摘要：廉租住房制度作為多層次住房供應(yīng)體系的重要組成部分是住房保障制度的基礎(chǔ)，是實現(xiàn)社會公平、改善民生、社會和諧的助推器。通過對國內(nèi)外廉租房制度的比較，結(jié)合中國具體國情，提出若干政策建議。

　　關(guān)鍵詞：保障政策；廉租房；政府；中外比較

　　住房問題是一個世界性的問題。住房問題的實質(zhì)是公共住房問題，即城市低收入階層困難群體的住房問題，其核心是這一群體居民收入與住房價格的關(guān)系問題。中國在住房領(lǐng)域?qū)嵤┑囊幌盗懈母锎胧�，如鼓勵住房商品化、住房分配貨幣化等，在較大程度上改善了中國居民的居住條件，城市居民的住房面積有了大幅度的提高。但是，城市低收入家庭的住房困難問題仍然比較突出，與發(fā)達(dá)國家相比，中國城市低收入家庭的居住水平更顯落后。

　　一、中國廉租房制度發(fā)展路徑

　　在中國，廉租住房這一概念最早見于1998年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，該通知明確指出，對不同收入家庭實行不同的住房供應(yīng)政策，將中國居民以家庭收入為單位，劃分為高、中低、最低三個層次，其中最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房。2003年11月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部審議通過《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》，確定了廉租住房制度以“發(fā)放租賃補(bǔ)貼為主，實物配租與租金核減為輔”的保障方式，對保障面積、資金渠道、房屋來源、申請審核程序、收回條件作了具體的規(guī)定，明確建設(shè)廉租住房的用地使用行政劃撥的方式。2007年8月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，意見中提出要逐步擴(kuò)大廉租住房制度的保障對象和保障范圍，將廉租住房的保障對象擴(kuò)大為城市低收入家庭。2010年9月，住建部等聯(lián)合發(fā)出通知，明確廉租房家庭再購買其他住房的，應(yīng)當(dāng)辦理廉租房退出手續(xù)；對騙取廉租住房保障、惡意欠租、無正當(dāng)理由長期空置，違規(guī)轉(zhuǎn)租、出借、調(diào)換和轉(zhuǎn)讓廉租住房等行為，可以收回廉租房。經(jīng)過十多年的探索和實踐，中國已經(jīng)初步建立了廉租住房制度，并且取得了一定的效果，同時，也應(yīng)該看到，中國的廉租住房制度建立的時間短，國內(nèi)對廉租住房制度的研究與探討還處于起步階段，廉租住房制度在實踐的過程中存在著諸多問題，制約了中國廉租住房制度的發(fā)展。

　　二、中國廉租房制度存在的問題

　　建立健全中國的廉租住房制度的前提，是認(rèn)清廉租住房制度在建設(shè)的過程中所存在的問題。

　　第一，廉租房法律法規(guī)不健全。中國現(xiàn)行的住宅制度非常零散，各自為政，沒有統(tǒng)一的立法，廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房、住房公積金和商品房之間的關(guān)系不清，制度之間無法很好地協(xié)調(diào)。由于廉租住房制度的立法層次低，執(zhí)行的力度不夠，導(dǎo)致了廉租住房制度很長時間一直停滯不前或者各地方政府對廉租住房制度進(jìn)行異化演變。

　　第二，廉租住房制度的保障對象過窄。廉租住房建立之初，提出建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的住房供應(yīng)體系，對不同收入家庭實行不同的住房供應(yīng)政策：最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經(jīng)濟(jì)適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。之后，雖然完善了廉租住房制度的具體規(guī)定，但是仍然以城鎮(zhèn)最低收入住房困難家庭為保障對象。

　　第三，保障資金和房屋供給不足。到目前為止，廉租住房的建設(shè)情況并不理想，從廉租住房制度的發(fā)展實踐來看，廉租住房的住房保障資金不足制約了廉租住房快速發(fā)展，是廉租住房嚴(yán)重缺乏的內(nèi)在原因，并且尚未形成一套健全的廉租住房供給模式。

　　第四，準(zhǔn)入機(jī)制和退出機(jī)制不完善。中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不高，用于住房保障的資源更是相當(dāng)缺乏，必須將有限的資源用最需要保障的家庭，建立科學(xué)合理的廉租住房準(zhǔn)入退出機(jī)制，否則，保障對象錯位，不該保障的人獲得額外的利益，該保障的人未獲得保障，會產(chǎn)生更加嚴(yán)重的社會不公平：“有進(jìn)無出”的推出機(jī)制會增加政府的財政壓力，導(dǎo)致新生的弱勢群體無法獲得住房保障。

　　三、國外廉租房制度的成功經(jīng)驗

　　社會低收入家庭的住房保障問題是各個國家都比較重視的問題，世界各國廉租住房保障制度各有特色，利弊并存，甚至在發(fā)展道路上有反復(fù)。但總體而言，對這些國家的社會進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了不可替代的、巨大的促進(jìn)作用。

　　第一，美國嚴(yán)格法律和稅收減免住房保障模式。美國對低收入家庭住房保障的特色就在于其各項保障措施的法制化。美國政府先后通過了《住房法》、《城市重建法》、《國民住宅法》、《住房與城市發(fā)展法》等，對住房保障作了相應(yīng)的規(guī)定。對利用抵押貸款購買、建造和大修自己房屋的家庭，在征收個人所得稅時減免抵押貸款的利息支出；對擁有自己住房的家庭，還可以減免所得稅和財產(chǎn)稅；對出租屋的家庭實行稅收減免政策。

　　第二，日本公營住房保障模式。日本政府遵循“保低放高”的原則，采取政策性調(diào)節(jié)措施，旨在使老百姓都能住上與自己經(jīng)濟(jì)條件相適應(yīng)的住房，各級政府建造并管理向低收入家庭出租住宅，由東京都政府管理的叫都營住宅，由縣政府管理的叫縣營住宅，由區(qū)政府管理的叫區(qū)營住宅，由市政府管理的就叫市營住宅。日本有超過220萬公共“廉租房”，占全部住宅的4.7％，另外還有大批供中產(chǎn)階級居住和購買的房子。公營住宅針對貧困群體，形式多樣化，保障了日本的貧困家庭人人“居者有其屋”。

　　第三，法國中央補(bǔ)貼和地方管理雙層次住房保障模式。法國“廉租房”在建造過程主要有中央政府提供補(bǔ)貼，但建成后由各地方政府下屬的“廉租房管理辦公室”管理。地方辦公室一方面嚴(yán)格控制房源，大部分“廉租房”只租不賣；另一方面對社會公開“廉租房”出租情況，接受大眾的監(jiān)督。全法國大約有1/4的人住在“廉租房”里，除了收入很低的移民家庭或家庭負(fù)擔(dān)很重的多子女家庭外，“廉租房”受益群體的“上限”是那些收入相對較少的低級別公務(wù)員。

　　第四，新加坡分級住房保障模式。新加坡在住房保障制度方面政府干預(yù)和介入程度很大，是計劃和市場相結(jié)合的典范。新加坡實行住房公積金制度，中央公積金制度已經(jīng)成為新加坡的基本社會制度之一，是一種綜合的社會保障儲蓄制度。分級提供公有住宅補(bǔ)貼，嚴(yán)格按家庭收入情況來確定享受住房保障水平。新加坡房產(chǎn)和發(fā)展委員會將“廉租房”分為兩個檔次，家庭收入在800新元或以下的家庭，只需繳占總收入10％的錢作為房租；收入在800新元～1 500新元的家庭，用于房租的錢為收入的30％。

　　第五，香港公屋住房保障模式。香港的“公屋”是“公共租住屋的簡稱，是特區(qū)政府為無法負(fù)擔(dān)市場房租的低收入家庭而實施的重要社會居住保障政策。政府將土地免費(fèi)劃撥給房屋委員會，由房委會招標(biāo)建設(shè)公屋并分配給有需要的市民。目前，香港共有約65萬套公屋住房，超過200萬人租住其中，約占香港總?cè)丝诘娜�成�?/p>

　　四、完善中國廉租房制度的若干建議

　　中國廉租住房制度改革應(yīng)積極借鑒以上國家成功經(jīng)驗，通過完善法律、改變保障性住房補(bǔ)貼方式、發(fā)展公共租屋、健全準(zhǔn)入與退出機(jī)制等措施實現(xiàn)“民有所居”。

　　第一，完善相關(guān)法律、法規(guī)。完善的法律能強(qiáng)制規(guī)范住房市場的行為，促進(jìn)其健康發(fā)展。國外住房制度都有相關(guān)法律的支持：如美國的《住房法》和《國民住房法》、日本的《公營住房法》等。中國的《住宅法》應(yīng)當(dāng)盡快制定，以《住宅法》統(tǒng)領(lǐng)中國的住房制度，促進(jìn)中國住房制度的發(fā)展，并可以在住房制度實踐的過程中不斷地進(jìn)步和完善。對于廉租住房制度而言，《住宅法》主要是全局性的，統(tǒng)籌整個住房制度，不可能對廉租住房制度規(guī)定的過于詳細(xì)，所以，當(dāng)務(wù)之急，是先建立一部廉租住房制度的行政法規(guī)，對廉租住房制度建立成果進(jìn)行整理和歸結(jié)，建立廉租住房制度的科學(xué)體系，對廉租住房制度的保障對象、保障方式、保障標(biāo)準(zhǔn)、資金保障、房屋保障、準(zhǔn)入和退出機(jī)制以及對各種違法違規(guī)行為的懲罰措施進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，同時要加大廉租住房制度的執(zhí)行力度，使廉租住房制度得以貫徹落實。

　　第二，堅持商品房與保障房共同供應(yīng)戰(zhàn)略。商品住房和保障性住房是城鎮(zhèn)住房的兩種主要形式，兩者彼此關(guān)聯(lián)，共同發(fā)展。住房過度市場化，追求效率的同時，造成的是社會廣泛的不公，社會福利難以最大化；住房過度福利化，將嚴(yán)重影響住房發(fā)展效率，福利得不到提高，任何一種住房供應(yīng)方式片面發(fā)展都不能有效解決住房問題。所以，確定兩者之間的合理比例尤為重要。為了住房市場的發(fā)展，政府應(yīng)該堅持商品房與保障房共同供應(yīng)戰(zhàn)略，同時制定科學(xué)合理的中長期發(fā)展計劃，協(xié)調(diào)好兩者比例關(guān)系。

　　第三，改變保障性住房補(bǔ)貼方式，嚴(yán)控住房面積。政府應(yīng)致力于改變經(jīng)濟(jì)適用房的補(bǔ)貼方式，嚴(yán)加控制經(jīng)濟(jì)適用房面積。建議實行“補(bǔ)人頭”方式，即把住房保障金或者住房補(bǔ)貼費(fèi)，按照一定標(biāo)準(zhǔn)，以貨幣形式直接補(bǔ)貼到每個應(yīng)當(dāng)享受補(bǔ)貼者的頭上，讓這部分群體拿著補(bǔ)貼款去房產(chǎn)市場上購買、租賃自己能夠購買、租賃的住房，不給開發(fā)商從中牟取暴利的機(jī)會。

　　第四，大力發(fā)展公共租屋。公共住房問題雖然是城市化進(jìn)程中面臨的一個共性問題，為了更好地解決無力購買經(jīng)濟(jì)適用房、又不符合廉租住房保障條件的這部分“夾心層”困難家庭的住房問題，積極探索建立公共租屋制度，引導(dǎo)居民樹立買房與租房都是住房消費(fèi)的合理形式的觀念，有效地緩解房地產(chǎn)市場緊張的供需關(guān)系，促進(jìn)房產(chǎn)市場健康、穩(wěn)定、有序地發(fā)展，要求大力發(fā)展公共租屋的公共租屋保障制度。公共租屋以中小套型為主，建筑面積控制在60平方米左右。

　　第五，完善保障性住房的準(zhǔn)入與退出機(jī)制。準(zhǔn)入機(jī)制中主要把握的方向是：動態(tài)性、地域性、合理性地劃分家庭收入水平線，劃分為最高收入、高收入、中高收入、中等收入、中低收入、低收入、最低收入七組；完善的住房檔案系統(tǒng)，實時監(jiān)管家庭的收入和財產(chǎn)；建立嚴(yán)格的審查、登記及征詢制度。退出機(jī)制是一種事后機(jī)制，住房保障應(yīng)實行定期審核制度，只有有效地審查和確定退出對象，使那些家庭收入或住房條件得到改善的保障對象及時退出保障范圍，才能保證有限的住房資源起到最大的保障作用。

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