【摘 要】內(nèi)部控制是現(xiàn)代企業(yè)的重要管理手段。內(nèi)部環(huán)境要素決定其他控制要素能否發(fā)揮作用，是構(gòu)建內(nèi)部控制體系的基礎(chǔ)。因此加強內(nèi)部環(huán)境建設(shè)對構(gòu)建我國內(nèi)部控制體系建設(shè)具有重要的現(xiàn)實意義。本文通過對內(nèi)部環(huán)境主要問題的分析，提出優(yōu)化內(nèi)部環(huán)境的有關(guān)對策。

　　【關(guān)鍵詞】內(nèi)部環(huán)境；環(huán)境要素；問題及對策

　　一、內(nèi)部環(huán)境要素是內(nèi)部控制的核心要素

　　2008年8月28日，財政部等五部委聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》(下稱《基本規(guī)范》)，這是加強和規(guī)范企業(yè)內(nèi)部控制，提高企業(yè)經(jīng)營管理水平和風險防范能力，促進企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，維護社會主義市場經(jīng)濟秩序和社會公眾利益的一個重要舉措?！痘疽?guī)范》指出：內(nèi)部控制，是由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和全體員工實施的、旨在實現(xiàn)控制目標的過程。同時提出內(nèi)部控制包括五個要素，即：內(nèi)部環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督。由此可見，內(nèi)部環(huán)境由過去被視為內(nèi)部控制的一個外部因素轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部控制的核心要素?，F(xiàn)在人們逐漸認識到，內(nèi)部環(huán)境是內(nèi)部控制存在和發(fā)展的空間，是內(nèi)部控制賴以生存的土壤，控制環(huán)境的好壞直接決定著其他控制要素能否發(fā)揮作用。

　　按照COSO委員會的報告，控制環(huán)境是指對建立、加強或削弱特定政策、程序及其效率產(chǎn)生影響的各種因素，它反映了企業(yè)董事會和管理層關(guān)于內(nèi)部控制對公司重要性的態(tài)度。它是一種氛圍，塑造企業(yè)文化，影響企業(yè)員工的控制意識，影響企業(yè)內(nèi)部各成員實施控制的自覺性，決定其他控制要素能否發(fā)揮作用，是內(nèi)部控制其他要素能否發(fā)揮作用的基礎(chǔ)?！痘疽?guī)范》指出：內(nèi)部環(huán)境是企業(yè)實施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，一般包括治理結(jié)構(gòu)、機構(gòu)設(shè)置及權(quán)責分配、內(nèi)部審計、人力資源政策、企業(yè)文化等六方面。綜合國內(nèi)外控制環(huán)境理論分析，內(nèi)部環(huán)境主要應(yīng)該包括以下一些內(nèi)容：

　　一是董事會。董事會是企業(yè)內(nèi)部控制系統(tǒng)的核心，是約束經(jīng)營者行為的有效機制?，F(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的一個顯著特點就是經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)分離。從理論上講，對經(jīng)營者的控制機制可分為兩大類，一種是以資本市場、產(chǎn)品市場以及法律規(guī)章制度為主體的外部控制機制；另一種是以董事會為主體的內(nèi)部控制機制。加強董事會建設(shè)是實現(xiàn)對經(jīng)營者控制的最有效的方法。

　　二是監(jiān)事會。在我國，監(jiān)事會是內(nèi)部環(huán)境的一個必然要素。監(jiān)事會對股東（大）會負責，通過監(jiān)督企業(yè)董事、經(jīng)理和其他高級管理人員依法履行職責來實現(xiàn)對公司的經(jīng)營控制。

　　三是組織結(jié)構(gòu)。組織結(jié)構(gòu)是企業(yè)為了便于管理，實現(xiàn)組織的目標而分成的若干個管理機構(gòu)和管理層次，它表明了企業(yè)內(nèi)部各部分的排列順序、聯(lián)系方式以及各要素之間的相互關(guān)系。顯而易見，組織結(jié)構(gòu)設(shè)置是否合理、各部門主管對職責的理解程度、部門主管的知識和經(jīng)驗，直接影響控制環(huán)境的建立。

　　四是授權(quán)和分配責任的方法。在企業(yè)管理過程中，權(quán)力和責任相互依存，因此授權(quán)和劃分責任必然聯(lián)系在一起。企業(yè)管理當局應(yīng)當以書面的形式明確并公開授權(quán)和劃分責任的具體辦法，從而增強組織整體的控制意識。如果企業(yè)管理當局明確地建立了授權(quán)和分配責任的方法體系，就能在很大程度上增強企業(yè)的控制意識。

　　五是審計委員會及內(nèi)部審計。內(nèi)部審計是為企業(yè)營造守法、公平、公正的內(nèi)部環(huán)境的重要保證，是監(jiān)督內(nèi)部控制執(zhí)行和評價內(nèi)部控制效果、促進內(nèi)部控制完善的一種機制。審計委員會除負責審查企業(yè)內(nèi)部控制、監(jiān)督內(nèi)部控制的有效實施和內(nèi)部控制自我評價情況外，還有助于保證董事會與企業(yè)外部及內(nèi)部審計人員之間的直接溝通。

　　六是人力資源政策和實務(wù)。人力資源政策是影響內(nèi)部環(huán)境的關(guān)鍵因素。在現(xiàn)代企業(yè)中，一個企業(yè)的人力資源政策直接影響企業(yè)中每個人的表現(xiàn)和業(yè)績。一個好的人力資源政策和實務(wù)，應(yīng)該能保證執(zhí)行企業(yè)政策和程序的人員具有勝任能力和正直品性。人力資源政策涉及人力資源的流動、蓄積、配置、考核等具體環(huán)節(jié)，進而關(guān)系到內(nèi)部控制的實現(xiàn)效果和效率。

　　七是員工。在企業(yè)內(nèi)部控制體系中，員工既是控制的主體又是控制的對象。員工的素質(zhì)與能力直接決定了特定控制的實施及其效果，員工的責任感與誠實性則是能否實現(xiàn)經(jīng)營目標、將內(nèi)部控制融入日常管理活動的重要推動因素。

　　八是企業(yè)文化。企業(yè)文化是內(nèi)部環(huán)境的集中體現(xiàn)。企業(yè)文化是企業(yè)在長期的生產(chǎn)經(jīng)營過程中形成的，區(qū)別于其他組織體現(xiàn)本企業(yè)特有的價值觀念和精神風貌。它是企業(yè)的基本信念、價值觀念、生活方式、人文環(huán)境經(jīng)及與此相適應(yīng)的思維方式和行為方式的總和。企業(yè)文化不但直接影響內(nèi)部控制的建立，還直接決定內(nèi)部控制實施的效果和內(nèi)部控制目標的實現(xiàn)。

　　二、我國企業(yè)控制環(huán)境存在的問題

　　我國大部分企業(yè)已經(jīng)意識到建立健全內(nèi)部控制的重要性并開始自發(fā)地實施內(nèi)部控制，已經(jīng)初步具備了應(yīng)用風險管理框架理論進行內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)、改善的能力，但是我國企業(yè)在內(nèi)部控制環(huán)境方面仍然存在著以下六個方面的問題：

　　(一)管理者特別是“一把手”對內(nèi)部控制的認識不足，風險控制意識淡薄，管理者綜合素質(zhì)有待提高

　　主要存在三個方面的問題：一是有些企業(yè)的管理者風險意識不夠，缺乏風險管理觀念。有的企業(yè)管理者甚至沒有弄清內(nèi)控的真正涵義，把內(nèi)控狹隘地理解為是一種財務(wù)控制，而沒有將內(nèi)控上升到企業(yè)整體管理的角度來考慮，使內(nèi)控不能真正發(fā)揮其重要作用。二是由于實施內(nèi)部控制成本昂貴，而內(nèi)部控制收益則隱性化、長期化，部分管理者不愿意真正實施內(nèi)部控制，致使不少企業(yè)內(nèi)部控制流于形式。三是管理者綜合素質(zhì)有待提高。在我國由于市場經(jīng)濟起步較晚，尚未形成一個比較成熟的經(jīng)理人才市場，管理者在綜合素質(zhì)方面存在著道德缺失和專業(yè)素質(zhì)偏低等問題。有些管理者為了企業(yè)或個人的利益，常常放棄基本道德準則；有些管理者沒有接受過專業(yè)培訓就上崗，人為造就了不良管理行為；有些管理者責任感不強，不講原則、不守法紀，為不良管理行為的滋生、蔓延提供了溫床。

　　(二)公司治理結(jié)構(gòu)不健全

　　公司治理結(jié)構(gòu)是指股東大會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層之間形成的權(quán)責分配、激勵與約束、權(quán)力制衡關(guān)系。我國目前采用了“分權(quán)制”的做法，即設(shè)立股東大會為企業(yè)的權(quán)力機構(gòu)，董事會為業(yè)務(wù)執(zhí)行和經(jīng)常性經(jīng)營決策機構(gòu)，監(jiān)事會為監(jiān)督機構(gòu)。國有企業(yè)通過公司化改制，在公司治理結(jié)構(gòu)方面已逐步完善，但是在公司治理的層面依然出現(xiàn)了較多問題，主要表現(xiàn)為：

　　1.股權(quán)結(jié)構(gòu)畸形。主要表現(xiàn)在股權(quán)過于集中，國有股所占比重過大，導致國有股股東操縱公司的一切。

　　2.董事會不能有效運作。在我國至少存在以下問題使得董事會不能有效運作。一是董事會呈“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象。多數(shù)董事來源于企業(yè)內(nèi)部，且董事在公司管理團隊任職的數(shù)量過多，即執(zhí)行董事人數(shù)過多。因此，董事會對管理團隊的監(jiān)督在某種意義上是自己監(jiān)督自己，董事會實際操縱在“內(nèi)部人”手中。二是董事會成員的產(chǎn)生程序存在缺陷?！豆痉ā芬?guī)定，董事會應(yīng)由股東大會選舉產(chǎn)生，但現(xiàn)實是許多公司董事會的任命與解聘直接源于上級命令。三是董事對股東的責任感不強。四是董事會缺乏分工。大多數(shù)企業(yè)不對董事進行分工并按照國際慣例分設(shè)專門委員會，導致對內(nèi)部控制至關(guān)重要的內(nèi)外部審計、薪酬激勵機制等缺乏專門董事監(jiān)督。五是獨立董事不獨立。由于現(xiàn)行法律關(guān)于獨立董事任職資格、人數(shù)比例、產(chǎn)生程序等立法上的缺陷，在實際操作中很難保證獨立董事的公正性。

　　3.監(jiān)事會職能不能有效實現(xiàn)。在實際操作中，監(jiān)事會不能起到相應(yīng)作用，究其原因：首先，監(jiān)事和監(jiān)事會缺乏必要的獨立性。監(jiān)事人選由大股東控制，而來自公司內(nèi)部的監(jiān)事，其工薪、職位等由管理層決定。其次，《公司法》對監(jiān)事會成員中職工代表所占比例缺乏硬性規(guī)定，監(jiān)事會中職工比例過少，職工無法行使監(jiān)督職能。再次，《公司法》規(guī)定監(jiān)事會享有財務(wù)檢查權(quán)，但操作性極差。最后，多數(shù)監(jiān)事缺乏法律、財務(wù)等方面的專業(yè)知識，對于董事、經(jīng)理的經(jīng)營失誤和背信行為難以判別和應(yīng)對。

　　(三)部門及崗位設(shè)置和權(quán)責分配與內(nèi)部控制不匹配

　　集中體現(xiàn)在沒有建立內(nèi)部牽制制度。

　　(四)審計監(jiān)督?jīng)]有發(fā)揮應(yīng)有的作用

　　內(nèi)部審計在內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)中占有重要地位，是控制環(huán)境優(yōu)劣的重要標志。目前內(nèi)部審計存在以下一些問題：一是內(nèi)部審計缺乏獨立性。主要表現(xiàn)在：將內(nèi)審機構(gòu)附屬于其他部門并受企業(yè)有關(guān)負責人領(lǐng)導；內(nèi)審人員由其人員兼任并受企業(yè)有關(guān)負責人領(lǐng)導等。二是內(nèi)審人員的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)和結(jié)構(gòu)難以適應(yīng)內(nèi)部審計工作的需要。三是審計范圍過于狹窄。主要以開展財務(wù)收支審計為主，較少涉及經(jīng)濟效益審計、管理審計、內(nèi)部控制評價。四是內(nèi)部審計的權(quán)威性不夠。五是內(nèi)部審計工作不到位，程序不規(guī)范。

　　(五)人力資源政策失當

　　目前，我國企業(yè)人力資源政策和實務(wù)上還存在一些不盡如人意的地方，具體表現(xiàn)為：一是職業(yè)生涯難以規(guī)劃。許多企業(yè)只注重人才的引進，但對人才的職業(yè)生涯沒有一個良好的規(guī)劃，不利于吸引、培養(yǎng)和使用人才。二是業(yè)績考核不科學。沒有建立起符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求的考核和監(jiān)督機制，“多做多錯，少做少錯，不做不錯”的現(xiàn)象依然十分嚴重。三是職業(yè)培訓不到位。培訓意識淡薄、培訓資金缺乏以及沒有具體的中長期培訓計劃，不利于人才素質(zhì)系統(tǒng)的提高。

　　(六)企業(yè)文化和誠實守信的價值體系沒有形成

　　主要表現(xiàn)為：一是企業(yè)文化缺乏系統(tǒng)的理論指導，往往是傳統(tǒng)文化與西方舶來品的雜合，具體表現(xiàn)為滿足于提出某種口號；二是企業(yè)文化和具體的流程脫節(jié)，流程和理念脫節(jié)，不能把企業(yè)文化和理念落實、貫穿到每一個具體的流程中去，使得企業(yè)文化僅僅停留在表面上；三是企業(yè)文化僅僅是企業(yè)領(lǐng)導者的文化，主要表現(xiàn)為管理者極力鼓吹某種文化價值觀念，甚至采用極端的方式方法，以達到塑造個人形象或?qū)崿F(xiàn)個人專斷的目的；四是企業(yè)文化過分理想化。在企業(yè)文化中提出一些不切實際甚至是超出企業(yè)能力范圍的文化理念，以至員工缺乏務(wù)實的工作態(tài)度，進而影響企業(yè)的長遠發(fā)展。

　　三、優(yōu)化我國企業(yè)控制環(huán)境的對策

　　(一)培養(yǎng)、提高管理者良好的綜合素質(zhì)及風險意識

　　1.重視管理者的品行及管理哲學。管理人員的操守、管理哲學與管理風格對于企業(yè)內(nèi)部控制的效率和效果影響深遠，直接影響到了下級員工的道德行為，思維方式和品行。因此，企業(yè)高層領(lǐng)導人除了自己起表率作用以外，還要引導其員工做道德范圍內(nèi)的事。

　　2.樹立良好的管理哲學和經(jīng)營理念。管理者要樹立良好的管理哲學和經(jīng)營理念，將適應(yīng)時代特征的新管理理念、管理風格灌輸給企業(yè)每個員工，以助于實現(xiàn)企業(yè)目標。

　　3.培養(yǎng)誠信和道德價值觀。企業(yè)管理當局的行為對全體員工起到榜樣和示范的作用，為此他們首先要誠信并自覺遵守道德規(guī)范，借以培育員工的誠信意識，引導員工樹立正確的道德價值觀。

　　(二)完善公司治理結(jié)構(gòu)

　　公司治理結(jié)構(gòu)與內(nèi)部控制是緊密聯(lián)系的。缺乏良好的公司治理，內(nèi)部控制環(huán)境就成為無源之水，無本之木?？茖W的公司治理結(jié)構(gòu)包括民主、透明的決策程序和管理議事規(guī)則，高效、嚴謹?shù)臉I(yè)務(wù)執(zhí)行系統(tǒng)，以及健全、有效的內(nèi)部監(jiān)督和反饋系統(tǒng)。公司治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展和完善是一項復雜而又艱巨的系統(tǒng)工程。我們既要完善各項政策措施，使得企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)盡快得到提升，又要充分考慮各方的實際情況，穩(wěn)步推進各項改革措施。

　　1.強化董事會的核心地位，完善董事會制度。首先，合理配置董事會的人員構(gòu)成。要爭取讓中小股東在董事會上有發(fā)言權(quán)，可以采取累積投票制的方式選舉董事。限制大股東在董事會中所占席位，留出一些席位讓與員工或其他利益相關(guān)者。進一步健全獨立董事制度，在董事會中要明確規(guī)定獨立董事的人數(shù)等。要控制董事會成員與高層管理人員的重疊任職。其次，對董事會成員進行適當?shù)姆止ぁ?nèi)外部審計、薪酬激勵、投資決策等重大事項要明確董事進行監(jiān)督管理。再次，理清董事會和經(jīng)理人員之間的關(guān)系，明確各自的職責和權(quán)利。這樣既可以公平合理地評價企業(yè)業(yè)績，又能對企業(yè)管理狀況進行有效監(jiān)督。

　　2.實現(xiàn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體多元化。合理分散股權(quán)，促進股權(quán)主體的多元化。

　　3.強化監(jiān)督機制。通過公司的各種利益主體，對公司形成多層次的監(jiān)督體系，特別是要加強監(jiān)事會的監(jiān)督職能。要改變監(jiān)事會的人員結(jié)構(gòu)，增設(shè)外部監(jiān)事，以增強監(jiān)事會執(zhí)行監(jiān)督職能的客觀性和公正性。在立法層面將監(jiān)事會職能具體化，并給予相應(yīng)的法律保障，如對阻撓監(jiān)事會行使權(quán)力的個人或部門給予處罰。

　　4.強化對經(jīng)營者的約束激勵機制。制定切實可行的方法，把經(jīng)營者的報酬、待遇同企業(yè)的經(jīng)營狀況掛鉤，并與企業(yè)的中長期發(fā)展結(jié)合起來，建立有獎有罰的約束與激勵機制。

　　(三)健全組織結(jié)構(gòu)與權(quán)責分配體系

　　健全組織結(jié)構(gòu)與權(quán)責分配體系的一個重要方面，在于界定關(guān)鍵區(qū)域的權(quán)責以及建立適當?shù)臏贤ㄇ?。良好的組織必須以執(zhí)行工作計劃為使命，并具有清晰的職位“層次順序”，流暢的“意見溝通”渠道，有效的“協(xié)調(diào)”與“合作”體系。具體包括以下幾個方面：

　　1.實施組織機構(gòu)控制。這是對企業(yè)組織機構(gòu)設(shè)置，職務(wù)分工的合理性和有效性進行的控制，主要包括不相容職務(wù)的分離，組織機構(gòu)之間的相互控制。

　　2.重視組織內(nèi)部關(guān)系的協(xié)調(diào)。分工有利于組織活動專業(yè)化，協(xié)調(diào)則有利于配合。常用的協(xié)調(diào)方法有層級間協(xié)調(diào)、部門間協(xié)調(diào)、權(quán)力的協(xié)調(diào)。

　　3.明確權(quán)責分配。企業(yè)管理當局應(yīng)當以書面的形式明確并公開授權(quán)和劃分責任的具體辦法，從而增強組織整體的控制意識。

　　(四)塑造企業(yè)文化

　　企業(yè)在塑造自身文化時，應(yīng)避免一種只注重內(nèi)部短期的企業(yè)文化，保持一種健康的文化氛圍，使其與公司戰(zhàn)略目標趨于一致。企業(yè)在塑造自身文化時一定要強調(diào)建立內(nèi)部約束的文化機制，即企業(yè)要經(jīng)常性地對企業(yè)行為進行反省和檢查，通過內(nèi)部約束來規(guī)范企業(yè)的各項行為。

　　(五)加強內(nèi)部審計建設(shè)

　　1.轉(zhuǎn)變觀念，提高管理者對內(nèi)部審計工作的認識，使內(nèi)部審計真正地成為企業(yè)機體的重要組成部分，是企業(yè)真正的內(nèi)在所需。

　　2.強化內(nèi)部審計獨立性，樹立內(nèi)部審計的權(quán)威。要建立董事會領(lǐng)導的內(nèi)部審計制度，內(nèi)部審計的負責人由董事會聘任，定期向董事會匯報工作。

　　3.做好財務(wù)審計工作向經(jīng)濟效益審計、管理審計、內(nèi)部控制評價方面逐步發(fā)展。

　　(六)全方位完善人力資源管理機制

　　良好的人力資源政策，對培養(yǎng)企業(yè)的員工，提高企業(yè)員工的素質(zhì)，更好地貫徹執(zhí)行內(nèi)部控制有很大的幫助。一個好的人力資源政策，就是要保證企業(yè)聘請到和留得住人才，培養(yǎng)出能力強、可依賴的員工，并能保證執(zhí)行公司政策和程序的人是最合適的。

　　1.轉(zhuǎn)變觀念，重視以人為本的人力資源管理。要確立人才資源是第一資源的觀念、人力資本投入優(yōu)先觀念等人力資源理念。

　　2.制定人力資源的戰(zhàn)略規(guī)劃。運用科學的方法對人力資源的供需進行預測，制定適宜的政策和措施，從而使企業(yè)人力資源的供給和需求達到平衡。

　　3.制定適宜的人力資源政策。完善人力資源政策主要有三點：一是為員工提供合理的報酬，通過科學的績效考評對員工實施晉升和獎勵，使符合企業(yè)價值的行為得到承認、鼓勵，創(chuàng)造良好的勞資關(guān)系。二是建立對不合格員工的淘汰機制。三是完善培訓措施，使員工通過學習和培訓，得到不斷成長。

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