歷經(jīng)15年打磨，備受關(guān)注的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》（主席令第5號）于2008年10月28日正式通過，并將于2009年5月1日起施行。這部填補(bǔ)歷史空白、承載全國民眾福祉的法律的“破繭而出”，標(biāo)志著我國國有資產(chǎn)將結(jié)束行政管理年代而邁向依法治理的嶄新歷史時期。盡管該法篇幅并不宏大，僅有九章77條、8 000余字，但短小之下體現(xiàn)博大，曲微之中深含精義。本文試圖從法理與現(xiàn)實(shí)角度，詮釋其模式轉(zhuǎn)型、理念突破的精神價值，解讀其破解矛盾、化解沖突、協(xié)?調(diào)利益、實(shí)現(xiàn)正義與秩序使命的十大著力點(diǎn)。

　　著力點(diǎn)一：礪劍瞄準(zhǔn)精選指向，著力提升“法力”

　　劃定《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的適用范圍顯然是整個立法過程中最為核心的抉擇，也是考量諸多影響因素之間如何平衡與取舍的睿智之舉。按學(xué)理定義，國有資產(chǎn)是全民（即國家）所有的財(cái)產(chǎn)及附著于這些財(cái)產(chǎn)之上的權(quán)利，既包括物權(quán)方面的經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)，也包括國家依法或憑借國家權(quán)力從此類資產(chǎn)上所取得的準(zhǔn)物權(quán)及國家享有的債權(quán)和無形產(chǎn)權(quán)。顯然，嚴(yán)格而完整意義上的國有資產(chǎn)是一個類別極其寬厚、內(nèi)容錯綜復(fù)雜的范疇�！�企業(yè)國有資產(chǎn)法》之所以歷經(jīng)了長期的“難產(chǎn)”歲月，其中的糾纏與激辯主要集中于法律適用范圍寬的界定上�？缭绞�余年的激辯，終于認(rèn)識到制定一部涵蓋所有國家財(cái)產(chǎn)及其權(quán)利的“寬”法在目前依然缺少成熟條件，三類資產(chǎn)的資產(chǎn)功能、監(jiān)管方式差別較大，期盼制定一個“大而全”的國資法勢必會增加立法難度。理性而務(wù)實(shí)地選擇更具操作性、急迫性的“??”法，是一種智慧的現(xiàn)實(shí)舉措，即將法律指向鎖定為經(jīng)營性國有資產(chǎn)，不再囊括非經(jīng)營性和資源性資產(chǎn)。這是因?yàn)椋��?jīng)營性國有資產(chǎn)包括金融國有資產(chǎn)的市場化取向最為明確，也處于急待進(jìn)行市場價值的法律保護(hù)之“風(fēng)頭浪尖”，理應(yīng)列入立法保護(hù)的優(yōu)先選擇行列。整體前行受阻，局部求得突破。所以，“??”法的突破，可以構(gòu)筑一個非常堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，對未來國有資產(chǎn)管理科學(xué)化、民主化和市場化起到率先垂范的先行效應(yīng)。因此，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》將適用范圍鎖定為經(jīng)營性國有資產(chǎn)，并明確“國有資產(chǎn)是指國家對企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益”，將立足之地圈定為國家出資企業(yè)，自然可以提升法律的約束效力。

　　著力點(diǎn)二：凈化出資機(jī)構(gòu)職責(zé)，著力強(qiáng)化使命

　　國有資產(chǎn)需要擁有明確、獨(dú)立、專業(yè)的利益代言人，這是多年來一直受到關(guān)注的焦點(diǎn)訴求，也是各界持續(xù)努力的推崇導(dǎo)向。在十六大提出建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)后，中央和地方政府先后組建了特設(shè)機(jī)構(gòu)—國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，作為履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，代表政府對國家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利，即“管人、管事、管預(yù)算”的定位。根據(jù)幾年來探索的經(jīng)驗(yàn)與體會，為進(jìn)一步推動市場化改革，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》將此類機(jī)構(gòu)更進(jìn)一步純潔凈化為“出資人”，即專司國有資產(chǎn)出資人職能的機(jī)構(gòu)。此類機(jī)構(gòu)除履行出資人職責(zé)外，不得干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動，這進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了“政企分開、政資分開”的改革目標(biāo)，有利于出資人集中精力做好國有資產(chǎn)保值增值，做一個稱職的“老板”。這種“老板”代表本級政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，按照國家有關(guān)規(guī)定，定期向本級政府報告有關(guān)國有資產(chǎn)總量、結(jié)構(gòu)、變動、收益等匯總分析的情況，并依照法律、行政法規(guī)及企業(yè)章程履行出資人職責(zé)，保障出資人權(quán)益，防止國有資產(chǎn)損失�？梢哉f，明確界定國資委作為“干凈”出資人的法律地位，為進(jìn)一步厘清委托人、出資人、經(jīng)營人、監(jiān)管人之間關(guān)系打下了法理基礎(chǔ)。

　　著力點(diǎn)三：梳理“國家出資企業(yè)”，著力造就活力

　　從“國營企業(yè)”到“國有企業(yè)”，曾經(jīng)歷了一個漫長的變化過程。市場經(jīng)濟(jì)條件下，國有資產(chǎn)常常需要通過資本的紐帶關(guān)系投放到具體企業(yè)載體中加以運(yùn)營，不同股權(quán)結(jié)構(gòu)的企業(yè)已成為國有資產(chǎn)的經(jīng)營平臺。此次發(fā)布的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》將經(jīng)營性國有資產(chǎn)的載體及經(jīng)營主體，在與相關(guān)公司法律配套兼容的前提下，重新科學(xué)地界定其稱謂，用“國家出資企業(yè)”替代了“國有企業(yè)”。“國家出資企業(yè)”包括企業(yè)全部注冊資本均為國有資本的國有獨(dú)資公司和非公司制的國有獨(dú)資企業(yè)，也包括企業(yè)注冊資本中包含部分國有資本的國有資本控股公司和國有資本參股公司。當(dāng)然，規(guī)范的重點(diǎn)是國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司和國有控股公司。

　　確立國家出資企業(yè)的理念，隨之凸現(xiàn)了本法對出資人國有資本與國家出資企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的概念邊界。這就可以在建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度框架下，與《公司法》等法律規(guī)定相銜接，使國家出資企業(yè)擁有充分的企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，真正成為市場經(jīng)濟(jì)海洋里的歡躍之魚。

　　著力點(diǎn)四：精細(xì)考量經(jīng)管團(tuán)隊(duì)，著力規(guī)范經(jīng)營

　　以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心內(nèi)容。對于國有資產(chǎn)經(jīng)營活動而言，國有出資企業(yè)經(jīng)營管理團(tuán)隊(duì)直接承載著對企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)盈虧的使命，對維護(hù)國有資產(chǎn)權(quán)益關(guān)系重大。因此，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》按照建立健全與現(xiàn)代企業(yè)制度相適應(yīng)的企業(yè)經(jīng)理人選拔任用機(jī)制的要求，總結(jié)企業(yè)人事制度改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并與《公司法》等法律規(guī)定相銜接，按照國有獨(dú)資、控股、參股等企業(yè)類型，對國家出資企業(yè)經(jīng)營管理團(tuán)隊(duì)的選擇和考核予以明文規(guī)定。特別值得關(guān)注的是“一嚴(yán)一禁”，“一嚴(yán)”即嚴(yán)格選拔任用企業(yè)“當(dāng)家人”。本法規(guī)定了由出資人任免或建議任免的企業(yè)管理者的范圍；對由出資人機(jī)構(gòu)任免或建議任免的國家出資企業(yè)管理者，在品行、專業(yè)知識和工作能力及身體條件等方面應(yīng)具備的基本條件，以及任命或建議任命的程序作了原?則規(guī)定；規(guī)定了國家出資企業(yè)管理者履行職務(wù)必須遵守的基本準(zhǔn)則；對國家出資企業(yè)管理者的經(jīng)營業(yè)績考核、獎懲以及薪酬標(biāo)準(zhǔn)的確定等也作了原則規(guī)定。“一禁”即禁止國企高管的兼職行為。本法規(guī)定國企高管不得隨意進(jìn)行三類兼職：一是未經(jīng)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)同意，國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司的董事、高級管理人員不得在其他企業(yè)兼職；未經(jīng)股東會、股東大會同意，國有資本控股公司、國有資本參股公司的董事、高級管理人員不得在經(jīng)營同類業(yè)務(wù)的其他企業(yè)兼職。二是未經(jīng)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)同意，國有獨(dú)資公司的董事長不得兼任經(jīng)理；未經(jīng)股東會、股東大會同意，國有資本控股公司的董事長不得兼任經(jīng)理。三是董事、高級管理人員不得兼任監(jiān)事。所有這些條款，都將確保經(jīng)營管理者規(guī)范、有序地承擔(dān)使命，確保真正成為國有資產(chǎn)委托經(jīng)營的代理人。

　　著力點(diǎn)五：重大事項(xiàng)陽光操作，著力維護(hù)權(quán)益

　　往者不可追，來者猶可鑒�！�企業(yè)國有資產(chǎn)法》無疑是防范國有資產(chǎn)流失的“利劍”，將公開、公平、公正作為防止國有資產(chǎn)流失的“防火墻”，這是全面總結(jié)以往國有資產(chǎn)經(jīng)營與管理領(lǐng)域中種種教訓(xùn)所得出的前車之鑒。圍繞著維護(hù)國有資產(chǎn)出資人的權(quán)益，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》扎根于現(xiàn)實(shí)中眾多經(jīng)營領(lǐng)域的重點(diǎn)項(xiàng)目或重點(diǎn)部位，按照國家出資企業(yè)的不同類型，對關(guān)系出資人權(quán)益重大事項(xiàng)的決定權(quán)限和決策程序作了明確規(guī)定，此外，還就企業(yè)改制、關(guān)聯(lián)交易、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)評估等敏感領(lǐng)域一一設(shè)防，以防“暗箱操作”等手段侵害國有資產(chǎn)出資人的權(quán)益。

　　為了防止企業(yè)改制中的國有資產(chǎn)流失，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定重要的國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司、國有資本控股公司的改制，應(yīng)將改制方案報請本級政府批準(zhǔn)，不得將財(cái)產(chǎn)低價折股或有其他損害出資人權(quán)益的行為；為防止關(guān)聯(lián)方交易損害國家出資企業(yè)的利益，明確規(guī)定不得以不公平價格與關(guān)聯(lián)方交易，公司董?事會對公司關(guān)聯(lián)方交易作出決議時，交易涉及的董?事不得行使也不能代理其他董事行使表決權(quán)；為防止資產(chǎn)評估的跑冒滴漏，在對國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司、國有資本控股公司的資產(chǎn)進(jìn)行評估時，管理層不得與評估機(jī)構(gòu)串通評估作價，評估機(jī)構(gòu)應(yīng)對其出具的評估報告負(fù)責(zé)；為防止轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的暗箱操作，規(guī)定除法定直接協(xié)?議轉(zhuǎn)讓的以外，國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應(yīng)在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易場所公開進(jìn)行，受讓方為兩個以上的應(yīng)公開競價。參與轉(zhuǎn)讓的相關(guān)董?事、監(jiān)事和高級管理人員不得參與轉(zhuǎn)讓方案的制定和組織實(shí)施的各項(xiàng)工作。凡此種種，都筑起了一道道籬笆，確保陽光操作。

　　著力點(diǎn)六：打造資本經(jīng)營預(yù)算，著力完善機(jī)制

　　國家舉辦國家出資企業(yè)的目的，除了少數(shù)關(guān)系到國家政治經(jīng)濟(jì)安全的企業(yè)允許虧損之外，其目的理論上是讓其贏利。而國家出資企業(yè)的紅利上繳也屬資本的本能反應(yīng)，程序必須公正透明。國有資本的收益無疑屬于國家，將國家資本經(jīng)營收益納入政府預(yù)算管理，有利于合理調(diào)整和規(guī)范國家出資企業(yè)的收入分配關(guān)系，增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力，進(jìn)一步推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，促進(jìn)國有企業(yè)的改革和發(fā)展，也有利于全體人民共享國有資本的經(jīng)營成果。

　　面對長期以來國有資產(chǎn)產(chǎn)生的收益就地享用的現(xiàn)狀，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》明確規(guī)定，國家建立健全國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，對取得的國有資本收入及其支出實(shí)行預(yù)算管理；列入國有資本經(jīng)營預(yù)算的，只是國家作為出資人從企業(yè)分得的利潤，這部分收入的支出也列入政府預(yù)算；政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)國資經(jīng)營預(yù)算草案的編制工作，而履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)向財(cái)政部門提出由其履行出資人職責(zé)的國資經(jīng)營預(yù)算建議草案。這是對剛剛開始實(shí)行的國務(wù)院關(guān)于國有資本經(jīng)營預(yù)算的法律層面的充分肯定，必將進(jìn)一步促進(jìn)國有資本經(jīng)營預(yù)算邁出更加穩(wěn)健、堅(jiān)實(shí)的步伐，有序地向前推進(jìn)。

　　著力點(diǎn)七：強(qiáng)調(diào)民主管理與監(jiān)督，著力鞏固基礎(chǔ)

　　在經(jīng)濟(jì)改革大潮的洗禮下，傳統(tǒng)的職工民主管理和民主監(jiān)督曾受到了相當(dāng)嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。而近年來的事實(shí)一再證明，民主管理與監(jiān)督同樣是國家出資企業(yè)防范腐敗與分配不公、提高效率與發(fā)展后勁的重要試金石。為此，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》分別在不同層面強(qiáng)調(diào)民主管理與監(jiān)督的不可替代性并明確規(guī)定：國家出資企業(yè)依照法律規(guī)定，通過職工代表大會或其他形式，實(shí)行民主管理。國家出資企業(yè)中應(yīng)有職工代表出任的董?事、監(jiān)事，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定由職工民主選舉產(chǎn)生；在國家出資企業(yè)的合并、分立、改制、解散、申請破產(chǎn)等重大事項(xiàng)中，應(yīng)聽取企業(yè)工會的意見，并通過職工代表大會或其他形式聽取職工的意見和建議。此外，企業(yè)改制涉及重新安置企業(yè)職工的，還應(yīng)制定職工安置方案，并經(jīng)職工代表大會或職工大會審議通過。這些都是保障職工權(quán)益的重要舉措施，也是維護(hù)國有資產(chǎn)權(quán)益的重要基礎(chǔ)。

　　著力點(diǎn)八：夯實(shí)監(jiān)督制約力量，著力雙輪驅(qū)動

　　在依法授權(quán)經(jīng)營的同時實(shí)施配套的監(jiān)督制度和制約措施，是確保國有出資企業(yè)合規(guī)經(jīng)營、持續(xù)發(fā)展的必然選擇。為此，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》從人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會監(jiān)督四個方面構(gòu)筑了全方位的監(jiān)督體系，并強(qiáng)調(diào)程序合法、渠道公開透明，以真正實(shí)現(xiàn)科學(xué)監(jiān)管。同時，高度強(qiáng)化了會計(jì)師事務(wù)所對國有出資企業(yè)會計(jì)報告的審計(jì)來實(shí)施監(jiān)督，分門別類地明確了審計(jì)委托權(quán)。此外，從法理與經(jīng)濟(jì)學(xué)理的角度來看，國有資產(chǎn)的出資人職責(zé)與監(jiān)督人職責(zé)是需要分別由不同的主體進(jìn)行的，“左手監(jiān)督右手”是徒勞的，即國有資產(chǎn)的監(jiān)督與管理不應(yīng)集中于一個人身上。正是基于這樣的設(shè)計(jì)理念，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》通過進(jìn)一步強(qiáng)化履行國有資產(chǎn)出資職責(zé)的機(jī)構(gòu)所肩負(fù)的出資人使命，為未來的專業(yè)監(jiān)督制度營造了適當(dāng)?shù)目臻g�！�企業(yè)國有資產(chǎn)法》還規(guī)定，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)要接受本級人民政府的監(jiān)督和考核，對國有資產(chǎn)的保值增值負(fù)責(zé)�？梢姡瑢�業(yè)履行出資人職責(zé)與未來規(guī)劃中的專職履行監(jiān)督職責(zé)的雙輪驅(qū)動，勢必為國有資產(chǎn)的保值增值營造穩(wěn)步前行的制度性驅(qū)動力量。

　　著力點(diǎn)九：有權(quán)亦須有責(zé)，著力激濁揚(yáng)清

　　國有資產(chǎn)流失之“殤”已成為社會輿論的焦點(diǎn)，也是政府關(guān)切與公眾心痛之所在。因此，扎緊國有資產(chǎn)運(yùn)行進(jìn)程中的“籬笆”，自然是本法出臺的應(yīng)有之意。對于從出資人到經(jīng)理人等整個國有資產(chǎn)代理鏈條的角色而言，有權(quán)亦須有責(zé)。因此《企業(yè)國有資產(chǎn)法》對相關(guān)人員的法律責(zé)任作出了明確規(guī)定：出資人機(jī)構(gòu)的工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊，尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分；出資人機(jī)構(gòu)委派的股東代表未按照委派機(jī)構(gòu)的指示履行職責(zé)，造成國有資產(chǎn)損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；屬于國家工作人員的，還要依法給予處分；國家出資企業(yè)的董事、監(jiān)事、高級管理人員，應(yīng)遵守法律、行政法規(guī)及企業(yè)章程，對企業(yè)負(fù)有忠實(shí)和勤勉義務(wù)，不得利用職權(quán)收受賄賂或取得其他非法收入和不當(dāng)利益，不得侵占、挪用企業(yè)資產(chǎn)，不得超越職權(quán)或違反程序決定企業(yè)重大事項(xiàng)，不得有其他侵害國有資產(chǎn)出資人權(quán)益的行為。

　　著力點(diǎn)十：留有命題持續(xù)求解，著力順勢而行

　　基于歷史積淀、經(jīng)營積累和自然傳承等原因，我國已聚集了巨額的國有資產(chǎn)。但是，由于長期的法制缺失，加上處于社會與經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，各種侵吞、侵害國有資產(chǎn)及其權(quán)益的事件層出不窮，國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象比較嚴(yán)重。此次《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的出臺，顯然在一定程度上邁出了國有資產(chǎn)管理法律化征程的重要一步。但是，面對現(xiàn)實(shí)中的諸多困境，仍然留有缺憾，尚待未來持續(xù)破解：一是覆蓋范圍有待擴(kuò)展。未來如何盡快建立關(guān)于非經(jīng)營性、資源性國有資產(chǎn)的法律，值得探討。二是專業(yè)監(jiān)督主體確立。在依法將現(xiàn)有國資委的監(jiān)督職能剝離后，如何設(shè)計(jì)新的監(jiān)督主體，也是需要盡快明確的問題。三是國企高管薪酬機(jī)制有待完善。即應(yīng)盡快消除高管非市場選拔現(xiàn)象，將國企高管薪酬與國有資產(chǎn)經(jīng)營業(yè)績掛鉤。

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