而地方政府之所以可以不惜一切代價(jià)進(jìn)行稅收競爭，原因與中國現(xiàn)行的地方政治格局有關(guān)。我國官員的選錄、考績、升遷是由上級(jí)說了算，“招商引資”是一條重要的考核因素。因此，才會(huì)出現(xiàn)不顧一切，犧牲各種利益去吸引投資的稅收競爭。要使稅收競爭趨于理性化，必須對(duì)稅收競爭行為加強(qiáng)監(jiān)督，在地方推行有限政治體制改革，使官員的選錄、考績、升遷由地方人民決定，使地方政府的財(cái)稅選擇行為真正體現(xiàn)地方公民的偏好。

　　第四，對(duì)西部落后地區(qū)實(shí)行優(yōu)惠政策。一是實(shí)行優(yōu)惠的稅收政策。據(jù)有關(guān)部門測算，目前外資企業(yè)所得稅在經(jīng)濟(jì)特區(qū)的實(shí)際負(fù)擔(dān)為5％，沿海開發(fā)區(qū)為9％，內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為15％；西部地區(qū)的政策是三年減按15％的稅率征收企業(yè)所得稅，邊境開放城市的普通企業(yè)減按24％征收。二十年來通過執(zhí)行這樣的政策，雖然實(shí)現(xiàn)了東部的繁榮，也拉大了東西部的差距，阻礙了資金短缺的西部地區(qū)的發(fā)展。要加快西部發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”的日標(biāo)，就應(yīng)對(duì)全國各種稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行清理，對(duì)西部實(shí)行更優(yōu)惠的稅率，或制定專門的一些稅收優(yōu)惠政策，改善西部資金稀缺的現(xiàn)象。二是采取措施鼓勵(lì)投資向西部傾斜。除了統(tǒng)一的優(yōu)惠政策，還可以采取發(fā)放無息或低息貸款、定向補(bǔ)貼等各種方式，支持西部經(jīng)濟(jì)的長期持續(xù)發(fā)展。三是為保證轉(zhuǎn)移支付政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，確保地方財(cái)政收入，應(yīng)把解決地區(qū)差距的區(qū)域政策上升為法律法規(guī)，通過法律法規(guī)的形式體現(xiàn)出來。

　　第五，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。一是進(jìn)一步加大中央對(duì)省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，擴(kuò)大對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。二是借鑒德國等西方發(fā)達(dá)國家均等化轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)設(shè)計(jì)與方式，建立起有中國特色的轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)體系與方式。逐步加大轉(zhuǎn)移支付力度，使轉(zhuǎn)移支付機(jī)制不僅在均衡地區(qū)差距方面發(fā)揮功能，且使其成為中央對(duì)地方調(diào)控的有效手段。