論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險 現(xiàn)狀 法理依據(jù) 政府法律責(zé)任

　　論文摘要：以云南為例，分析政府主導(dǎo)建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的法理依據(jù)和現(xiàn)狀，提出服務(wù)型政府保障農(nóng)民“老有所養(yǎng)”的立法建議。

　　加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，積極探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，改善民生，保障人民基本生活，是中共十七大提出的重要任務(wù)。2OO7年中國稅收收入達(dá)49442．73億元，政府有能力保障農(nóng)民享有基本養(yǎng)老保險。我國現(xiàn)階段尚未全面建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。各地正在試行的最低生活保障制度也無法滿足多數(shù)農(nóng)民養(yǎng)老的實際需要。筆者試圖從構(gòu)建農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度，保障農(nóng)民基本養(yǎng)老需求及政府責(zé)任的角度進(jìn)行探討。

　　1  建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的緊迫性

　　農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的對象一般包括農(nóng)業(yè)勞動者、農(nóng)民工和失地農(nóng)民。農(nóng)業(yè)勞動者是指實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后以農(nóng)業(yè)為生的農(nóng)民，其養(yǎng)老模式的特點是以子女供養(yǎng)為主，以老人自養(yǎng)和政府補足為輔；農(nóng)民工是指具有農(nóng)村戶口身份而在城鎮(zhèn)務(wù)工的勞動者，他們持有農(nóng)村戶口、擁有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，其最大特點是工作生活居所不穩(wěn)定，老年生活無保障；失地農(nóng)民主要依靠征地補償費為生，多數(shù)農(nóng)民的補償和安置費不太合理，導(dǎo)致失地農(nóng)民在向城市人轉(zhuǎn)化的過程中幾乎處于沒有生活保障的狀態(tài)。

　　國家統(tǒng)計局的報告表明，2006年中國全面建設(shè)小康社會的實現(xiàn)程度達(dá)到69．05％，但是社會保障覆蓋率較低，特別應(yīng)盡快建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。農(nóng)民養(yǎng)老面臨著家庭小型化、空巢化和土地收益下降、傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能弱化等風(fēng)險。

　　第5次全國人口普查統(tǒng)計表明，中國平均家庭戶規(guī)模降到每戶3．44人，加上大量年輕農(nóng)民進(jìn)城打工，代際不平衡的情況日漸嚴(yán)重。隨著我國逐漸進(jìn)入人El老齡化社會，家庭養(yǎng)老的功能不斷弱化，廣大農(nóng)村農(nóng)民養(yǎng)老問題變得Et益突出，直接影響了農(nóng)民的切身利益乃至整個社會的穩(wěn)定。推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，有利于解決“農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)”問題，有利于解除農(nóng)民后顧之憂，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。云南作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)村社會養(yǎng)老面臨著越來越多的困難。在許多農(nóng)民無力自行解決養(yǎng)老問題的情況下，由政府主導(dǎo)建立農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，幫助農(nóng)民參與養(yǎng)老保險，是保障農(nóng)民“老有所養(yǎng)”的一個重要途徑。

　　中共十六屆三中全會通過的《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出，“建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系，有條件的地方探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度”，“農(nóng)村養(yǎng)老保障以家庭為主，同社區(qū)保障、國家救濟(jì)相結(jié)合”。中共中央《關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》進(jìn)一步明確：“探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。”中共十七大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)國家要加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，積極探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，確實保障城鄉(xiāng)人民的基本生活。從2005年l1月起，“中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度創(chuàng)新與管理規(guī)范”的研究項目在全國8個縣區(qū)試點，云南省南華縣也參加了該項目，摸索出代際供養(yǎng)、糧食換保障、個人賬戶基金借支、保險證質(zhì)押貸款、基金貼息、龍頭企業(yè)資助農(nóng)民參保免稅等多種形式的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。但不容否認(rèn)的是，執(zhí)政黨和中央政府的決策在具體落實的過程中發(fā)展并不平衡，特別在經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的邊疆民族地區(qū)更是如此。

　　2  建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的法理分析

　　2．1有關(guān)國際公約對社會保障權(quán)的規(guī)定1948年制定的《世界人權(quán)宣言》肯定社會保障權(quán)是一項基本人權(quán)。該宣言第22條規(guī)定：“每個人作為社會的一員，有權(quán)享受社會保障。”第23條規(guī)定免于失業(yè)的保障，人人有權(quán)工作和享受公正和合適的報酬，必要時輔以其他方式的社會保障。第25條第1款規(guī)定人人有權(quán)享有基本生活和醫(yī)療保障，在衰老等喪失謀生能力的特殊情況下，有權(quán)享受保障。1966年制定的《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約》第9條規(guī)定：“本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)享受社會保障，包括社會保險。”第11條規(guī)定：“本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳�活水�?zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進(jìn)生活條件。”第l2條規(guī)定：“本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)享有能達(dá)到的最高的體質(zhì)和心理健康的標(biāo)準(zhǔn)。”上述公約涉及全體公民，包括農(nóng)民的社會保障權(quán)、適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)和健康權(quán)等。公約成員國應(yīng)當(dāng)通過國內(nèi)立法將公約的規(guī)定具體化，以切實保障每一位公民享受社會保障的權(quán)利。

　　2．2有關(guān)國家法律對社會保障的規(guī)定一些國家的憲法和法律對社會養(yǎng)老保障作了專門規(guī)定，其共同特點是法治化、平等性、有效性和權(quán)威性。例如，1793年法國憲法序言第21條規(guī)定：“公共救助是神圣的義務(wù)。社會對于不幸的公民負(fù)有維持其生活之責(zé)，或者對他們提供工作，或者對不能勞動的人供給生活資料。”第23條還規(guī)定：“社會保障就是全體人民保證各人享受并保存其權(quán)利的行動，此種保障是以人民的主權(quán)為基礎(chǔ)的。”1874年瑞士聯(lián)邦憲法第34條規(guī)定：“聯(lián)邦可采取措施設(shè)立充分的老年、死亡和殘廢救濟(jì)基金。該項基金來源于聯(lián)邦保險費、職業(yè)保險費和個人保險費。”第2條規(guī)定：“聯(lián)邦可通過立法，設(shè)立全民義務(wù)老年保險、傷殘保險和遺囑保險，該保險可以現(xiàn)金或?qū)嵨锾峁�幫助�?rdquo;1919年德國魏瑪憲法第161條規(guī)定：“為了維持健康和預(yù)防因為老病衰弱之生活不便，聯(lián)邦應(yīng)當(dāng)制定概括之保險制度確保被保險人的權(quán)益。”該憲法其他條款從不同角度對老年保險及政府的責(zé)任作了規(guī)定。此外，還有德國1889年《傷殘和養(yǎng)老保險法》，1911年《帝國保障制度》，1938年《手工藝者養(yǎng)老金法》，1957年《農(nóng)民養(yǎng)老金法案》，1992年《養(yǎng)老金改革法》。德國社會保障制度的特點是管理效率較高和以社會保險為主體，其社會養(yǎng)老保險立法惠及包括農(nóng)民在內(nèi)的全體國民。1935年美國的《社會保障法》規(guī)定了政府責(zé)任下的社會保險與社會救助、雇主責(zé)任下的雇主年金(Pfv~ePension)及雇員團(tuán)體保險和家庭責(zé)任下的個人退休儲蓄與個人人壽保險。社會保障資金比較充足、參與主體多元、養(yǎng)老保險風(fēng)險分散是美國社會養(yǎng)老保險的優(yōu)勢。日本農(nóng)民社會養(yǎng)老保障不僅注重立法和根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平實時調(diào)整法律，而且充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)協(xié)作組織參與社會養(yǎng)老保障工作。巴西農(nóng)村社會養(yǎng)老保障是通過對農(nóng)產(chǎn)品初次賣到城市的價格的一定百分比提留作為保障基金，農(nóng)民不用繳費即可享受養(yǎng)老保障，體現(xiàn)了“以工補農(nóng)”實現(xiàn)農(nóng)民養(yǎng)老的思路。

　　2．3我國憲法和法律對社會保障的規(guī)定2(304年3月，憲法修正案將“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”寫入憲法第l4條第4款。這是我國建立包括農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在內(nèi)的社會保障法律制度的憲法依據(jù)，同時要求政府應(yīng)當(dāng)履行上述憲法條款設(shè)定的國家義務(wù)。第45條進(jìn)一步規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”我國《老年人權(quán)益保障法》、《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》等也對農(nóng)村社會保障作了原則規(guī)定。以憲法和法律形式對老年人權(quán)益予以保障是中國人權(quán)事業(yè)的巨大進(jìn)步。遺憾的是，憲法條款之下配套的法律和法規(guī)太少，而且尚無專門針對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的法律和行政法規(guī)，已有的法律、法規(guī)和規(guī)章缺乏操作性和合理性。

　　3  云南農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系的現(xiàn)狀及困境

　　3．1農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實施現(xiàn)狀1992年，民政部施行《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)／o同年，云南省政府發(fā)出《關(guān)于開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的通知》，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作啟動，1993年試點范圍繼續(xù)擴(kuò)大。1995年農(nóng)村養(yǎng)老保險制度在全省69個縣市展開。1995年民政部提出《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的意見》。同時，國務(wù)院強(qiáng)調(diào)各級政府要高度重視對農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的管理和監(jiān)督。1997年，《云南省農(nóng)村社會養(yǎng)老保險暫行辦法》頒布。2003年省政府下發(fā)《關(guān)于做好當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的通知》，將進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民和被征地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險問題提上議事日程。2OO4年底，全省8l％縣(市、區(qū))開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作，參保人數(shù)達(dá)到136萬人，占農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的4．30％。2005年，省勞動和社會保障廳頒布《關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險有關(guān)問題的處理意見》。2006 2(X)7年，云南省各級政府加大了對農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的力度，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在一些地區(qū)初步建立，為農(nóng)村打破傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式提供了范式。但是，參加養(yǎng)老保險人數(shù)少、農(nóng)民投保能力弱、保險制度不健全和政府投入少是影響云南農(nóng)村養(yǎng)老保險全面推行的瓶頸。

　　3．2實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險面臨的主要困難首先，人口老齡化速度加快，養(yǎng)老保險任務(wù)加重。人口老少比上升到31．2％，0～14歲人口比例為24．[)7％，云南省正式進(jìn)入老齡化社會。因此，估計到2010年，云南省60歲以上的老年人口占總?cè)丝诘谋壤龑⑦_(dá)20％以上，將進(jìn)入高度老齡化社會。

　　其次，絕對貧困人口基數(shù)仍然很大。按照年人均純收入693元的國家絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)測算，截至2006年底，云南省農(nóng)村絕對貧困人口228．40萬人，仍占全國的l0．6o％，占西部l2省的19．4o％；低收入人口442．4萬人，仍占全國的12．50％，占西部12省的22．30％；絕對貧困人口與低收人人口合計為670．80萬人，占全省農(nóng)村人口的比例為18．70％，降低1．90百分點3J。200r7年，雖然政府采取諸多措施試圖減少農(nóng)村絕對貧困人數(shù)，但是龐大的貧困人數(shù)制約了農(nóng)民的參保能力。

　　最后，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金籌集困難，缺乏社會保障應(yīng)有的社會性和福利性。按照現(xiàn)行的規(guī)定，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的資金主要以農(nóng)民個人繳納為主、集體補助為輔和國家予以政策扶持的方式解決，實際上許多地方的集體和當(dāng)?shù)卣�府并未盡到繳納農(nóng)村養(yǎng)老保險的責(zé)任，農(nóng)村社會保障的社會性和福利性未能得到充分的體現(xiàn)。

　　4  完善云南農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的法律對策

　　4．1建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化政府的責(zé)任意識政府應(yīng)根據(jù)憲法平等保護(hù)處于弱勢地位的農(nóng)民的社會保障權(quán)益。自1958年我國城鄉(xiāng)二元體制形成后，城鄉(xiāng)居民在選舉權(quán)利、勞動就業(yè)、教育權(quán)利和社會保障等方面存在不平等待遇。政府應(yīng)當(dāng)給予農(nóng)民真正的國民待遇，即給予農(nóng)村居民與城市居民同等的社會保障待遇。政府不僅必須關(guān)心和尊重人民，而且必須平等地關(guān)心和尊重人民。它千萬不要根據(jù)由于某些人值得更多地關(guān)注從而給予其更多的權(quán)利這一理由而不平等地分配利益和機(jī)會_4』。雖然憲法規(guī)定公民在法律面前人人平等，但是現(xiàn)行的社會養(yǎng)老保險制度沒有惠及絕大多數(shù)貧困的農(nóng)民。政府應(yīng)當(dāng)讓中國最大的弱勢群體的社會保障權(quán)益得到法律的平等保護(hù)。因此，在我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建設(shè)中，政府應(yīng)當(dāng)明確職責(zé)，強(qiáng)化作為組織者、管理者和服務(wù)者的責(zé)任意識。政府的責(zé)任應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在政策責(zé)任、財政責(zé)任和法律責(zé)任3個方面。首先，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立，政府應(yīng)起主導(dǎo)作用，政府的重視和支持是建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的根本和前提；其次，政府的財政支持是農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的物質(zhì)基礎(chǔ)；再次，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的強(qiáng)制性只有通過國家立法才能保障。

　　4．2履行國際公約義務(wù)，落實憲法條文規(guī)定我國政府于1997年l0月27日簽署《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約》，2001年2月28日全國人大常委會予以批準(zhǔn)。自該批準(zhǔn)書交存聯(lián)合國秘書長之日起3個月后，公約對我國生效。所以，包括農(nóng)村社會養(yǎng)老保險等社會保障問題成為公約成員國應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。該國際公約進(jìn)一步豐富社會保障權(quán)的內(nèi)容，為我國今后完善農(nóng)村社會保障立法指明方向。建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度是成員國履行國際公約的具體表現(xiàn)。

　　我國憲法關(guān)于建立社會保障制度的條款應(yīng)得到具體落實。回顧歷史，我國1954年憲法第93條、1975年憲法第27條第2款、1978年憲法第50條和現(xiàn)行憲法都規(guī)定了社會保障的內(nèi)容，但在具體的實施過程中一波三折，直至現(xiàn)在農(nóng)村養(yǎng)老社會保障法律制度尚未真正建立起來。過去，政府更多考慮中國人口眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下等客觀原因。這在當(dāng)時的歷史條件下也許可以理解，但是在中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)有了巨大發(fā)展的情況下，如果還一味強(qiáng)調(diào)上述客觀原因．那么對于建設(shè)社會主義新農(nóng)村和構(gòu)建和諧社會是不利的。

　　4．3完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律，全面提高政府依法行政水平農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立離不開法治。我國應(yīng)當(dāng)履行國際公約，根據(jù)憲法完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度，確保政府依法行政�，F(xiàn)階段我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險主要以1992年民政部制定的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》為依據(jù)，尚無全國性農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險作為一項關(guān)系幾億農(nóng)民養(yǎng)老保障的重大問題。應(yīng)當(dāng)遵循“法律保留”的原則，由國家最高立法機(jī)關(guān)以法律的形式做出權(quán)威規(guī)定，諸如制定全國統(tǒng)一的《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法》或《農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法》等法律。在此之前，可以根據(jù)《立法法》第9條的授權(quán)立法條款制定《農(nóng)村養(yǎng)老保險條例》等行政法規(guī)，以保證農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的制度化和法治化。從目前情況看，各地應(yīng)按照《憲法》、《老年人權(quán)益保障法》和中共十七大的要求，制定地方性法規(guī)，逐步完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法規(guī)體系。無論采取何種立法形式，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立都應(yīng)充分考慮農(nóng)民的利益，把政府的法定責(zé)任具體化。

　　4．4妥善處理初次分配和再分配關(guān)系，依法保障農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)費的投入中共十七大報告強(qiáng)調(diào)國家要深化收入分配制度改革，增加城鄉(xiāng)居民的收入，初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，讓包括農(nóng)民在內(nèi)的全體人民共享改革開放的成果。其理由有二：①據(jù)國家統(tǒng)計局公布，2006年中國GDP為209407億元，按可比價格計算，比上年增長10．70％[6J；2007年中國GDP為246619億元，比上年增長11．4％l71；2007年云南省實現(xiàn)生產(chǎn)總值4721．77億元，比上年增長12．3％，增幅創(chuàng)1989年以來的最高水平8；②根據(jù)國家稅務(wù)總局公布的數(shù)據(jù)，2006年全國稅收收入(不包括關(guān)稅、耕地占用稅和契稅，未扣減出口退稅)37636億元，比上年增長21．90％，增收6770億元_9；2(I)7年中國稅收收入完成49442．73億元，比20O6年增加11806億元，同比增長31．40％[10]。

　　我國政府應(yīng)當(dāng)加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，確保農(nóng)村養(yǎng)老保險財政預(yù)算經(jīng)費法治化，并且落實到位。鄭功成教授認(rèn)為，預(yù)計2OO7年GDP將達(dá)到23萬億人民幣，政府控制的財力將達(dá)到7萬多億人民幣，以中國現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與國家財力，建設(shè)一個水平適度的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系是完全能夠做到的，當(dāng)前是推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系建設(shè)的最好時機(jī)l“j。李迎生教授還認(rèn)為，中國完全有可能搞一個全民社會保障體系，我國財政已具備向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移支付的實力。如果財政每年拿出1600億元左右，那么基本可以將醫(yī)療保障全覆蓋；如果拿出1000億元左右，那么基本可解決包括農(nóng)民在內(nèi)的養(yǎng)老問題12]。上述觀點來源于大量實證調(diào)查和科學(xué)分析，可以作為政府決策的參考。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)鼻祖亞當(dāng)•斯密在《國富論》中說，“一國國民每年的勞動，本來就是供給他們每年消費的一切生活必需品和便利品的源泉”。

　　德國公法學(xué)者溫克勒提出，沒有一個社會保障機(jī)構(gòu)能光依靠所繳費用來承擔(dān)農(nóng)民養(yǎng)老金的支出，它們都需要依賴政府補助和其他方式來補貼_J。稅收取之于民，應(yīng)當(dāng)用之于民，國家稅收增多，納稅人從國家得到的實惠應(yīng)當(dāng)與國家稅收的增長構(gòu)成一個合理的比例，應(yīng)當(dāng)讓包括農(nóng)民在內(nèi)的全體人民共享改革開放的成果和得到更多政府提供的公共產(chǎn)品。

　　5  結(jié)語

　　政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮構(gòu)建農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的主導(dǎo)作用。通過法治的手段，明確政府、集體和個人在社會養(yǎng)老保險體系中的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)并督促政府具體落實相關(guān)責(zé)任，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老問題或農(nóng)村養(yǎng)老保險問題才能真正得到落實。在我國多數(shù)農(nóng)民參與保險支付能力有限，而國家經(jīng)濟(jì)力量日益強(qiáng)大的情況下，政府應(yīng)當(dāng)增加對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的投入，依法保障農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民公平分享改革發(fā)展成果，最終實現(xiàn)全體農(nóng)民“老有所養(yǎng)”的目標(biāo)。