對宜昌縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位 推行

    1998年，湖北省宜縣針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管乏力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位財務管理薄弱的情況， 立足制度創(chuàng)新，探索出鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位"零戶統(tǒng)管"的辦法，取得了明顯成效。 

　　一、改革動因 

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位長期以來一直實行自設賬戶、自收自支、自行核算的"分戶分管"辦法。這種財務管理方式的主要問題是： 

　　會計核算單位多。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)工農商、財稅銀、公檢法等應有盡有。宜昌縣小蜂鄉(xiāng)一級行政事業(yè)單位就有23個，其中一人一站的有3個，兩人一站的有4個，即使這種情況也要作為一個會計核算單位，而且會計崗位多是兼職，有的甚至站長、會計、出納一肩挑，自行審批、自行用錢、自行做賬，財務管理缺乏監(jiān)督制約機制。 

　　銀行賬戶多。每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位有支票賬戶、存折戶、定期存單戶等形式的銀行賬戶，平均在兩個以；有的單位一人管一個存折或幾個存折。 

　　違規(guī)賬目。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位一般滑　經過專門訓練的會計且變動頻繁，普遍使用"流水賬"、"包包賬"；有的單位甚至設多套總賬，自設亂用會計科目；賬賬、賬實、賬證不符；長期不記賬、不報賬、不結賬；會計檔案長期不整理或不按規(guī)定整理，隨意堆放，甚至人走賬無，或僅有"封存賬"、"斷頭賬"。 

　　違紀問題多。由于單位銀行賬戶過多，賬目管理過濫等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位收支違紀問題較為突出。如挪用專項撥款，收入不入賬，貪污公款，非正規(guī)票據甚至無據收款，白條列支出，私借私分公款，盲目投資造成公款損失，亂發(fā)資金補貼實物，報銷應由個人負擔的費用，違規(guī)超限額使用現(xiàn)金結算，違規(guī)購置�？厣唐返�。 

　　另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位預算外資金、自籌資金以及上級主管部門撥款大多游離開財政監(jiān)管之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能統(tǒng)籌安排、使用和調控，導致政府分配效率低下，社會財力運營低效，相當一部分建設發(fā)展性專項資金被用于消費，有的資金使用浪費甚至流入少數(shù)人的腰包，成為滋生腐敗的"溫床"。宜昌縣盡管縣財政以前每年要開展"三查"，每2年至3年要開展重點財務檢查，每次歷時半年多，檢查費用開支不小，但由于是一種事后糾偏、"馬后炮"式的檢查，往往監(jiān)管成本較大，效果不佳，問題查得出來，處理不下去，違紀違規(guī)的損失收不回來，治標不治本。 

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位財務管理的這種情況迫切需要從其財務管理體制上堵漏防弊，變多有開戶為一家開戶，變分散財務為統(tǒng)一財務，變各家分管為獨家統(tǒng)管。在調查分析基礎上，宜昌探索出"零戶統(tǒng)管"辦法。 

　　二、"零戶統(tǒng)管"主要內容和特點 

　　"零戶統(tǒng)管"是在保持單位資金使用權和財務自權不變的前提下，取消單位銀行賬戶，財政統(tǒng)一管理各單位會計人員、資金結算和會計核算，融會計服務和監(jiān)督管理為一體的一種財務管理辦法。 "零戶統(tǒng)管"的具體運作方法可概括為"一取消，二直達，三集中，四設立，五建制"：

　　一取消。即取消單位所有的銀行賬戶，包括過去經過財政審批后開設和未經財政審批開設的銀行賬戶，也包括支票戶、存折戶、定期存單戶，存款余額全部轉入財政專戶。 

　　二直達。一是收入直達，即單位所取得的各項資金收入直達財政專戶，上級主管部門的撥款及外單位劃入的資金由銀行自動記入財政所賬戶，單位上解的資金由財政所專戶劃解直達到縣財政局。二是支出直達，單位財務支出從財政專戶直達收款單位，不再經過單位銀行賬戶中轉。 

　　三集中。一是集中辦理資金結算，單位現(xiàn)金、轉賬、匯兌等資金收支結算由出納集中到財政所辦理。二是集中會計核算，由財政所從各單位財會人員中，擇優(yōu)聘用3至5名水平較高者擔任統(tǒng)管會計，代理單位會計核算。統(tǒng)管會計由財政所統(tǒng)一管理，統(tǒng)一高度，編制、行政人事關系不變，但工資和福利待遇與原單位脫鉤，由財政所統(tǒng)一考核后發(fā)放�？己瞬缓细裾�，予以解聘。三是集中會計檔案，單位會計檔案全部集中交財政所統(tǒng)一保管，以便于查賬、審核和管理。

　　四設立。一是設立"總會計"，負責綜合預算指標分配、考核和調整；負責預算內外資金審核撥款和總核算；負責單位財會收支原始憑證審核蓋章。其職能相當于管理監(jiān)督中心。二是沒立"資金會計"，負責在單位存款余額內辦理現(xiàn)金、轉賬、匯兌等資金收支結算業(yè)務；負責從總會計領發(fā)票據；負責單位收入資金的審核和劃解；負責核算單位存款包括財政預算存款的變動情況，按月與單位和銀行核對賬目。其職能相當于資金結算中心。三是設立"統(tǒng)管會計"，負責定期與單位出納結算收支原始憑證；負責代理單位會計核算業(yè)務、按月向單位、財政所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府報表；負責定期與總會計、單位出納、資金會計對賬。其職能相當于會計服務中心。四是設立"單位出納"，負責向總會計申請撥款，經辦單位財務收支具體業(yè)務；負責預算外收入直達財政專戶；負責按月將會計原始憑證交總會計審核蓋章，與統(tǒng)管會計結算收支憑證。其職能相當于單位財務收支中心。 

　　五建制。一是建立綜合財政預算管理制度。年初按統(tǒng)一口徑和標準給各單位下達綜合財政預算收支指標，各單位按指標組織執(zhí)行，支出由財政所按進度核撥。年度執(zhí)行中如有超收，按規(guī)定程序報經批準后財政指標并撥款，如有短收，則自動減少支出指標。年終財政指標審批復決算，如有結余，結轉下年繼續(xù)使用。二是建立收支審批制度。各單位要按年度綜合預算收支指標協(xié)調會組織收入，預算外收入減免需報經鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導審批。單位財務氖　支出都必須由單位負責人簽字，達到一定額度的支出需報經鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導審批。三是建立會計憑證審核制度。單位所有會計原始憑證都必須經過財政所進行合法性和合規(guī)性審核后，會計才能作賬務處理。通過財政審核。使會計憑證符合"一統(tǒng)"兩線四有"的要求。"一統(tǒng)，即收入統(tǒng)一使用財政部門負責制的收費收款票據；"兩線"，即實行收支兩條線，嚴禁坐收坐支；"四有"，即所有支出憑證都要有合法票據(財政或稅務票據)，有具體用作，有經辦人及單位負責人簽字，數(shù)額較大的有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導簽字。四是建立現(xiàn)金"雙限"制度，即限額限范圍管理。限額1000元以下的開支使用現(xiàn)金結算，1000元以上的嚴禁現(xiàn)金開支。嚴禁坐收坐支和超范圍使用現(xiàn)金。五是建立"四定"票據管理制度。定管理人員，由總會計、資金會計、單位出納分工負責共同做好票據管理工作；定控制制度，票據購入、發(fā)出、核銷、回收等工作都建立票據臺賬和結報手冊，互相簽字制約；定數(shù)量，即根據各單位業(yè)務需要核定供票數(shù)量；定期繳銷，每月定期交舊領新，審驗后核銷舊票。 

　　三、"零戶統(tǒng)管"的優(yōu)點

　　實施"零戶統(tǒng)管"后，宜昌縣20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共精減會計崗位480多個，注銷單位銀行賬戶728個，一次性劃轉財政專戶資金1500多萬元，同比節(jié)約支出160萬元。其中：通過對支出憑證的嚴格審核，注銷不合規(guī)證173份，換回損失21萬元。通過"零戶統(tǒng)管"，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位的財務管理實現(xiàn)了由無人管理到有人監(jiān)管轉變，由難控到可控轉變，由無序管理到有序管理轉變，由事后管理到事前管理轉變。與原來的"分戶分管"辦法相比，優(yōu)越性集中體現(xiàn)在： 

　　(一)有利于集中鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政性資金。取消單位銀行賬戶后，各單位不論是哪個渠道來的資金都必須進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專戶的"籠子"。同時，各單位暫時閑置或分期支出的資金都要集中于鎮(zhèn)財政專戶，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌管理運用鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財力創(chuàng)造了有利條件，便于資金"捆綁"使用，基本克服了資金分散造成的損失。 

　　(二)有利于強化對單位財務收支活動的監(jiān)督。在"分戶分管"模式下，單位銀行戶頭多，收入來源渠道多，支出用途項目多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政由于無法掌握各單位的收入來源，特別是縣級主管部門下?lián)艿膶？�，難以對其支出實施監(jiān)管。實行"零戶統(tǒng)管"后，取消了單位的銀行戶頭，各單位的所有獎金都被"一網要盡"、歸入財政專戶的"籠子"，其支出獎金結算都通過財政專戶集中辦理，支出憑證都經過審批和財政審核，從而使財政對單位財務收支活動的監(jiān)管真正落到實處。 

　　(三)有利于提高資金使用效益。實行"零戶統(tǒng)管"，通過綜合財政預算的編制核定、預算執(zhí)行過程中的資金結算、支出審批、憑證審核等監(jiān)管工作，可以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門預算內外資金集中使用、統(tǒng)一核算、綜合平衡成為可能，有利于從源頭上堵住亂支亂用的口子，防止資金流失與挪用，為提高財政性資金的使用效益，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財政預算管理化打下了堅實的基礎。 

　　(四)有利于規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計工作秩序。"多戶分管"辦法由于受資金分散、分配主體多元、單位財會人員素質偏低、單位人員少等因素制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位的財會核算工作很難達到《會計法》、新財務會計制度的要求。推行"零戶統(tǒng)管"后，單位只設出納，專門負責辦理日常資金收支結算事務。填制憑證、登記賬簿、編制報表等專業(yè)性強、技術要求高的會計核算工作則專職"統(tǒng)管會計"完成，使單位財會管理基本符合《會計法》的要求，單位會計核算的質量得到了保證。即使"統(tǒng)管會計"業(yè)務不夠熟練，經財政培訓輔導一段時間也可基本達到要求，比過去培訓輔導20多個未經訓練的單位兼職會計人員要容易一些。 

　　(五)有利于促進廉政勤政建設。"多戶分管"辦法，由于缺少必要的財務監(jiān)管制度，給財政違規(guī)違紀甚至依法浪費提供了可乘之機。實行"零戶統(tǒng)管"，首先從制度上和財務收支的運作程序上作出了明確的規(guī)定，尤其是在容易出現(xiàn)違紀違規(guī)的環(huán)節(jié)設置了必要的控管措施，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務管理體制具有前瞻性和預防性功能，鏟除了產生"三亂"、損失浪費和違規(guī)違紀的土壤，有利于促進黨風廉政建設，密切黨群、干群關系。其次，實行"零戶統(tǒng)管"，節(jié)省了單位會計核算的人力，有利于各單位集中力量，更好地完成本職工作任務。第三，為克服鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位之間的職工個人利益分配不公創(chuàng)造了條件，從而有利于提高各單位職工的積極性，樹立黨政部門高效勤政的良好形象。