對宜昌縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位 推行

    1998年，湖北省宜縣針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管乏力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位財務(wù)管理薄弱的情況， 立足制度創(chuàng)新，探索出鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位"零戶統(tǒng)管"的辦法，取得了明顯成效。 

　　一、改革動因 

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位長期以來一直實(shí)行自設(shè)賬戶、自收自支、自行核算的"分戶分管"辦法。這種財務(wù)管理方式的主要問題是： 

　　會計核算單位多。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)工農(nóng)商、財稅銀、公檢法等應(yīng)有盡有。宜昌縣小蜂鄉(xiāng)一級行政事業(yè)單位就有23個，其中一人一站的有3個，兩人一站的有4個，即使這種情況也要作為一個會計核算單位，而且會計崗位多是兼職，有的甚至站長、會計、出納一肩挑，自行審批、自行用錢、自行做賬，財務(wù)管理缺乏監(jiān)督制約機(jī)制。 

　　銀行賬戶多。每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位有支票賬戶、存折戶、定期存單戶等形式的銀行賬戶，平均在兩個以；有的單位一人管一個存折或幾個存折。 

　　違規(guī)賬目。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位一般滑　經(jīng)過專門訓(xùn)練的會計且變動頻繁，普遍使用"流水賬"、"包包賬"；有的單位甚至設(shè)多套總賬，自設(shè)亂用會計科目；賬賬、賬實(shí)、賬證不符；長期不記賬、不報賬、不結(jié)賬；會計檔案長期不整理或不按規(guī)定整理，隨意堆放，甚至人走賬無，或僅有"封存賬"、"斷頭賬"。 

　　違紀(jì)問題多。由于單位銀行賬戶過多，賬目管理過濫等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位收支違紀(jì)問題較為突出。如挪用專項撥款，收入不入賬，貪污公款，非正規(guī)票據(jù)甚至無據(jù)收款，白條列支出，私借私分公款，盲目投資造成公款損失，亂發(fā)資金補(bǔ)貼實(shí)物，報銷應(yīng)由個人負(fù)擔(dān)的費(fèi)用，違規(guī)超限額使用現(xiàn)金結(jié)算，違規(guī)購置�？厣唐返�。 

　　另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位預(yù)算外資金、自籌資金以及上級主管部門撥款大多游離開財政監(jiān)管之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能統(tǒng)籌安排、使用和調(diào)控，導(dǎo)致政府分配效率低下，社會財力運(yùn)營低效，相當(dāng)一部分建設(shè)發(fā)展性專項資金被用于消費(fèi)，有的資金使用浪費(fèi)甚至流入少數(shù)人的腰包，成為滋生腐敗的"溫床"。宜昌縣盡管縣財政以前每年要開展"三查"，每2年至3年要開展重點(diǎn)財務(wù)檢查，每次歷時半年多，檢查費(fèi)用開支不小，但由于是一種事后糾偏、"馬后炮"式的檢查，往往監(jiān)管成本較大，效果不佳，問題查得出來，處理不下去，違紀(jì)違規(guī)的損失收不回來，治標(biāo)不治本。 

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位財務(wù)管理的這種情況迫切需要從其財務(wù)管理體制上堵漏防弊，變多有開戶為一家開戶，變分散財務(wù)為統(tǒng)一財務(wù)，變各家分管為獨(dú)家統(tǒng)管。在調(diào)查分析基礎(chǔ)上，宜昌探索出"零戶統(tǒng)管"辦法。 

　　二、"零戶統(tǒng)管"主要內(nèi)容和特點(diǎn) 

　　"零戶統(tǒng)管"是在保持單位資金使用權(quán)和財務(wù)自權(quán)不變的前提下，取消單位銀行賬戶，財政統(tǒng)一管理各單位會計人員、資金結(jié)算和會計核算，融會計服務(wù)和監(jiān)督管理為一體的一種財務(wù)管理辦法。 "零戶統(tǒng)管"的具體運(yùn)作方法可概括為"一取消，二直達(dá)，三集中，四設(shè)立，五建制"：

　　一取消。即取消單位所有的銀行賬戶，包括過去經(jīng)過財政審批后開設(shè)和未經(jīng)財政審批開設(shè)的銀行賬戶，也包括支票戶、存折戶、定期存單戶，存款余額全部轉(zhuǎn)入財政專戶。 

　　二直達(dá)。一是收入直達(dá)，即單位所取得的各項資金收入直達(dá)財政專戶，上級主管部門的撥款及外單位劃入的資金由銀行自動記入財政所賬戶，單位上解的資金由財政所專戶劃解直達(dá)到縣財政局。二是支出直達(dá)，單位財務(wù)支出從財政專戶直達(dá)收款單位，不再經(jīng)過單位銀行賬戶中轉(zhuǎn)。 

　　三集中。一是集中辦理資金結(jié)算，單位現(xiàn)金、轉(zhuǎn)賬、匯兌等資金收支結(jié)算由出納集中到財政所辦理。二是集中會計核算，由財政所從各單位財會人員中，擇優(yōu)聘用3至5名水平較高者擔(dān)任統(tǒng)管會計，代理單位會計核算。統(tǒng)管會計由財政所統(tǒng)一管理，統(tǒng)一高度，編制、行政人事關(guān)系不變，但工資和福利待遇與原單位脫鉤，由財政所統(tǒng)一考核后發(fā)放�？己瞬缓细裾�，予以解聘。三是集中會計檔案，單位會計檔案全部集中交財政所統(tǒng)一保管，以便于查賬、審核和管理。

　　四設(shè)立。一是設(shè)立"總會計"，負(fù)責(zé)綜合預(yù)算指標(biāo)分配、考核和調(diào)整；負(fù)責(zé)預(yù)算內(nèi)外資金審核撥款和總核算；負(fù)責(zé)單位財會收支原始憑證審核蓋章。其職能相當(dāng)于管理監(jiān)督中心。二是沒立"資金會計"，負(fù)責(zé)在單位存款余額內(nèi)辦理現(xiàn)金、轉(zhuǎn)賬、匯兌等資金收支結(jié)算業(yè)務(wù)；負(fù)責(zé)從總會計領(lǐng)發(fā)票據(jù)；負(fù)責(zé)單位收入資金的審核和劃解；負(fù)責(zé)核算單位存款包括財政預(yù)算存款的變動情況，按月與單位和銀行核對賬目。其職能相當(dāng)于資金結(jié)算中心。三是設(shè)立"統(tǒng)管會計"，負(fù)責(zé)定期與單位出納結(jié)算收支原始憑證；負(fù)責(zé)代理單位會計核算業(yè)務(wù)、按月向單位、財政所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府報表；負(fù)責(zé)定期與總會計、單位出納、資金會計對賬。其職能相當(dāng)于會計服務(wù)中心。四是設(shè)立"單位出納"，負(fù)責(zé)向總會計申請撥款，經(jīng)辦單位財務(wù)收支具體業(yè)務(wù)；負(fù)責(zé)預(yù)算外收入直達(dá)財政專戶；負(fù)責(zé)按月將會計原始憑證交總會計審核蓋章，與統(tǒng)管會計結(jié)算收支憑證。其職能相當(dāng)于單位財務(wù)收支中心。 

　　五建制。一是建立綜合財政預(yù)算管理制度。年初按統(tǒng)一口徑和標(biāo)準(zhǔn)給各單位下達(dá)綜合財政預(yù)算收支指標(biāo)，各單位按指標(biāo)組織執(zhí)行，支出由財政所按進(jìn)度核撥。年度執(zhí)行中如有超收，按規(guī)定程序報經(jīng)批準(zhǔn)后財政指標(biāo)并撥款，如有短收，則自動減少支出指標(biāo)。年終財政指標(biāo)審批復(fù)決算，如有結(jié)余，結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用。二是建立收支審批制度。各單位要按年度綜合預(yù)算收支指標(biāo)協(xié)調(diào)會組織收入，預(yù)算外收入減免需報經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)審批。單位財務(wù)氖　支出都必須由單位負(fù)責(zé)人簽字，達(dá)到一定額度的支出需報經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)審批。三是建立會計憑證審核制度。單位所有會計原始憑證都必須經(jīng)過財政所進(jìn)行合法性和合規(guī)性審核后，會計才能作賬務(wù)處理。通過財政審核。使會計憑證符合"一統(tǒng)"兩線四有"的要求。"一統(tǒng)，即收入統(tǒng)一使用財政部門負(fù)責(zé)制的收費(fèi)收款票據(jù)；"兩線"，即實(shí)行收支兩條線，嚴(yán)禁坐收坐支；"四有"，即所有支出憑證都要有合法票據(jù)(財政或稅務(wù)票據(jù))，有具體用作，有經(jīng)辦人及單位負(fù)責(zé)人簽字，數(shù)額較大的有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)簽字。四是建立現(xiàn)金"雙限"制度，即限額限范圍管理。限額1000元以下的開支使用現(xiàn)金結(jié)算，1000元以上的嚴(yán)禁現(xiàn)金開支。嚴(yán)禁坐收坐支和超范圍使用現(xiàn)金。五是建立"四定"票據(jù)管理制度。定管理人員，由總會計、資金會計、單位出納分工負(fù)責(zé)共同做好票據(jù)管理工作；定控制制度，票據(jù)購入、發(fā)出、核銷、回收等工作都建立票據(jù)臺賬和結(jié)報手冊，互相簽字制約；定數(shù)量，即根據(jù)各單位業(yè)務(wù)需要核定供票數(shù)量；定期繳銷，每月定期交舊領(lǐng)新，審驗(yàn)后核銷舊票。 

　　三、"零戶統(tǒng)管"的優(yōu)點(diǎn)

　　實(shí)施"零戶統(tǒng)管"后，宜昌縣20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共精減會計崗位480多個，注銷單位銀行賬戶728個，一次性劃轉(zhuǎn)財政專戶資金1500多萬元，同比節(jié)約支出160萬元。其中：通過對支出憑證的嚴(yán)格審核，注銷不合規(guī)證173份，換回?fù)p失21萬元。通過"零戶統(tǒng)管"，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位的財務(wù)管理實(shí)現(xiàn)了由無人管理到有人監(jiān)管轉(zhuǎn)變，由難控到可控轉(zhuǎn)變，由無序管理到有序管理轉(zhuǎn)變，由事后管理到事前管理轉(zhuǎn)變。與原來的"分戶分管"辦法相比，優(yōu)越性集中體現(xiàn)在： 

　　(一)有利于集中鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政性資金。取消單位銀行賬戶后，各單位不論是哪個渠道來的資金都必須進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專戶的"籠子"。同時，各單位暫時閑置或分期支出的資金都要集中于鎮(zhèn)財政專戶，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌管理運(yùn)用鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財力創(chuàng)造了有利條件，便于資金"捆綁"使用，基本克服了資金分散造成的損失。 

　　(二)有利于強(qiáng)化對單位財務(wù)收支活動的監(jiān)督。在"分戶分管"模式下，單位銀行戶頭多，收入來源渠道多，支出用途項目多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政由于無法掌握各單位的收入來源，特別是縣級主管部門下?lián)艿膶？�，難以對其支出實(shí)施監(jiān)管。實(shí)行"零戶統(tǒng)管"后，取消了單位的銀行戶頭，各單位的所有獎金都被"一網(wǎng)要盡"、歸入財政專戶的"籠子"，其支出獎金結(jié)算都通過財政專戶集中辦理，支出憑證都經(jīng)過審批和財政審核，從而使財政對單位財務(wù)收支活動的監(jiān)管真正落到實(shí)處。 

　　(三)有利于提高資金使用效益。實(shí)行"零戶統(tǒng)管"，通過綜合財政預(yù)算的編制核定、預(yù)算執(zhí)行過程中的資金結(jié)算、支出審批、憑證審核等監(jiān)管工作，可以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門預(yù)算內(nèi)外資金集中使用、統(tǒng)一核算、綜合平衡成為可能，有利于從源頭上堵住亂支亂用的口子，防止資金流失與挪用，為提高財政性資金的使用效益，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財政預(yù)算管理化打下了堅實(shí)的基礎(chǔ)。 

　　(四)有利于規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計工作秩序。"多戶分管"辦法由于受資金分散、分配主體多元、單位財會人員素質(zhì)偏低、單位人員少等因素制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位的財會核算工作很難達(dá)到《會計法》、新財務(wù)會計制度的要求。推行"零戶統(tǒng)管"后，單位只設(shè)出納，專門負(fù)責(zé)辦理日常資金收支結(jié)算事務(wù)。填制憑證、登記賬簿、編制報表等專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)要求高的會計核算工作則專職"統(tǒng)管會計"完成，使單位財會管理基本符合《會計法》的要求，單位會計核算的質(zhì)量得到了保證。即使"統(tǒng)管會計"業(yè)務(wù)不夠熟練，經(jīng)財政培訓(xùn)輔導(dǎo)一段時間也可基本達(dá)到要求，比過去培訓(xùn)輔導(dǎo)20多個未經(jīng)訓(xùn)練的單位兼職會計人員要容易一些。 

　　(五)有利于促進(jìn)廉政勤政建設(shè)。"多戶分管"辦法，由于缺少必要的財務(wù)監(jiān)管制度，給財政違規(guī)違紀(jì)甚至依法浪費(fèi)提供了可乘之機(jī)。實(shí)行"零戶統(tǒng)管"，首先從制度上和財務(wù)收支的運(yùn)作程序上作出了明確的規(guī)定，尤其是在容易出現(xiàn)違紀(jì)違規(guī)的環(huán)節(jié)設(shè)置了必要的控管措施，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理體制具有前瞻性和預(yù)防性功能，鏟除了產(chǎn)生"三亂"、損失浪費(fèi)和違規(guī)違紀(jì)的土壤，有利于促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，密切黨群、干群關(guān)系。其次，實(shí)行"零戶統(tǒng)管"，節(jié)省了單位會計核算的人力，有利于各單位集中力量，更好地完成本職工作任務(wù)。第三，為克服鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位之間的職工個人利益分配不公創(chuàng)造了條件，從而有利于提高各單位職工的積極性，樹立黨政部門高效勤政的良好形象。