改革開放以來特別是1994年分稅制改革以來,我國財稅體制改革取得了重要進展,但與完善社會主義市場經濟體制的目標相比,特別是與形成有利于科學發(fā)展的體制機制的要求相比,目前財稅體制仍然存在著宏觀稅負偏高、財力事權不對稱、稅制結構不健全、支出結構不合理、轉移支付制度不規(guī)范等重大問題。財稅體制改革滯后,既不利于促進經濟轉型、社會轉型和政府轉型,不利于推動經濟社會發(fā)展轉入科學發(fā)展的良性軌道,甚至會進一步固化經濟社會發(fā)展中原有的結構性矛盾,產生逆向調節(jié)作用。推進科學發(fā)展,必須深化財稅體制改革,針對突出矛盾和問題,整體設計、分步實施、協(xié)調推進。

　　一、宏觀稅負偏高,擠壓居民收入增長,制約消費需求擴大

　　宏觀稅負是指一個國家的總體稅負水平,一般通過一個國家一定時期政府取得的收入總量占同期GDP的比重來反映。基本上有三種統(tǒng)計口徑:一是小口徑的宏觀稅負,即稅收收入占GDP的比重;二是中口徑的宏觀稅負,即財政收入占GDP的比重,包括稅收在內的納入財政預算管理的收入;三是大口徑的宏觀稅負,即政府全部收入占GDP的比重,包括稅收收入、預算內收費、預算外收入、制度外收入等各級政府及其部門以各種形式取得的收入的總和。采用不同的指標,運用不同的方法,對中國宏觀稅負高低判斷的結論相去甚遠。從相關資料可以判斷:

　　(一)中國大口徑宏觀稅負高達30%以上,比中小口徑的宏觀稅負高出10個百分點以上

　　2008年全國稅收收入54219.62億元,國內生產總值300670億元,小口徑宏觀稅負,即全國稅收收入占GDP的比重為18.03%。2008年包括稅收在內的納入財政預算管理的全國財政收入61316.90億元,中口徑宏觀稅負,即全國財政收入占GDP的比重為20.4%,比小口徑宏觀稅負高出2.36個百分點。2008年全國土地出讓收入9600億元(比2007年13000億元有較大縮水),占當年GDP的3.19%;全國社?；鹂偸杖?3808億元,占當年GDP的4.59%;中央和地方預算外資金收入7000億元(該項收入2007年為6820.32億元,2008年數(shù)據(jù)尚未公布,暫按與2007年大致相當?shù)臄?shù)計),占當年GDP的2.33%,包括此三項在內的大口徑宏觀稅負,即政府全部收入占GDP的比重高達30.51%,比中口徑宏觀稅負高10.11個百分點,比小口徑宏觀稅負高12.47個百分點。此外,由于制度外財政收入一般是以費的形式繳納,如果把各種打著政府名義的亂收費、亂罰款、亂攤派和一些政府部門接受企業(yè)和個人“捐贈”以及各級政府部門屢禁不止、名目繁多的“小金庫”等收入都計算進入政府收入,則全部政府收入占GDP的比重甚至會高達40%左右。

　　(二)從分稅制開始,財政收入增長迅速,宏觀稅負快速提高

　　2003—2008年,國內生產總值年均增長10.1%,財政收入年均增長19.6%,財政收入增長速度遠快于國內生產總值的增長速度,財政收入占GDP的比重迅速從1994年的10.8%提高到2008年的20.4%,增長了1.9倍。與此相對應,城鎮(zhèn)居民人均實際可支配收入年均增長8.1%,農村居民人均純收入年均增長5.5%,既慢于GDP增長,更慢于財政收入增長。財政收入增速是城鎮(zhèn)居民增速的2.4倍,是農民收入增速的3.6倍。

　　(三)中國宏觀稅負高于中等發(fā)達國家,與發(fā)達國家水平相當,與所處的發(fā)展階段極不相稱

　　世界上發(fā)達國家的宏觀稅負平均在30—35%之間,上中等收入國家的宏觀稅負平均在20—30%之間,發(fā)展中國家的宏觀稅負平均在16—20%之間。盡管中國按中小口徑計算的宏觀稅負剛進入上中等收入國家的門檻,與人均GDP水平大致相當,但反映真實負擔的大口徑宏觀稅負則在發(fā)達國家的水平,這與所處的發(fā)展階段和經濟社會發(fā)展水平極不相稱。

　　(四)與發(fā)達國家實行“高稅負、高福利”政策相反,中國是在低福利水平上實行高稅負,稅負明顯偏高

　　高稅負國家往往是高福利國家,社會保障在這些國家占有非常突出的地位。OECD國家中,社會保障稅收入都是稅收收入中的頭號稅種。從社會保障支出比較視角,更能反映出問題的實質,2008年中國全國財政支出中用于社會保障和就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出的費用9492.47億元,僅占當年GDP的3.157%,而發(fā)達國家的國家社會保障支出一般要占到GDP的10%左右。

　　宏觀稅負過高,政府在國民收入分配中切取的蛋糕過大,必然擠占企業(yè)收入和居民收入,加重企業(yè)負擔和居民負擔,不僅不利于提高企業(yè)競爭力和發(fā)展后勁,更不利于居民收入的提高。消費增長是收入增長的函數(shù),居民收入增長緩慢,必然帶來消費增長緩慢,因此,宏觀稅負過高,政府所得比重過大,必然影響內需特別是居民消費需求的擴大,造成長期以來居民消費率一路下滑,使得擴大內需特別是消費需求的戰(zhàn)略方針難以取得成效。

　　二、財力與事權不匹配,迫使地方政府不計代價地擴大財源

　　我國1994年的分稅制改革,在重點規(guī)范中央和地方間收入劃分的同時,對中央和地方的事權和支出責任并沒有進行大的調整,逐漸形成了收入重在中央、支出重在地方的收支格局,或通俗的“財權上移、事權下移”,現(xiàn)象,各級政府事權財權配置存在明顯的不匹配。

　　(一)財力快速上移

　　分稅制改革后,中央財政收入占國內生產總值比重和占全部財政收入比重迅速提高。1993年,中央財政占比22%,地方財政占比78%。1994年實行分稅制改革,當年中央財政占比迅速提高到55.7%,地方財政占比下降到44.3%。此后的1995—2006年的12年間,中央財政收入占國家財政總收入的比例平均為52%,地方財政收入占國家財政總收入的比例平均為48%。到2008年,中央財政所占的比重進一步提升到53.3%,地方財政所占的比重進一步降至46.7%。

　　(二)事權下移

　　由于事權配置重心偏低、各級政府的事權責任與其收入和行政能力不對稱。中央政府承擔的事權尤其是直接支出責任相對不足,地方政府尤其是基層地方政府承擔了過多的實際支出責任。盡管中央政府在收入分配中占54%以上,但在財政支出構成中的比例并不高。1993年,中央財政支出占比28.3%,地方財政支出占比71.1%。1994年分稅制改革后,當年中央財政支出占比并沒有隨著收入占比的明顯提高而提高,僅為30.3%,而地方財政支出占比仍高達69.7%。此后的1995—2006年的12年間,中央財政支出占國家財政總支出的比例平均為29%,地方財政支出占國家財政總支出的比例平均為71%。到2008年,中央財政支出所占的比重進一步降低到21.4%,地方財政支出所占的比重仍高達78.6%。

　　(三)“中央請客、地方埋單”

　　由于中央與地方政府之間職責范圍界定不夠明確,含糊不清的支出大多被分配給下級政府,有些事務雖然明確歸中央或省級地方,但在實際執(zhí)行中中央和省級政府的責任部分卻下放給了基層。更由于上下級政府之間事權范圍配置的隨意性很大,在垂直體制下,一些上級的法定事權往往成為下級的當然事權,往往通過所謂的政績考核、一票否決等將本級責任分解成下級的責任,使“上級請客、下級埋單”的狀況十分風行。通常,下級政府掌握的財源越少,負擔也就越重。目前我國縣鄉(xiāng)兩級財政收入占全國財政總收入的比重只占20%左右,卻承擔了近80%的義務教育支出和55—60%左右的公共衛(wèi)生支出。

　　中央與地方的財政收入明確劃定,但提供公共服務方面的事權模糊,地方政府在財力被上收而事權不變的困境下,為履行好事權,必須千方百計地擴大財源。途徑之一,是做大蛋糕,盡可能多地分享25%增值稅的總量,這必然激發(fā)地方政府加大招商引資、加大投資上項目的力度以加速經濟發(fā)展,片面追求GDP增長以增加財政收入的沖動。途徑之二,是擴大地方可獨享的收入來源,如城鎮(zhèn)土地使用稅、房產稅、耕地占用稅、土地增值稅、國有土地有償使用收入等,這些收入大部分與土地有關,導致地方政府在工業(yè)化城市化和“經營城市”等口號下,大量征用集體土地和進行舊城改造拆遷,不斷擴張城市建設用地規(guī)模,發(fā)展城市建筑業(yè)和房地產業(yè),大量違法圈地,以土地生財;與房地產開發(fā)商共同推高房價,從建筑業(yè)和房地產業(yè)發(fā)展中開辟高增長稅收。許多地方政府的土地收入占財政收入的70%,土地收入成了名符其實的第一財政。

　　三、稅制結構不合理,導致粗放型增長方式難以轉變

　　(一)主體稅種結構失衡

　　雖然經過1994年的稅制改革,我國建立了流轉稅(間接稅)和所得稅(直接稅)并重的雙主體稅制結構模式,但從目前運行情況看,實際上仍是以流轉稅(間接稅)為主體的單主體稅制結構。1994年以來,在稅收總量中,所得稅收入占比雖然有所上升,從1994年的17%提高到2007年的26%;流轉稅收入占比雖然有所下降,從1994年的74.2%降至2007年的61.8%;但現(xiàn)行稅制結構中,流轉稅(間接稅)比重過高,所得稅(直接稅)比重過低。由于流轉稅(間接稅)是直接對企業(yè)經營活動過程征稅而非對經營效果(所得)征稅,難以起到所得稅(直接稅)的作用,因此,從向企業(yè)生產經營過程征收流轉稅(直接稅)逐步轉變?yōu)橄蚱髽I(yè)經營所得或個人所得征收所得稅(直接稅)是一種歷史趨勢,目前大多數(shù)發(fā)達國家均采用以直接稅為主體的稅制,如OECD國家,是以所得稅和社會保障稅為主體稅種、流轉稅為輔助稅種的稅制結構,其所得稅占稅收收入的比重平均在50%左右,流轉稅比重往往不到40%。由于我國流轉稅所占比重過大,所得稅比重過小,所謂“雙主體”的稅制結構模式實際上并未真正形成,既不利于主體稅種的相互配合,更不利于發(fā)揮所得稅在實現(xiàn)公平原則方面的調控作用。

　　(二)稅種結構不合理

　　一是以增值稅、營業(yè)稅為主要稅種的 流轉稅,是直接對企業(yè)經營活動過程征稅而非對經營效果征稅,既缺乏科學性,也是導致政府收入在初次分配中所占比例過高的重要原因。

　　二是在現(xiàn)有稅種結構中,缺乏物業(yè)稅、遺產稅和贈與稅等針對不動產保有環(huán)節(jié)的財產性稅種,缺乏針對與提供公共服務密切相關的社會保障稅、教育稅等稅種,使得再分配環(huán)節(jié)難以對收入分配不公進行有效校正。

　　三是個人所得稅起征點沒有隨著人均GDP快速提高而作出同步調整,并且未實行綜合計征,而是采用傳統(tǒng)的分項計征模式,稅率和費用扣除方法不盡合理,難以全面衡量納稅人的真實納稅能力,不能體現(xiàn)“多得多征、公平稅負”的原則,實踐中也容易造成所得來源多、綜合收入高的人少納稅的情況。

　　四是消費稅征收范圍沒有隨居民消費情況的變化而調整,一些高檔次的奢侈性消費品及行為沒有納入征稅范圍,一些與群眾生活關系密切的已課征消費稅的消費品沒有從消費稅應稅稅目中取消,致使消費稅調節(jié)力度弱化,難以適應快速發(fā)展的經濟形勢。

　　五是現(xiàn)行資源稅制度存在著計稅依據(jù)缺乏收入彈性、資源開采地稅收收入偏低、對節(jié)約開采和有效利用資源的調節(jié)力度不夠等問題,特別是長期以來實行從量定額征收,單純根據(jù)銷售量依據(jù)固定稅額征收,這種從量而非從價計征以及以銷售量而非開采量為依據(jù)的計征模式,無法抑制企業(yè)和地方政府伴隨資源價格的增長而對資源大量開采,不利于資源節(jié)約開采利用。此外,資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制的建立也沒有邁出實質性步伐。

　　(三)地方政府缺乏穩(wěn)定的主體稅種作為財力保障

　　現(xiàn)行分稅制體制下,稅收立法權被高度集中于中央,地方政府沒有稅收立法權,加之主體稅種實行向中央集中的“共享稅”模式,地方政府特別是基層政府沒有穩(wěn)定、合法的地方稅收作為穩(wěn)定的財力保障和調節(jié)手段。特別是在全國范圍內徹底取消農業(yè)稅后,基層財政的主體稅種更加缺失,縣鄉(xiāng)財政本級收入進一步降低,基層政府運行更加困難。

　　出口退稅政策存在結構性缺陷,強化了低成本的出口導向模式,影響了出口結構的升級和外貿增長方式的轉變。物業(yè)稅等財產稅收的缺失,使城鎮(zhèn)政府缺乏穩(wěn)定的、能隨人口增加而增長的財政資金渠道,使地方政府只關心“土地城鎮(zhèn)化”而忽視“人口城鎮(zhèn)化”,導致大量進城農民工落戶難。

　　四、財政支出結構不合理,導致經濟社會發(fā)展嚴重失衡

　　(一)行政管理費增速太快、所占比重太高

　　有關統(tǒng)計表明,從改革開放初的1978年至2003年,25年間我國行政管理費用增長了87倍,行政管理支出占國家財政支出的比重從4.71%上升到2003年的19.03%。其中,行政管理支出從1986年的220億元增長到2005年的6512億元,20年間增長30倍,年均增長率19.5%;同期財政支出增長15倍,年均增長率15.4%;行政管理支出占財政支出的比重,從9.98%上升至19.19%,提高了近10個百分點。相應地,我國人均負擔的年度行政管理費用從1986年的20.5元,增加到2005年的498元,增長23倍,而同期GDP增長為14.6倍。

　　按照國際貨幣基金組織的標準,一國的行政管理支出占財政總支出的比重不超過15.6%。通常發(fā)達國家這一比重更低,日本為2.38%、英國4.19%、韓國5.06%、法國的6.5%、加拿大的7.1%、美國的9.9%。盡管近幾年我國行政管理支出占財政總支出的比重有所下降,但2006年仍高達18.73%,這一比重,不僅比國際貨幣基金組織的標準高出3.13個百分點,更比上述發(fā)達國家分別高出16.35、14.54、13.67、12.23、11.63和8.83個百分點。

　　此外,預算外行政管理費更是大幅度上升。有關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,1998年我國行政事業(yè)費支出占預算外收入的比重為54.42%,2005年則達72.01%,7年間近增了近18個百分點。龐大的行政管理費支出,消耗了相當大的財政收入,加大了公共財政的負擔。

　　(二)社會性支出比重偏低

　　與OECD國家社會支出占財政總支出40—60%的比重截然相反,我國財政支出結構中用于社會性支出的比重一直偏低,盡管社會文教支出比重從1985年的20.38%上升到2006年的26.83%,提高了6個百分點,但這一比重甚至低于1998—2001年的水平,僅相當于10年前的1997年的水平。

　　由于社會性支出增長緩慢,使我國財政用于教育支出的水平明顯偏低。1995年公共教育經費占GDP的比重世界平均為5.2%,發(fā)達國家為5.5%,發(fā)展中國家為4.6%,最不發(fā)達國家為3.6%,而我國當年的財政性教育經費占GDP的比重僅為2.41%,此后的10年間,這一比重一直徘徊在3%以下,不僅遠遠低于發(fā)達國家和世界平均水平,甚至還低于最不發(fā)達國家的水平。近幾年來,財政性教育經費快速增長,2007年其占GDP比重達到了3.32%,無論從國際比較來看,還是從我國教育法規(guī)定的財政性教育經費占國內生產總值的比例達到4%的要求來看,財政用于教育支出的水平都明顯偏低。

　　由于社會性支出增長緩慢,使我國財政用于社會保障的支出水平明顯偏低。盡管我國財政對社會保障的投入逐年增加, 2007年用于社會保障和就業(yè)的支出達到了5447.16億元,但占當年國家財政總支出的比重僅為10.94%,占當年國內生產總值的比重僅為2.12%,與日本社?？傎M用占GDP的13.7%,美國的16.81%,瑞典的32.14%,英國的22.8%,德國的29.07%,法國的29.72%相比較,差距高達數(shù)倍乃至20來倍,較低的社會保障支出,使我國人民的基本保障受到極大的約束。

　　(三)經濟性支出比重仍然偏高

　　從1985—2006年,經濟建設支出占財政總支出的比重下降了近30個百分點,下降幅度不可謂不大,但在財政支出結構中的比重仍占26%以上,而國際經合組織(OECD)國家經濟建設支出占財政總支出的比重為5—8%,我國用于經濟建設的財政支出仍然偏大。

　　政府的財政收入過多地用于經濟建設和行政管理費用增長,必然擠占本應用于支持醫(yī)療、教育、社保等民生領域的公共財政開支,造成公共財政的“越位”和“缺位”現(xiàn)象并存,一方面致使政府過多地干預市場主體的活動,另一方面使政府在公共服務和社會管理方面職責嚴重缺位,阻礙著政府職能向現(xiàn)代服務型政府的轉型。更為重要的是,公共服務領域投入的嚴重不足,是導致社會保障覆蓋面窄、統(tǒng)籌層次低、保障水平不高的直接根源,不僅影響著社會和諧穩(wěn)定,而且越來越成為影響居民消費預期、提高即期消費水平的最重要因素,進而制約著經濟發(fā)展中需求結構的轉型和增長方式的轉變。

　　五、轉移支付制度不完善,難以促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展

　　(一)轉移支付結構不合理

　　分稅制改革后,我國的財政轉移支付形式十分復雜,既保留了原財政包干體制下的一些體制補助、專項補助、結算補助等形式,又在實行分稅制后增加了稅收返還和過渡期轉移支付等形式,形式類別很多。這種形式多樣的轉移支付制度,很容易導致管理分散和效率降低,對地區(qū)間財力的均等化作用不明顯。在現(xiàn)行中央轉移支付項目和類別中,中央對地方的轉移支付包括財力性轉移支付、專項轉移支付和中央對地方稅收返還、原體制補助等多種方式。如果將稅收返還、財力性轉移支付和專項轉移支付進行比較,可發(fā)現(xiàn)用于均衡地區(qū)間財政能力的財力性轉移支付所占比重偏低。2007年,財力性轉移支付所占比重僅為39.16%,而稅收返還和專項轉移支付所占比重達60.84%。并且在財力性轉移支付中,均等化作用較強的一般性轉移支付僅占財力性轉移支付的35.3%,在中央財政轉移支付中的比重僅僅為13.7%。這種轉移支付設計很不科學,很難充分發(fā)揮中央財政轉移支付調節(jié)地區(qū)間財力差距的作用。

　　(二)轉移支付資金分配方式不合理

　　在分稅制改革過程中,我國在處理中央與地方間的財政關系上偏向于“增量調節(jié)”,從而延續(xù)了原體制下的分配格局,并把原體制中形成的非均衡狀況帶入了新的體制。具體表現(xiàn)在資金分配上,現(xiàn)行轉移支付主要通過“稅收返還”和專項轉移支付進行,既不合理又不規(guī)范。就“稅收返還”而言,不僅保留了1993年前經濟發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)在中央對地方增值稅和消費稅返還方面的差距,而且對增量返還按1:0.3的系數(shù)確定,致使其在中央對地方轉移支付總額中所占比較過高(2005年所占比重達36%以上)。由于“稅收返還”數(shù)額的確定建立在往年基數(shù)基礎上,不僅不能對地區(qū)間財力分配的既定格局作調整,反而會進一步拉大地區(qū)間財力的差距,導致“貧者越貧,富者越富”的分配格局。就專項轉移支付而言,由于資金分配過程不透明、分配標準和依據(jù)不明確、分配方式不規(guī)范,主觀隨意性很大,地方政府與中央的關系密切程度,以及地方政府的討價還價能力等對中央專項轉移支付資金的分配有很大影響。并且專項轉移支付項目往往需要地方政府資金作配套,有資金配套能力的經濟發(fā)達地區(qū)往往比缺乏資金配套能力的欠發(fā)達地區(qū)更容易獲得更多的專項轉移支付撥款。由此可見,專項轉移支付對均衡地區(qū)間財力的作用十分有限,甚至還會擴大地區(qū)間公共服務發(fā)展水平的原有差距。

　　(三)專項轉移支付項目設置不合理

　　目前,中央專項轉移支付項目多達幾百項,項目設置過多、過濫,覆蓋面過寬、重點不突出,難以體現(xiàn)中央對地方財政支出的引導和調控作用。2007年,中央財政安排專項轉移支付6891.5億元,占轉移支付總額的49.2%。2005年,中央專項轉移支付加上財力性轉移支付中屬于專項支付的部分,占當年轉移支付總額的53.2%。由于專項轉移支付的覆蓋面過寬,造成許多項目在管理上存在著“多頭管理”現(xiàn)象。如災后補償和重建轉移支付資金的管理涉及民政、水利、交通、教育等部門,很容易造成操作中擠占挪用、監(jiān)督管理不到位、資金撥付效率低等問題。目前,一般性轉移支付作為地方財力補助進入地方預算,進入了地方人大監(jiān)督的范圍,而專項資金在使用上還缺乏有效的約束和監(jiān)督機制。

　　區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重點是要使生活在不同區(qū)域間的人民能夠享有均等化的基本公共服務和大體相當?shù)纳钏?。實現(xiàn)這一目標,對于欠發(fā)達地區(qū)和資源生態(tài)環(huán)境承載能力較差地區(qū)而言,財政轉移支付是關鍵。但由于一般性轉移支付規(guī)模偏小,很難起到均衡全國各地區(qū)財力差距、促進區(qū)域間公共服務均等化和區(qū)域協(xié)調發(fā)展的功能。而專項轉移支付種類過多規(guī)模過大,多數(shù)項目通常又要求地方政府財政資金相配套,容易產生中央和地方相互“釣魚”、弄虛作假等問題。現(xiàn)行的“稅收返還”以稅收來源地為基礎,以1993年為基數(shù),在“多繳者多返,少繳者少返”的機制下,發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的稅收返還數(shù)量和由此帶來的財政收入差距不僅不會縮小,反而會在滾動增長中進一步拉大,弱化了稅收返還作為支付手段均衡地區(qū)財力差距的積極作用。更為重要的是,現(xiàn)行轉移支付制度未能體現(xiàn)主體功能區(qū)的要求,缺乏針對禁止開發(fā)、限制開發(fā)區(qū)的轉移支付制度和利益補償機制,難以推動主體功能區(qū)的形成。