大膽探索 勇于創(chuàng)新 積極推進會計委派制

    為適應社會主義市場經(jīng)濟要求，建立會計監(jiān)督約束機制，按照中紀委、國務院的要求，我省不斷探索，大膽實踐，以制度創(chuàng)新為突破口，積極推進會計管理體制改革，探索出了適合我省實際的會計委派制，有力地促進了效益財政建設和地方經(jīng)濟的發(fā)展，推動了黨風廉政建設和源頭治理腐敗工程的實施，促進了各項改革事業(yè)的順利進行。

　　一、基本作法

　　會計委派制沒有現(xiàn)成的模式照搬，我省試點工作經(jīng)歷了一個漫長而曲折的過程。在試點過程中，我們采取和分步實施、步步為營的做法，邊探索、邊總結、先試點、再推開，既積極又穩(wěn)妥地進行。到目前為止，全省市、州、縣（市）都開展了試點工作，試點單位11320個，其中政府直接委派試點單位2315個，有14875名委派會計上崗工作，其中由政府直委派會計4942個。

　　一是積極探討摸索。1988年，老河口市率先在全國成立會計局，對全市企事業(yè)單位會計人員試行垂直管理辦法。荊州縣分別于1994年對會計人員試行專業(yè)化管理。利川市和鶴峰縣分別于1994年和1996年試行企業(yè)主管會計委派制。這些探索，為全省開展會計委派制作出了有效益的嘗試。

　　二是逐步開展試點。1997年1月。省委常委會議提出要在全省開展會計委派制試點工作。同年9月，省紀委、財政廳和監(jiān)察廳在總結經(jīng)驗和調(diào)查研究的基礎上，制定了新形勢下會計人員管理體制改革的基本思路，及時召開了全省會計統(tǒng)管委派工作會議，下發(fā)了《關于開展會計人員統(tǒng)管派試點工作的通知》。在試點單位的選擇上，我們注意選擇會計基礎工作較好、單位領導重視、對委派制改革態(tài)度積極的地方進行試點，確定襄樊市、宜城市、武漢市東西湖區(qū)等6個省級試點單位，并鼓勵其他有條件的地方積極試點。要求試點單位結合實際擬定試點方案，不斷完善措施。經(jīng)過艱苦細致的工作，試點單位委派會計逐步到位。這些地方的試點，為全省擴大試點范圍積累了寶貴的經(jīng)驗。

　　三是擴大試點范圍。中紀委二次全會公報公布后，省政府以鄂[1998]18號文件下發(fā)了《關于認真做好會計委派制試點工作的通知》，關在各城市召開全省會計委派制試點現(xiàn)場會，推廣各城市的經(jīng)驗。明確要求各級黨委政府要把會計委派制試點工作納入重要議事日程，不斷總結經(jīng)驗，擴大試點范圍。省財政廳及時召開黨組會議，專題研究會計委派制試點工作，統(tǒng)一思想認識，決定把試點工作當作財政改革和反腐倡廉的一件大事來抓。各地按照省政府18號文件要求，積極開展工作，制定工作方案，確定試點單位，使會計委派制試點工作迅速遍及全省。

　　四是突破重點難點。為配合我省糧食流通體制改革，省會計委派制辦公室及時向省政府建議在糧食系統(tǒng)推行會計委派制，得到了省政府的高度重視。1999年1月，省政府以鄂政發(fā)[1999]1號文件下發(fā)了《關于在全省糧食收儲企業(yè)實行會計委派制度管理辦法有通知》。同年4月，省委組織部、省財政廳、省監(jiān)察廳、省糧食局以鄂財會發(fā)[1999]259號文聯(lián)下發(fā)了《關于認真落實全省糧食行政主管部門實行總會計師委派制的實施意見》，并出臺了一系列具體的實施辦法。目前，全省糧食行政主管部門委派總會計師已基本到位，糧食收儲企業(yè)已委派主管會計877人，到位91%。

　　五是推廣成熟經(jīng)驗。為進一步鞏固和擴大會計委派成果，推進財政體制改革，從源頭治理腐敗，根據(jù)財政部、監(jiān)察部關于試行會計委派制工作的意見和省長辦公會關于推廣財會售中核算制和零戶統(tǒng)管等會計委派制形式的要求，省政府以鄂政發(fā)[2000]79號文下發(fā)了《省人民政府關于試行財會集中核算制和零戶統(tǒng)管工作的通知》，要求全面試行財會集中核算和零戶統(tǒng)管這兩種會計委派制形式，相關實施辦法和內(nèi)部控制規(guī)范正在制定之中。

　　在具體實施過程中，我們始終圍繞加強管理、強化監(jiān)督這條主線，因地制宜，大膽創(chuàng)新，在政府部門對會計人員統(tǒng)一管理的前提下，針對省、市、縣、鄉(xiāng)的特點，注意區(qū)別國有單位與非國有單位、企業(yè)與非企業(yè)會計人員的不同要求，以及單位業(yè)務量的大小和管住、管好的需要，探索出了行之有效的八種會計委派制形式：

　�。ㄒ唬┲苯庸芾硇问�。委派對象為單位的總會計師、會計機構負責人、主管會計、有的還包括出納。被委派人員的來源，一是原單位，二是財政局現(xiàn)有人員中選派，三是社會公開招聘。委派部門為地方政府。管理體制按照"會計機構不變，會計地位不變，會計職能不變"的原則，對會計人員的人事檔案、職務晉升、工作調(diào)動、專業(yè)職稱、工資資金、福利等實行統(tǒng)一管理，在單位之間實行定期輪崗制度，一般為三年一輪換。適用范圍為行政、事業(yè)單位，如公安、檢查、法院和教育等部門或單位；政府投資或擔保的重點項目。代表性的地方是襄樊市、宜城市、黃岡市。

　　（二）主管會計委派形式。委派對象主要是財務負責人、主管會計，有的還包括出納。被委派人員的來源主要是原單位，也有從其他單位選派。管理體制按照"統(tǒng)一管理、統(tǒng)一委派、分免任免"的辦法，由單位推薦、主管部門考核、財政部門審定，通過政府發(fā)文并頒發(fā)《委派證》。財政部門負責委派會計的職務任免，明確其職責和權限。工資、獎金與企業(yè)的經(jīng)濟效益和個人業(yè)績掛鉤，并制定考核指標和個人收入掛鉤細則。適用范圍主要為部分國有企業(yè)。代表性的地方是利川市、鶴峰縣。

　�。ㄈ�）財務總監(jiān)形式。適用范圍為國有及國有控股企業(yè)。財務總監(jiān)由財政部或財政與國資局（國資公司）聯(lián)合委派，以國有股東代表人身份進入監(jiān)事會，向出資人負責，獨立行使財務管理監(jiān)督權，列席公司董事會。其工資、津貼及獎金納入財政預算，設立工資基金專戶，由財政部門統(tǒng)一管理和發(fā)放。代表性的地方是武漢市、松滋市。

　�。ㄋ模┴敃�集中核算制形式。就是在財政部門成立會計核算中心，在單位資金所有權、使用權和財務自主權不變的前提下，取消單位銀行賬戶、會計和出納，各單位只設報賬員，通過會計委托代理記賬，對行政事業(yè)單位集中辦理會計核算、進行會計監(jiān)督，融會計核算、監(jiān)督、服務為一體的會計委派制模式。會計核算中收為全額財政撥款事業(yè)單位，由編辦單獨核定編制，隸屬同級財政部門管理。這種形式主要適用于省、市、縣、區(qū)行政事業(yè)單位。代表性的地方是荊州市省市區(qū)、武漢市區(qū)湖區(qū)、沙洋縣。

　�。ㄎ澹┝銘艚y(tǒng)管形式。就是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政事業(yè)單位（七站八所）在保持資金使用權和財務自主權不變的前提下，取消單位銀行賬戶，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門所統(tǒng)一管理會計人員、資金結算和會計核算工作，融會計服務和監(jiān)督管理為一體的會計委派形式。代表性的地主劉宜昌縣、洪湖市。

　　（六）"會計樓"形式。就是把企業(yè)會計從內(nèi)部分離出來，統(tǒng)一在"會計樓"辦化，會計人員編制根據(jù)所屬企業(yè)規(guī)模大小確定，一般為3-5人，"會計樓"人員的工資報酬由"會計樓"負責統(tǒng)一管理發(fā)放，類似于代理記賬的做法，適用范圍為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。代表性地方是仙桃市。

　�。ㄆ撸┐遒~站審形式。即行政村經(jīng)濟賬目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站管理。經(jīng)管站行政上隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，在村級集體資產(chǎn)所有權不變、資金獨立核算權不變、現(xiàn)金管理權不變、債權債務屬村管理不變、擴大再生產(chǎn)和基本建設的自主權不變的條件下，分村分組設賬，由經(jīng)營站會計集體做賬，統(tǒng)一管理。村出納每月定期向村經(jīng)管站會計對口報賬，所報憑證，一律實施賬前審計。現(xiàn)金收支在村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站管賬不管錢，村出納管錢不管賬，可以概括為"一個漏斗向下，一條鞭管理，一個本子到戶，一支筆審批"的管理辦法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站會計人員的報酬由經(jīng)管站統(tǒng)一支付，經(jīng)費來源有三個：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政拔款，二是稅費手續(xù)費，三是村級行政提留。適用范圍為廣大農(nóng)村。代表性地方是仙桃市、襄樊市。 

　�。ò耍﹥�(nèi)部委派制形式。是由企業(yè)集團總公司、主管部門或農(nóng)場總場對下屬各單位的會計、出納。被委派人員的來源主要是原單位的會計人員，也有從其他人員中考核選拔。委派會計的人事、工資關系歸委派部門統(tǒng)一管理，工資、獎金等與工作成績和考核結果掛鉤。委派會計行政由所在單位領導，業(yè)務由財務主管部門領導。代表性的地方是武漢市東西湖區(qū)新河農(nóng)場、武鋼集團公司、鄂州市供銷社及糧食收儲企業(yè)。

　　二、取得成效

　　從全省情況看，委派會計都能在受派單位的領導下，正確處理與委派單位的工作關系，認真履行職責，積極開展工作，嚴格遵守財務制度，堅持按章辦事，收到了明顯效果。 

　�。ㄒ唬┓�合財政改革方向，增強了政府宏觀調(diào)控能力。 在實踐中，我省一些地方根據(jù)工作的互補性和關聯(lián)性，將財務集中核算制、零戶統(tǒng)管與收支兩條線、工資統(tǒng)一發(fā)放、政府采購、社會保障等工作結合起來，行政事業(yè)單位的所有收支一并納入管理，逐步建立起"統(tǒng)一收付、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理"和"單一賬戶"的集中收付形式。這些改革降低了行政事業(yè)單位的"行政成本"，提高了政府資金的使用效益；增強了政府宏觀購調(diào)控能力，為建立公共財政創(chuàng)造了有利的條件，實現(xiàn)了會計改革與財政改革的有機結合。荊州市沙市區(qū)實行財會集中核算以來，統(tǒng)一了預算內(nèi)外資金管理，杜絕了預算外資金被擠占、挪用、坐收坐支等問題，行政事業(yè)單位預算外資金管理實現(xiàn)專戶儲存面，專戶儲存額兩個100%。宜昌縣20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)自實行零戶統(tǒng)管以來，節(jié)約財政性資金支出1688萬元，精簡會計崗位445個，按年人均經(jīng)費8000元計算，僅此一項節(jié)約單位人員經(jīng)費356萬元。 

　�。ǘ�）穩(wěn)定了會計隊伍，提高了會計人員的地位和素質。實行會計委派制后，會計人員調(diào)動、任免權在財政部門和主管部門，受單位的影響較小，地位明顯提高，相對穩(wěn)定了會計隊伍。同時委派會計的選拔任用引入了競爭機制和淘汰機制，有利于整體素質的提高和責任意識的增強。荊門市掇刀區(qū)和沙洋縣委派會計今年上半年審核不合理開支690份，金額108.4萬元；審核不合理預算支出560余萬元。 

　�。ㄈ�）強化了會計核算監(jiān)督，有效遏制了會計信息失真。通過會計委派制工作，加強了會計核算，促進了會計工作的規(guī)范化和制度化；強化了會計監(jiān)督，完善了審批制度，控制了不合理開支；促進了會計電算化的普及；有效遏制了會計信息失真。黃岡市委派會計對委派單位全面開展"三清一審"，僅公安局系統(tǒng)、市農(nóng)校、市財政學校三家單位共清理增加固定資產(chǎn)1474萬元。襄樊市市直機關招待費比上年同期下降36%，各縣（市）區(qū)均比上年下降30%以上。

　　（四）加強了單位財務管理，增強了會計人員的參與意識。一些委派會計在單位享受副職待遇，參加監(jiān)事會、列席董事會，參與重大經(jīng)濟活動的計劃、預測和決策，責任重了，理財主動性也增強了。在對外投資、擔保、抵押等高風險活動中嚴格把關，確保程序合法、資料完整、責任明確，在加強企業(yè)經(jīng)營管理、提高經(jīng)濟效益方面，發(fā)揮了重要作用。武漢證券公司財務總監(jiān)對財務會計報告進行審查，查出利潤虛增，與總經(jīng)理取得聯(lián)系后，及時予以調(diào)整，避免了公司證券風險。利川市大修廠委派會計深入生產(chǎn)第一線，提出利用邊角料鋼板生產(chǎn)煙葉復烤機傳動鏈條的建議，廠長采納其建議后，僅一個就節(jié)約標準鋼板1.5噸。 

　�。ㄎ澹┙�立了源頭防腐機制，促進了黨風廉政建設。實行會計委派制之后，由于加強了監(jiān)督，單位財務收支、重大經(jīng)濟活動程序公開透明了，從體制上為會計人員依法辦事、強化監(jiān)督創(chuàng)造了良好的環(huán)境。委派單位領導遵守財經(jīng)紀律的意識也明顯增強。堵塞了財務管理上的漏洞。實現(xiàn)了黨風廉政建設和會計管理的有機結合。荊州市糧食局總會計師今年對11個直屬企業(yè)財務狀況進行了全面審計，發(fā)展部分企業(yè)內(nèi)部管理不嚴，盲目投資，貨款被騙，損失嚴重，金額達2800萬元，提議局黨委進行處理，受到局黨委的熱處理重視。通過采取積極措施，撤銷了4個企業(yè)法人代表職務，起到了震懾作用，避免了國有資產(chǎn)流失。

　　三、幾點體會 

　　在具體實施過程中，盡管遇到了一些阻力，受到了一些挫折，但從總體上看，我省會計委派制工作在省委省政府的領導下，進展順利，發(fā)展健康。在會計委派制工作實踐中，我們的體會是：

　　（一）領導重視，是推行會計委派制試點工作的前提條件。會計委派制是一項新生事物，對傳統(tǒng)的會計人員管理體制產(chǎn)生了較大的沖擊，必須緊緊依靠各級黨委政府的重視和支持。為了推動會計委派制工作，我省各級黨委、政府把推動會計委派制工作列入議事日程，納入源頭治理腐敗工程。省委書記賈志杰，省長蔣祝平，省委副書記羅清泉，省委常委、紀委書記黃遠志，省委常委、常務副省長鄧道坤等領導每年都要聽取省財政廳、監(jiān)察廳關于會計委派制的專題匯報，提出問題，研究措施，制定方案。省財政連續(xù)三年下發(fā)關于會計委派制工作的文件。各市、州、縣黨委、政府通過召開黨委會、政府辦公會或擴大會計，結合實際，研究部署本地的試點工作。我省會計委派制工作還得到了中紀委、財政部、監(jiān)察部的重視和支持，有關領導多次深入我省實地調(diào)查研究，對我省會計委派制工作給予了及時指導。 

　�。ǘ�）統(tǒng)一認識，明確指導思想，是做好會計委派制工作的重要基礎。實行會計委派制必須排除思想上的顧慮和阻力，求得共識。我們把統(tǒng)一思想、提高認識作為關系試點工作成敗的關鍵來抓。經(jīng)過大量細致的工作，全省認識逐步趨于統(tǒng)一。大家認為：省委、省政府決策正確，會計委派制工作符合中央精神；委派制工作對當前經(jīng)濟工作、黨風廉政建設有較大的促進作用；會計委派制工作涉及面廣，政策性強，需要在黨委、政府領導下，各方面協(xié)調(diào)配合、齊抓共管，才能順利進行。 

　�。ㄈ�）健全機構，部門協(xié)調(diào)配合，是做好會計委派制工作的組織保障。1998年3月，省紀委、省財政廳、監(jiān)察廳抽調(diào)專人，聯(lián)合成立了會計委派制試點工作辦公室，具體負責組織、部署、協(xié)調(diào)全省會計委派工制工作，研究解決改革中遇到的困難和問題。辦公室設在省財政廳，并在省監(jiān)察廳設調(diào)研組。兩廳建立了辦公室聯(lián)席會計制度，定期召開辦公會議，多次聯(lián)合到基層調(diào)查研究。全省市（州）、縣相應成立了由政府分管領導任組長的試點工作領導小組，抽調(diào)了人員成立了工作專班。隨著委派工作的開展，我省各地會計局的建立加快了步伐，現(xiàn)全省已有46家成立了會計局，其中市級會計局7個，縣級會計局39個，其他市縣正在籌建之中，省廳會計局的籌備工作也正在進行。幾年來，省紀委、省財政廳、監(jiān)察廳互相配合，共同研究，解決了試點工作中一個又一個難題，保證了試點工作的順利進行，全省形成了"政府領導、財政牽頭、紀檢督辦、部門配合"的工作模式。實踐證明，紀委、財政、監(jiān)察部門積極配合是推進會計委派制工作順利實施的有效方式。 

　　（四）規(guī)范操作，制定實施方案，是做好會計委派制工作的制度保證。我省會計委派制工作得以持續(xù)健康發(fā)展，關鍵是有一套科學的操作程序、具體的實施辦法和健全的委派會計后續(xù)管理制度作保證。省委省政府根據(jù)不同時期會計委派制工作重點，適時出臺了指導性文件，省紀委、省委組織部、省財政廳、監(jiān)察廳、人事廳、編辦、糧食局等部門按照省政府要求，及時研究制定具體的實施辦法，各地和試點單位根據(jù)實際制定出有效的措施和方案，形成了一整套會計委派制工作的制度體系，包括選拔任免制度、工資福利制度、考核輪崗制度、崗位責任制度、重大事項報告制度、責任追究制度、定期回訪制度、培訓學習制度、內(nèi)部控制制度，確保了會計委派制工作規(guī)范運行。 

　　（五）加強宣傳，深入調(diào)查研究，是做好會計委派制工作的有效方法。實際證明，會計委派制政策宣傳工作做好了，試點工作的阻力也就小了。我們始終把宣傳和發(fā)動工作作為得點來抓。中央電視臺、《中國經(jīng)濟時報》、《中國財經(jīng)報》、《中國紀檢監(jiān)察報》、《湖北日報》、湖北電視臺、湖北人民廣播電臺等媒體多次報道了我省的試點情況，新華社發(fā)了通稿和國內(nèi)動態(tài)清樣。湖北電視臺開設專欄進行了系列報道，省會計委派制辦公室還及時編印了試點工作資料專輯和《會計委派制試點工作情況反映》，召開了零戶統(tǒng)管理論研討會，在社會上引起了強烈反響。同時我們注重調(diào)查研究，發(fā)揮典型的示范和帶動作用，研究解決試點工作中存在的問題。

　　會計委派工作是一項新生事物，是一種制度創(chuàng)新，我省會計委派制工作在發(fā)展中取得了初步成效，但還有一些理論和政策問題需要在實踐中進一步研究解決。下一步將繼續(xù)鞏固會計委派制工作成果，全面推廣財會集中核算制和零戶統(tǒng)管形式，切實加強會計委派制的后續(xù)管理，籌備召開會計委派制理論研討會。我們將借這次會計，學習、借鑒兄弟省市和單位的經(jīng)驗，再接再厲，努力工作，使我省會計委派制工作再上新的臺階。