摘要：工商行政管理效能是指工商行政管理部門在實施市場監(jiān)管和行政執(zhí)法活動時，實現(xiàn)的工商行政管理目標的程度。其衡量指標包括質(zhì)量、數(shù)量、費用和時效四個方面。當前，工商行政管理部門的效能建設(shè)面臨著文化、法制、體制、干部隊伍和社會環(huán)境五大困境，這五個方面從外部和內(nèi)部制約了工商行政管理效能的提升。針對目前工商行政管理效能建設(shè)的現(xiàn)實困境，提升工商行政管理效能應從效果、效率、效益相統(tǒng)一的角度，充分發(fā)揮工商行政管理各要素、各環(huán)節(jié)的作用。一是以文化建設(shè)為先導，樹立效能觀念；二是以隊伍建設(shè)為基礎(chǔ)，重塑效能主體；三是以體制創(chuàng)新為節(jié)點，破除效能障礙：四是以機制創(chuàng)新為支撐，創(chuàng)新效能載體；五是以培育公民社會為核心，營造效能環(huán)境。

　　關(guān)鍵詞：工商行政效能；現(xiàn)實；困境；路徑選擇

　　行政效能（Administrative Effectiveness）作為行政管理和現(xiàn)代政府能力的體現(xiàn)，是行政學理論研究的一項重要課題，也是行政管理實踐的一個重要目標。加強行政效能建設(shè)，有利于提高政府的執(zhí)政能力，有利于實現(xiàn)政府的行政目標，一直是各級政府關(guān)注的重點。工商部門作為市場監(jiān)管和行政執(zhí)法的政府職能部門，處于執(zhí)法監(jiān)管的第一線，其行政效能狀況關(guān)系著政府的形象，關(guān)系著政府行政目標的實現(xiàn)程度。目前，工商行政管理效能建設(shè)在各級工商部門中得到了廣泛的關(guān)注，但同時也面臨著許多困境。厘清當前工商效能建設(shè)的現(xiàn)實困境，探析工商效能建設(shè)的路徑，是有效提升工商部門行政效能的關(guān)鍵任務之一。

　　一、工商行政管理效能的內(nèi)涵及評價標準

　　（一）工商行政管理效能的內(nèi)涵

　　結(jié)合工商行政管理活動的具體特點，筆者認為，所謂工商行政管理效能是指工商行政管理部門在實施市場監(jiān)管和行政執(zhí)法活動時，消耗人、財、物等行政資源，實現(xiàn)工商行政管理目標的程度。這里包含了三方面的含義：

　　1.工商行政管理效能是工商部門在履行工商行政管理職責，從事工商行政管理活動時產(chǎn)生的行政效能。這就把工商行政管理效能界定在外部監(jiān)管和行政執(zhí)法范圍內(nèi)，排除了內(nèi)部管理等其他活動。

　　2.工商行政管理效能即指工商行政管理工作的有效性，工商行政管理活動必須實現(xiàn)一定的工商行政管理目標，背離了工商行政管理目標，“效能”一詞就無從談起。

　　3.工商行政管理效能是行政產(chǎn)出與行政投入之間的比率關(guān)系，當行政目標正確時，投入越少，產(chǎn)出越多，則效能越高；反之，則效能越低。所謂提高工商行政管理效能，就是要以最小的人財物投入實現(xiàn)市場秩序的最優(yōu)化、經(jīng)濟增長的最大化，即要以最小的投入最好地實現(xiàn)工商行政管理目標。

　�。ǘ�）工商行政管理效能的評價指標

　　建立科學合理的工商行政管理效能評價指標體系，是工商行政管理效能建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。筆者認為，衡量工商行政管理效能的指標主要有：

　　1.質(zhì)量指標。如上所述，工商行政管理效能是量與質(zhì)的統(tǒng)一體，凡不符合質(zhì)量要求的工商行政管理結(jié)果都不能稱之為“效能”。因此，考察工商行政管理效能首先有一個質(zhì)量標準，質(zhì)量指標是衡量工商行政管理效能的首要和最為重要的指標。所謂工商行政管理效能的質(zhì)量標準，就是指工商行政管理工作的質(zhì)量標準，即其結(jié)果是否符合法律的、政策的、經(jīng)濟的、社會的要求，具體包括：①是否符合市場經(jīng)濟發(fā)展要求；②是否有利于維護社會穩(wěn)定；③是否有利于促進所在區(qū)域經(jīng)濟、社會發(fā)展；④是否符合人民群眾對消費安全的要求等等。

　　2.數(shù)量指標。所謂衡量工商行政管理效能的數(shù)量指標，是指一定條件下所完成的工商行政管理工作量，也就是前面所說的行政產(chǎn)出。數(shù)量標準是衡量工商行政管理效能的重要指標，它可以用一系列的數(shù)據(jù)來表示，如：市場主體的增長率、違法行為的查處率、市場巡查量、消費調(diào)解率、無照經(jīng)營率等等。需要強調(diào)的是，違法行為查處率等系列數(shù)據(jù)指標必須是在確定工商行政管理質(zhì)量指標的前提下才有意義，背離了工商行政管理的質(zhì)量要求，這些數(shù)據(jù)指標不僅毫無意義可言，甚至還有可能走向效能的反面。

　　3.費用指標。所謂衡量工商行政管理效能的費用指標，是指完成一定工商行政管理工作量所消耗的人、財、物的總和，也就是行政投入量。人力的消耗表現(xiàn)為工資的支付量，物力的消耗表現(xiàn)為行政設(shè)備等物質(zhì)條件的使用量，財力的消耗表現(xiàn)為行政費用的投入量（也包括人力、物力的費用支付）。根據(jù)公式表示，在完成工作量相同的情況下，行政費用消耗越少，則工商行政管理效能越高。因此，費用指標和數(shù)量指標具有同等重要的意義，提高工商行政管理效能也是降低行政費用的過程。

　　4.時效指標。所謂衡量工商行政管理效能的時效指標，是指完成一定工商行政管理工作量所需要的時間數(shù)量。行政效能最終可以用時間效率表示，以最短時間完成工商行政管理目標的，則工商行政管理效能高；反之，則工商行政管理效能低。在目前工商部門中，辦事拖拉、互相推諉等現(xiàn)象屢見不鮮。因此。把時效指標作為衡量工商行政管理效能的一個重要指標。對工商行政管理效能建設(shè)具有重要的現(xiàn)實意義。

　　二、工商行政管理效能建設(shè)的現(xiàn)實困境

　　工商行政管理效能的提升表現(xiàn)為工商行政管理工作質(zhì)量和數(shù)量的提高，以及費用和時間的降低。由于體制、文化、環(huán)境等多方面因素的制約，目前工商行政管理效能建設(shè)面臨著五大現(xiàn)實困境。

　�。ㄒ唬┬�能文化缺失是工商行政管理效能建設(shè)的文化困境

　　工商行政管理效能建設(shè)首先是管理理念的創(chuàng)新和突破，倡導的是以“公民本位”為基點的新型行政文化。但由于受傳統(tǒng)“政府本位”、“官本位”等統(tǒng)治行政和管制行政觀念的影響，工商行政管理效能建設(shè)的文化環(huán)境難以形成，成了制約工商行政管理效能建設(shè)的文化瓶頸。“官本位”思想源于我國儒家傳統(tǒng)文化。而“政府本位”、“部門本位”思想則源于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的初期，對工商行政管理部門效能建設(shè)的影響更為深刻。在工商行政管理部門恢復初期，工商部門作為行政審批和行政執(zhí)法的政府職能部門，在有關(guān)市場經(jīng)濟法律規(guī)范尚不健全的情況下，掌握著重要的社會資源，并且可以用手中的權(quán)力強制性地分配和處論文聯(lián)盟HTTp://www.LWlm.cOm罰，從而使這種“政府本位”、“部門本位”的思想深栽于工商部門之中，甚至影響至今。在這種觀念的影響下，部分工商部門及工商干部就易出現(xiàn)行政不作為、行政亂作為、行政慢作為等與效能建設(shè)要求相違的行為。

　　（二）法律法規(guī)不完善是工商行政管理效能建設(shè)的法制困境

　　工商行政法律法規(guī)是工商部門履行市場監(jiān)管和行政執(zhí)法職能的重要保障。改革開放以來，盡管我們加快了市場法制建設(shè)的步伐，工商行政管理法律體系框架基本形成，但是與市場經(jīng)濟要求還有一定距離，法律體系仍不健全，有的可操作性不強，進而造成執(zhí)法效果不佳，沒有體現(xiàn)法律的公正、公平原則，在一定程度上制約了工商職責的履行，是影響工商行政管理效能建設(shè)的又一個重要原因。面對新的市場監(jiān)管難點、熱點以及盲點，工商法律規(guī)定還不完善，法制化的程度、制度與制度之間的配套以及銜接還有待加強。這些都在一定程度上影響了工商行政管理效能的提升。

　�。ㄈ�）管理體制制約是工商行政管理效能建設(shè)的體制困境

　　工商行政管理體制對工商行政管理效能建設(shè)有著十分重要的意義，設(shè)置合理，則工商行政管理效能就高；反之，則易出現(xiàn)推諉、內(nèi)耗等現(xiàn)象，必然造成工商行政管理效能低下。從工商部門外部的管理體制看，省級以下工商行政管理部門實行的是垂直管理，業(yè)務和干部由上級工商部門管理，而財政仍由地方政府統(tǒng)一調(diào)配。由于工商部門的行政執(zhí)法與地方政府的經(jīng)濟發(fā)展在某些方面存在著沖突，在雙重管理體制中受雙重制約，難以按“三定”方案賦予工商部門的職責切實承擔起市場監(jiān)管和行政執(zhí)法的責任，工商行政管理效能不可避免地受到影響。從工商部門內(nèi)部的管理體制看，現(xiàn)行的工商行政管理職能結(jié)構(gòu)脫胎于計劃經(jīng)濟“六管一打”時期，“市場”、“合同”、“商標”、“廣告”等以市場要素配置的職能之間相互割離、交叉、重疊，在一定程度上制約了工商行政管理效能的提升。

　　（四）干部素質(zhì)不高是工商行政管理效能建設(shè)的內(nèi)源困境

　　工商干部是工商行政管理的主體，是提升工商行政管理效能的關(guān)鍵。近年來，各級工商部門采取了多種措施不斷提高干部隊伍的整體素質(zhì)，逐步實現(xiàn)了干部隊伍的年輕化、知識化和專業(yè)化。但不可否認，目前工商干部的整體素質(zhì)離效能建設(shè)的要求仍有一定的差距，方法上失當、工作中失效現(xiàn)象仍有存在。具體表現(xiàn)為：一是適應市場監(jiān)管需要的知識化程度有待提高。面對市場主體多元化、市場行為多樣化、流通形式現(xiàn)代化的新局勢，工商干部明顯表現(xiàn)為能力不足，市場監(jiān)管出現(xiàn)滯后現(xiàn)象。二是適應新職能需要的專業(yè)化程度有待加強。流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)管、網(wǎng)絡經(jīng)濟監(jiān)管是新法律法規(guī)和新“三定”方案賦予工商部門的職責，但在這些方面工商部門缺乏相應的專業(yè)人員和專業(yè)知識，無法較好地承擔起監(jiān)管職責。三是適應民主政治需要的現(xiàn)代行政能力有待提高。公民民主法制意識不斷提高，而工商干部依法行政、民主行政能力相對不足，造成工商執(zhí)法監(jiān)管矛盾突出。

　　（五）公民社會不成熟是工商行政管理效能建設(shè)的社會困境

　　工商行政管理效能建設(shè)必須符合社會公眾的需求，強調(diào)的是行政效能主客體的互動性，在要求工商行政管理部門主動和有效行政的同時，也要求公民社會的參與和監(jiān)督。但由于目前公民社會尚不成熟，公民對工商部門效能建設(shè)的關(guān)注度不高、主體意識不強，對工商行政管理的決策缺乏回應，對工商行政管理的行為缺乏監(jiān)督，使工商行政管理效能建設(shè)因欠缺社會基礎(chǔ)而得不到有效延伸。成為制約工商行政管理效能建設(shè)的又一大瓶頸。

　　三、工商行政管理效能建設(shè)的路徑選擇

　　工商行政管理效能建設(shè)要從效果、效率、效益相統(tǒng)一的角度，充分發(fā)揮工商行政管理各要素、各環(huán)節(jié)的作用。

　　（一）以文化建設(shè)為先導，樹立效能觀念

　　思想觀念對人的行為有著重要的指導作用。工商行政管理人員只有具備了效能觀念，才能在日常工作中貫徹效能原則，采取效能措施，提高行政效能。工商部門要摒棄長期以來形成的“官本位”、“政府本位”、“部門本位”思想，從觀念上實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變：一是從“官本位”向“民本位”轉(zhuǎn)變，緊緊圍繞人民群眾最現(xiàn)實、最關(guān)心、最直接的利益來實施工商行政管理。做到執(zhí)政為民，掌權(quán)為民。二是要從“管制型”向“服務型”轉(zhuǎn)變，正確好監(jiān)管與服務的關(guān)系，把監(jiān)督、管理職能寓于服務之中，著力打造服務型政府。三是從“權(quán)力政府”向“責任政府”轉(zhuǎn)變，牢記權(quán)為民所授，積極回應市場監(jiān)管需求，認真履行市場監(jiān)管和行政執(zhí)法職責，保障市場秩序的正常運行。

　�。ǘ�）以隊伍建設(shè)為基礎(chǔ)，重塑效能主體

　　工商行政管理的主體是人，提高工商部門的行政效能，關(guān)鍵在于提高干部隊伍的素質(zhì)。建立一支高效能的工商干部隊伍不僅是提升工商行政管理效能的必要保證，也是工商行政管理效能建設(shè)的重要內(nèi)容。要加強干部培訓，制訂培訓計劃，提出培訓的要求和具體內(nèi)容。強調(diào)專業(yè)化與綜合化的結(jié)合，突出專業(yè)化，以培養(yǎng)出對工商核心業(yè)務深入理解的工作骨干；要制定科學的人事管理制度，注重加強思想政治工作，充分調(diào)動各級工商行政管理人員的積極性，鼓勵干部充分發(fā)揮自己的特長和作用，提高工商行政管理效能；要完善行政監(jiān)督機制，加強對各級工商行政管理機關(guān)組織和個人，特別是領(lǐng)導干部加強監(jiān)督，以制度保證行政效能的提升。

　　（三）以體制轉(zhuǎn)型為節(jié)點，破除效能障礙

　　工商行政管理體制設(shè)置是否合理，是影響工商部門行政效能的組織因素。改革工商行政管理體制內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)，是提高組織信息有效性、實現(xiàn)組織資源優(yōu)化和重塑組織權(quán)威結(jié)構(gòu)的重要舉措，對提升工商部門的行政效能具有重要意義。工商行政管理體制轉(zhuǎn)型的目標是建立一個以治理市場秩序為中心，以市場經(jīng)濟需求為取向，各職能之間相互聯(lián)系、有機統(tǒng)一，各層級之間相互協(xié)調(diào)、政令暢通的行政管理體系。要合理劃分各級工商行政管理機關(guān)的監(jiān)管權(quán)限，下放監(jiān)督檢查權(quán)，強化基層的監(jiān)管執(zhí)法職能；要本著“精簡、效能”的原則，圍繞注冊登記管理、監(jiān)督管理與行政執(zhí)法、行政服務三方面的職能，按統(tǒng)一設(shè)置、相應對口、同類合并、因地制宜的要求，進行內(nèi)設(shè)機構(gòu)調(diào)整：要以信息化為支撐再造各項工作流程，對企業(yè)注冊登記流程、消費維權(quán)調(diào)解流程、案件查處等各項業(yè)務流程進行重新排列和整合。

　　（四）以機制創(chuàng)新為支撐，創(chuàng)新效能載體

　　效能是成本——收益的比例關(guān)系，提升行政效能是提高行政產(chǎn)出，同時也是降低行政成本的過程。創(chuàng)新工商行政管理機制，有利于以最小的時間、費用投入獲取最大的產(chǎn)出，是工商行政管理效能建設(shè)的前提條件。要以責任區(qū)監(jiān)管為基礎(chǔ)、信息技術(shù)為支撐、行政指導為手段，創(chuàng)新執(zhí)法手段、服務舉措、消費途徑，實現(xiàn)監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變、服務形式的創(chuàng)新、消保模式的提升，實現(xiàn)收費型、處罰型、管制型向規(guī)則型、法制型、服務型工商轉(zhuǎn)變，從而達到提升工商行政管理效能的目標。

　�。ㄎ澹┮耘嘤�公民社會為核心，營造效能環(huán)境

　　社會組織和公眾既是管理對象，同時又是服務對象，社會組織和公眾的意愿要求是政府行政的出發(fā)點，是政府行政環(huán)繞運行的中心。因此，工商行政管理效能建設(shè)必然要求社會公眾的參與和互動。沒有成熟的公民社會，就沒有良好的社會回應，工商效能建設(shè)就有可能因為缺乏良好的社會基礎(chǔ)而得不到有效延伸。培育成熟的公民社會包括三方面內(nèi)容：一是培育成熟的市場主體。要求工商部門從微觀市場管理中跳脫出來，向高層次、綜合性的市場監(jiān)管演進，實現(xiàn)“無限政府”向“有效政府”的轉(zhuǎn)變。二是培育成熟的第三部門。第三部門是指政府之外的所有民間組織和民間關(guān)系的總和。建設(shè)高效能的工商行政管理部門要求工商部門轉(zhuǎn)變職能，實現(xiàn)公共產(chǎn)品和公共服務的協(xié)作生產(chǎn)，引入市場機制，發(fā)揮市場和第三部門的作用。三是培育成熟的公民主體。效能政府是公民主導政府，公民參與是工商部門效能建設(shè)的內(nèi)在要求。要構(gòu)建立體交叉的監(jiān)督體系和多元主體的績效評估體系來保證公民的有效參與，實現(xiàn)對公共權(quán)力的監(jiān)督和規(guī)范。

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