關(guān)于《會(huì)計(jì)法》實(shí)施中的幾個(gè)問(wèn)題

　　一、關(guān)于會(huì)計(jì)工作管理體制方面的問(wèn)題

　　《會(huì)計(jì)法》第七條對(duì)我國(guó)的會(huì)計(jì)工作管理體制作了很明確的規(guī)定：國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)主管全國(guó)的會(huì)計(jì)工作�？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén)管理本行政區(qū)域內(nèi)的會(huì)計(jì)工作。由此可以理解為：一是主管全國(guó)會(huì)計(jì)工作的部門(mén)是國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)，國(guó)務(wù)院其他業(yè)務(wù)主管部門(mén)不是會(huì)計(jì)工作的主管部門(mén)，不能全面管理會(huì)計(jì)工作，如果法律或政策允許，可以參與或協(xié)助國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)管理部分會(huì)計(jì)工作。二是縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén)是本行政區(qū)域管理會(huì)計(jì)工作的主體，除此以外該區(qū)域的其他單位都不是管理會(huì)計(jì)工作的主體。三是縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén)管理的范圍是本行政區(qū)域會(huì)計(jì)管理的全部工作，即應(yīng)對(duì)本區(qū)域各單位的會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督、會(huì)計(jì)人員及會(huì)計(jì)管理工作進(jìn)行全面管理。這里體現(xiàn)了由各級(jí)財(cái)政部門(mén)主管會(huì)計(jì)工作并明確在管理體制上實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的原則。但是，目前實(shí)施《會(huì)計(jì)法》的情況并非如此。主要表現(xiàn)在：

　�。ㄒ唬┎糠种醒雴挝唬ɑ蚍秦�(cái)政部門(mén)）直接管理本部門(mén)的會(huì)計(jì)工作

　　目前，有部分中央單位直接管理該部門(mén)的會(huì)計(jì)工作，客觀上成為這些部門(mén)會(huì)計(jì)工作的管理主體，如軍隊(duì)、武警部隊(duì)、鐵道部、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)等。由于《會(huì)計(jì)法》并未明確這些部門(mén)是《會(huì)計(jì)法》的執(zhí)法主體，因而，其直接管理本部門(mén)的會(huì)計(jì)工作缺乏法律依據(jù)。事實(shí)上，部分中央業(yè)務(wù)主管部門(mén)，包括軍隊(duì)、武警部隊(duì)、鐵道部等部門(mén)，在管理會(huì)計(jì)工作中能夠發(fā)揮重要的作用，而這種作用又是各級(jí)財(cái)政部門(mén)無(wú)法替代的，因此，筆者認(rèn)為這些部門(mén)管理會(huì)計(jì)工作的職責(zé)應(yīng)當(dāng)在《會(huì)計(jì)法》或其實(shí)施細(xì)則中得到確認(rèn)。

　�。ǘ�）各地財(cái)政部門(mén)的管轄權(quán)不是純地域管轄

　　一般來(lái)講，行政管轄權(quán)可以分為職權(quán)管轄、級(jí)別管轄及地域管轄等形式�！稌�(huì)計(jì)法》規(guī)定的會(huì)計(jì)工作的管轄?wèi)?yīng)是地域管轄。但是，在實(shí)施中無(wú)論是北京市，還是其他各省、自治區(qū)、直轄市以及下屬的地區(qū)都沒(méi)有也無(wú)法實(shí)施嚴(yán)格意義上的地域管轄。如駐京的除軍隊(duì)、武警、鐵道部門(mén)以外的中央單位的會(huì)計(jì)工作管理就不是由北京市財(cái)政部門(mén)管轄的，而是由中央的相關(guān)部門(mén)進(jìn)行管理；各省駐省會(huì)城市的省級(jí)單位，駐各地區(qū)所在城市的地區(qū)級(jí)單位的會(huì)計(jì)工作管理也普遍是由所在省、地區(qū)的財(cái)政部門(mén)管轄。有些�。ㄗ灾螀^(qū)）還對(duì)中央機(jī)構(gòu)（如商業(yè)銀行）、部分省級(jí)垂直機(jī)構(gòu)在本省各地的單位的會(huì)計(jì)工作管理權(quán)上收到省級(jí)財(cái)政部門(mén)等，這些情況都與地域管轄要求相悖。目前實(shí)施的會(huì)計(jì)工作管轄權(quán)，主要表現(xiàn)在下一級(jí)財(cái)政部門(mén)都是在上一級(jí)財(cái)政部門(mén)確定管轄范圍后，在本行政區(qū)域剩余的管轄范圍內(nèi)再進(jìn)行確定，而不是由各級(jí)財(cái)政部門(mén)獨(dú)立確定管轄范圍。這種會(huì)計(jì)工作的管理模式實(shí)際上是“在職權(quán)管轄或級(jí)別管轄原則下的地域管轄形式”，而不是單純的地域管轄形式。筆者認(rèn)為，這是符合我國(guó)目前會(huì)計(jì)工作現(xiàn)狀及所能達(dá)到的會(huì)計(jì)工作管理水平的一種有效形式，應(yīng)該予以肯定，因此，《會(huì)計(jì)法》中的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)作出更確切的表述。

　�。ㄈ�）會(huì)計(jì)工作管轄權(quán)與會(huì)計(jì)執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的口徑不統(tǒng)一

　　會(huì)計(jì)工作管理，包括對(duì)會(huì)計(jì)核算和會(huì)計(jì)監(jiān)督的管理、會(huì)計(jì)人員管理和會(huì)計(jì)事務(wù)管理工作等方面。財(cái)政部門(mén)對(duì)會(huì)計(jì)工作的管轄，也應(yīng)包括對(duì)會(huì)計(jì)核算工作的管理權(quán)，對(duì)會(huì)計(jì)工作的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，對(duì)會(huì)計(jì)人員的管理權(quán)以及會(huì)計(jì)事務(wù)管理工作的管理權(quán)。一般來(lái)講，會(huì)計(jì)執(zhí)法監(jiān)督權(quán)與財(cái)政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的范圍不完全一致。財(cái)政執(zhí)法監(jiān)督主要是監(jiān)督有關(guān)單位是否履行財(cái)政職能，對(duì)財(cái)政收支是否依法律法規(guī)規(guī)定辦理，主要實(shí)行級(jí)別管轄形式，地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)一般不監(jiān)管中央駐當(dāng)?shù)貑挝换蛏弦患?jí)財(cái)政部門(mén)管轄的駐當(dāng)?shù)氐膯挝�。�?huì)計(jì)執(zhí)法監(jiān)督主要是按《會(huì)計(jì)法》要求監(jiān)督有關(guān)單位是否保證會(huì)計(jì)信息真實(shí)、完整，會(huì)計(jì)核算處理是否規(guī)范，會(huì)計(jì)人員是否持證上崗等內(nèi)容，主要實(shí)行職權(quán)管轄或級(jí)別管轄原則下的地域管轄形式，地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)可以監(jiān)管中央駐當(dāng)?shù)貑挝换蛏弦患?jí)財(cái)政部門(mén)管轄的駐當(dāng)?shù)貑挝坏臅?huì)計(jì)工作，如會(huì)計(jì)人員是否持證上崗、會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作是否規(guī)范等�！稌�(huì)計(jì)法》只規(guī)定了會(huì)計(jì)工作管理體制，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)規(guī)定會(huì)計(jì)執(zhí)法監(jiān)督體制，而是在財(cái)會(huì)[2001]18號(hào)“關(guān)于開(kāi)展《會(huì)計(jì)法》執(zhí)行情況檢查的通知”中明確規(guī)定，“各地區(qū)的檢查工作在當(dāng)?shù)厝嗣裾�府的領(lǐng)導(dǎo)下，由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)組織實(shí)施；中央各部門(mén)及其所屬單位的檢查工作由財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門(mén)組織實(shí)施”。這就明確了新的會(huì)計(jì)執(zhí)法監(jiān)督體制的主要內(nèi)容，而這種體制是比照財(cái)政執(zhí)法監(jiān)督體制的要求來(lái)實(shí)施的。但根據(jù)《會(huì)計(jì)從業(yè)資格管理辦法》的規(guī)定，會(huì)計(jì)人員從業(yè)資格的管理按屬地原則辦理，中央機(jī)構(gòu)駐各地單位的會(huì)計(jì)人員必須在駐在地財(cái)政部門(mén)辦理會(huì)計(jì)從業(yè)資格證書(shū)。根據(jù)這一規(guī)定，在對(duì)中央單位會(huì)計(jì)的違法行為進(jìn)行行政處罰時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)將一項(xiàng)行政處罰人為分離、分別由不同財(cái)政部門(mén)進(jìn)行的局面，即對(duì)其單位或個(gè)人實(shí)施的行政處罰由財(cái)政部實(shí)施，對(duì)其單位所屬會(huì)計(jì)人員實(shí)施吊銷(xiāo)會(huì)計(jì)從業(yè)資格證書(shū)的處罰按屬地原則由駐在地財(cái)政部門(mén)實(shí)施。同理，對(duì)省級(jí)單位駐各地區(qū)、縣的單位的會(huì)計(jì)執(zhí)法監(jiān)督中的行政處罰也存在同樣的問(wèn)題。這種會(huì)計(jì)工作管轄與會(huì)計(jì)執(zhí)法監(jiān)督口徑不統(tǒng)一的狀況，使會(huì)計(jì)管理、監(jiān)督和執(zhí)法環(huán)節(jié)相脫節(jié)，基層財(cái)政部門(mén)難以操作，也必然會(huì)造成會(huì)計(jì)執(zhí)法監(jiān)督工作的混亂。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在《會(huì)計(jì)法》或?qū)嵤┘?xì)則中明確會(huì)計(jì)執(zhí)法監(jiān)督體制，同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)會(huì)計(jì)工作管理體制、會(huì)計(jì)執(zhí)法監(jiān)督體制與會(huì)計(jì)從業(yè)資格管理體制充分協(xié)調(diào)，盡量統(tǒng)一，簡(jiǎn)化管理，以便于《會(huì)計(jì)法》的有效實(shí)施。

　　二、會(huì)計(jì)法律責(zé)任界定不清，難以實(shí)施

　　新修訂的《會(huì)計(jì)法》，雖然在法律責(zé)任規(guī)定方面有了大的改進(jìn)，內(nèi)容也更明確，但真正要對(duì)照實(shí)施，仍感會(huì)計(jì)法律責(zé)任界定不清，操作難度較大。

　�。ㄒ唬�《會(huì)計(jì)法》第四十二條規(guī)定，對(duì)“未按照規(guī)定填制、取得原始憑證或者填制、取得的原始憑證不符合規(guī)定的”行為，應(yīng)對(duì)有關(guān)人員及有關(guān)單位依法給予行政處罰。在實(shí)際工作中，有關(guān)原始憑證填制、取得的內(nèi)容相當(dāng)多，僅就憑證種類(lèi)來(lái)講，有與銀行存款、現(xiàn)金收支活動(dòng)有關(guān)的憑證，有與報(bào)銷(xiāo)開(kāi)支或與往來(lái)款項(xiàng)有關(guān)的憑證，也有與成本費(fèi)用支出、財(cái)產(chǎn)物資變動(dòng)及利潤(rùn)分配有關(guān)的憑證；從取得途徑講，既有大量的外來(lái)憑證，也有許多內(nèi)部自制轉(zhuǎn)賬憑證；從原始憑證的填制要素來(lái)講，既包括憑證的名稱、日期、編號(hào)、接受憑證的單位，又涉及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)容、數(shù)量與金額以及填制人的簽名、蓋章等；原始憑證不符合規(guī)定的表現(xiàn)形式，既包括憑證不真實(shí)、不合法，也包括記載不準(zhǔn)確、不完整等等。僅就憑證金額錯(cuò)誤而言，其數(shù)額也有大小之分，小為角分，大至上萬(wàn)上億。在這么廣泛的范圍內(nèi)，不講違法的內(nèi)容與形式，不管憑證要素內(nèi)容的哪個(gè)方面，不分錯(cuò)誤金額大小，不論造成的后果，就以一個(gè)“規(guī)定”論“責(zé)任”，未免有些偏頗，也難以把握尺度。同樣，《會(huì)計(jì)法》第四十二條規(guī)定的其他幾種違法行為中的法律責(zé)任，也有類(lèi)似的情況，也難以把握尺度，難以操作實(shí)施。筆者認(rèn)為，為了保證《會(huì)計(jì)法》的嚴(yán)肅性，促進(jìn)《會(huì)計(jì)法》的有效實(shí)施，應(yīng)盡快由財(cái)政部制定《會(huì)計(jì)法》實(shí)施細(xì)則或由各省、自治區(qū)、直轄市在《會(huì)計(jì)法》的框架內(nèi)制定地方性會(huì)計(jì)規(guī)章，進(jìn)一步細(xì)化和落實(shí)會(huì)計(jì)法律責(zé)任。

　�。ǘ�）有關(guān)會(huì)計(jì)記錄文字的規(guī)定及其法律責(zé)任

　　《會(huì)計(jì)法》第二十二條規(guī)定，“會(huì)計(jì)記錄的文字應(yīng)當(dāng)使用中文”，在“民族自治地方，會(huì)計(jì)記錄可以同時(shí)使用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫囊环N文字”。目前我國(guó)的西部邊遠(yuǎn)地區(qū)還存在許多實(shí)行民族自治的非漢語(yǔ)的少數(shù)民族聚居區(qū)，如新疆南疆的許多縣、鄉(xiāng)，那里的少數(shù)民族占當(dāng)?shù)厝丝?5%以上，民族語(yǔ)言、文字應(yīng)用非常普遍，漢語(yǔ)的使用程度還很低，縣鄉(xiāng)行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)工作也大多由少數(shù)民族同志擔(dān)任，平時(shí)以本民族文字進(jìn)行記賬憑證的編制和登記賬簿，只有在年終，才按國(guó)家的統(tǒng)一要求填制具有漢、維兩種文字的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表。面對(duì)一些地區(qū)廣大少數(shù)民族會(huì)計(jì)人員的現(xiàn)狀，《會(huì)計(jì)法》第四十二條對(duì)“未按規(guī)定使用會(huì)計(jì)記錄文字……的”，半作為違法行為，要追究法律責(zé)任，進(jìn)行行政處罰的規(guī)定，顯然與實(shí)際情況有很大的距離，一旦實(shí)施必將形成法不責(zé)眾的局面，甚至?xí)�影響民族團(tuán)結(jié)，如果不實(shí)施，又會(huì)影響法律的嚴(yán)肅性。因此，筆者認(rèn)為，在我國(guó)“會(huì)計(jì)記錄文字應(yīng)當(dāng)使用中文，”并“允許民族自治地方的會(huì)計(jì)記錄可以同時(shí)使用一種民族文字”這一規(guī)定，對(duì)民族自治地區(qū)來(lái)講雖總的要求是完全正確的，但在實(shí)施范圍及法律責(zé)任方面應(yīng)適當(dāng)放寬�？梢�求在民族自治地方的中等以上城市，或者在一定規(guī)模的企業(yè)（如股份公司、上市公司），或者在一定級(jí)別的行政事業(yè)單位，或者在會(huì)計(jì)資料的一定范圍（如財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告）中首先實(shí)施，其它地區(qū)或方面可視具體情況靈活實(shí)施或逐步實(shí)施。只有這樣才能使法律根植于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之中，確保《會(huì)計(jì)法》的嚴(yán)肅性。