將社會(huì)組織分為企業(yè)單位、事業(yè)單位和行政（政府或國(guó)家）機(jī)關(guān)三個(gè)類別進(jìn)行管理，是我國(guó)特有的做法。在改革開(kāi)放之前，事業(yè)單位是與企業(yè)單位相對(duì)應(yīng)的概念，指受國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、不實(shí)行經(jīng)濟(jì)核算、所需經(jīng)費(fèi)由國(guó)庫(kù)支付的單位。時(shí)至今日，事業(yè)單位在概念上已發(fā)生了或多或少的變化：一是從經(jīng)費(fèi)管理的需要出發(fā)，事業(yè)單位被進(jìn)一步分成全額預(yù)算單位、差額預(yù)算單位和自收自支單位，也就說(shuō)其所需經(jīng)費(fèi)不是或不完全是由國(guó)庫(kù)支付；二是如果將“經(jīng)濟(jì)核算”理解為追求利潤(rùn)，或者追求收入大于支出的效果，有些事業(yè)單已經(jīng)“變質(zhì)”。為了論述方便，我們將事業(yè)單位界定為受國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、在國(guó)有資產(chǎn)基礎(chǔ)上經(jīng)營(yíng)、不以盈利為目的的全額預(yù)算單位、差額預(yù)算單位和自收自支單位，即所謂國(guó)有事業(yè)單位。
從經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容和性質(zhì)看，國(guó)有事業(yè)單位屬于服務(wù)行業(yè)，提供公益性服務(wù)，最典型的就是學(xué)校和醫(yī)院。但是，最近幾年學(xué)校和醫(yī)院被亂收費(fèi)問(wèn)題弄得灰頭土臉，幾乎成了過(guò)街老鼠，人人喊打。2006年3月11日3點(diǎn)我在百度網(wǎng)頁(yè)下分別輸入“教育亂收費(fèi)”和“醫(yī)院亂收費(fèi)”搜索，結(jié)果分別是91.3萬(wàn)篇和41800篇，而且基本上是負(fù)面報(bào)道。繼2006年2月19日國(guó)家發(fā)改委曝光8所學(xué)校亂收費(fèi)2270萬(wàn)元之后，教育部領(lǐng)導(dǎo)在2月28日披露，過(guò)去3年中，全國(guó)共清退教育亂收費(fèi)資金13.2億多元、查處亂收費(fèi)案件1.9萬(wàn)件、處分5931人、撤職794名校長(zhǎng)。這些數(shù)據(jù)把人們搞糊涂了：不知道是贊揚(yáng)監(jiān)管部門(mén)查處力度大，還是譴責(zé)學(xué)校及其管理者違法違紀(jì)之猖獗。醫(yī)院亂收費(fèi)沒(méi)有完整的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但是，有一件事，即2005年11月中央電視臺(tái)曝光的哈爾濱醫(yī)科大學(xué)第二附屬醫(yī)院“天價(jià)醫(yī)療費(fèi)”事件，已經(jīng)震驚全國(guó)，中紀(jì)委、衛(wèi)生部、監(jiān)察部、公安部都先后組成調(diào)查組赴哈爾濱事發(fā)醫(yī)院調(diào)查。
當(dāng)然，除了亂收費(fèi)之外，學(xué)校和醫(yī)院在服務(wù)質(zhì)量、資源使用效率、人事管理、財(cái)務(wù)管理、干部制度等方面也存在著問(wèn)題，性質(zhì)也并非不嚴(yán)重，暫且存而不論。這里特別關(guān)注的是學(xué)校和醫(yī)院為什么亂收費(fèi)？如何遏制“亂收費(fèi)”肆意蔓延的勢(shì)頭，做到防患于未然？
新浪網(wǎng)站正在對(duì)學(xué)校亂收費(fèi)的原因進(jìn)行網(wǎng)上問(wèn)卷調(diào)查。2006年3月11日3點(diǎn)的結(jié)果是：認(rèn)為（政府）部門(mén)監(jiān)管不力、查處不嚴(yán)的占38.82%，是主要原因；認(rèn)為學(xué)校巧立名目、違規(guī)收費(fèi)的占29.15%；認(rèn)為學(xué)校沒(méi)錢(qián)、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足的占24.84%；其他占7.19%（參見(jiàn)http://news.sina.com.cn/c/2006-03-08/17509299034.shtml）。我們認(rèn)為，撇開(kāi)“其他”不論，另外三個(gè)原因都不是根本性的。首先從第一個(gè)原因看，“監(jiān)管”和“查處”充其量是針對(duì)結(jié)果而言，問(wèn)題在于在亂收費(fèi)發(fā)生之前我們?yōu)槭裁床荒苡行У刂浦梗繘r且，上述教育部領(lǐng)導(dǎo)提供的數(shù)據(jù)以及可查閱的文件表明，各級(jí)教育主管部門(mén)不僅“管”和“查”并重，而且三令五申提示和督導(dǎo)（迄今國(guó)家有關(guān)禁止亂收費(fèi)的文件有300多份）。再?gòu)牡诙䝼�(gè)原因看，學(xué)校“違規(guī)”不是原因，學(xué)校如此膽大妄為、明知“違規(guī)”還要“違規(guī)”的原因，才是真正的原因。最后從第三個(gè)原因看，“學(xué)校沒(méi)錢(qián)、經(jīng)費(fèi)不足”根本就不是收費(fèi)的理由！一所學(xué)校沒(méi)錢(qián)花，就敲學(xué)生竹杠收錢(qián)，什么學(xué)校？與攔路搶劫之徒有何區(qū)別？！
我們以為，“亂收費(fèi)”的根本原因有兩個(gè)：第一，人們對(duì)“亂收費(fèi)”的法律性質(zhì)認(rèn)識(shí)不清，并且相關(guān)立法滯后、相關(guān)司法乏力。本來(lái)，道理很簡(jiǎn)單：無(wú)論哪類事業(yè)單位，其全部收入都應(yīng)納入政府預(yù)算，而納入政府預(yù)算的收入必須有法律依據(jù)，或者通過(guò)立法機(jī)構(gòu)的審批。否則，就是違法，就應(yīng)該承擔(dān)法律責(zé)任。從被收費(fèi)人——患者或其親屬、學(xué)生家長(zhǎng)——的角度看，學(xué)�；蜥t(yī)院從患者或其親屬和學(xué)生家長(zhǎng)那里亂收的費(fèi)用來(lái)自其依法取得的收入，只有依據(jù)法律，才能從中取得部分或全部。否則，也是違法，也應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。國(guó)家發(fā)布300多份文件，不僅大多就事論事，而且基本上將亂收費(fèi)界定在“違規(guī)違紀(jì)”而不是“違法”的范疇。我們呼吁媒體要宣傳這樣的觀點(diǎn)，即學(xué)校和醫(yī)院作為國(guó)有事業(yè)單位，其收入是國(guó)家財(cái)政收入的一部分，只能依法籌集；個(gè)人依法取得和占有的財(cái)產(chǎn)不可非法侵犯。同時(shí)，我國(guó)立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快補(bǔ)充相關(guān)法律，加大司法力度，對(duì)那些亂收費(fèi)者，行政處分不足以懲前毖后，最重要的是讓他們承擔(dān)民事責(zé)任和刑事責(zé)任。
第二，政府對(duì)學(xué)校、醫(yī)院等國(guó)有事業(yè)單位的監(jiān)管只重視事后，忽略了事前和事中，而監(jiān)管力量又不充足。以教育為例：據(jù)業(yè)內(nèi)人士保守估計(jì)，全國(guó)每年實(shí)際亂收費(fèi)數(shù)額為200億元。結(jié)合上述教育部領(lǐng)導(dǎo)提供的數(shù)據(jù)，我們可以粗略地推算出兩個(gè)數(shù)據(jù)：一是查處200億亂收費(fèi)所需要的檢查人員的數(shù)量——大約14萬(wàn)多名（相當(dāng)于我國(guó)現(xiàn)有注冊(cè)會(huì)計(jì)師總量）。其推算方法是先計(jì)算出每年查處的案件數(shù)量（0.6萬(wàn)件）和金額（4.4億元）；然后計(jì)算實(shí)際亂收費(fèi)總額（200億元）對(duì)查處數(shù)額（4.4億元）的倍數(shù)（45.45倍）；再用該倍數(shù)和每年查處的案件數(shù)量推算每年實(shí)際發(fā)生的亂收費(fèi)案件數(shù)量（28.6萬(wàn)件）；最后假定查處一個(gè)案件平均需要2個(gè)檢查人員3個(gè)月的時(shí)間，從而推算出查處200億元亂收費(fèi)所需要的檢查人員。二是亂收費(fèi)學(xué)校的校長(zhǎng)實(shí)際被撤職的概率——大約0.09%.其推算方法是先計(jì)算查處亂收費(fèi)的概率（2.2% = 4.4/200）和查處案件中校長(zhǎng)被撤職的概率（4.2% = 794/19000）；再將這兩個(gè)概率相乘，便得到亂收費(fèi)學(xué)校校長(zhǎng)實(shí)際被撤職的概率。第一個(gè)數(shù)據(jù)表明：如此巨大的人力資源，教育部門(mén)根本無(wú)法組織，也就是說(shuō)，政府想管也管不過(guò)來(lái)！第二個(gè)數(shù)據(jù)表明：如此渺小的校長(zhǎng)撤職概率無(wú)疑會(huì)助長(zhǎng)“亂收費(fèi)”者的氣焰，也就是說(shuō)，如果現(xiàn)有的其他條件不變，“亂收費(fèi)”問(wèn)題還將進(jìn)一步惡化。有鑒于此，通過(guò)增加監(jiān)管人員數(shù)量和提高監(jiān)管力度，可能使問(wèn)題得到某種程度的緩解而不是解決。我們認(rèn)為，從源頭或根本上解決亂收費(fèi)問(wèn)題的關(guān)鍵舉措是在學(xué)校（也適用醫(yī)院等國(guó)有事業(yè)單位）建立法人治理結(jié)構(gòu)，從而政府對(duì)學(xué)校也由現(xiàn)行的直接監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)法人治理結(jié)構(gòu)而運(yùn)作的間接監(jiān)管。
學(xué)校（也適用醫(yī)院等國(guó)有事業(yè)單位）的法人治理結(jié)構(gòu)包括董事會(huì)（或理事會(huì)）和管理當(dāng)局兩個(gè)基本系統(tǒng)。董事會(huì)由利益相關(guān)者的代表組成，其基本功能在于保障管理當(dāng)局的決策符合利益相關(guān)者的利益或意愿。而所謂利益相關(guān)者是指那些能夠影響學(xué)校（也適用醫(yī)院等國(guó)有事業(yè)單位）和被學(xué)校影響的個(gè)人和集團(tuán)。學(xué)校的利益相關(guān)者主要是國(guó)家、學(xué)生、學(xué)生家長(zhǎng)、教職工、社區(qū)、雇主等。從我國(guó)學(xué)校的情況看，管理當(dāng)局系統(tǒng)比較健全，但董事會(huì)系統(tǒng)還是空白。我們認(rèn)為，一個(gè)中等規(guī)模的學(xué)校的董事會(huì)由7位左右的董事組成，可先從學(xué)生、學(xué)生家長(zhǎng)、教職工、教育專家各選1名代表作為董事，其余由國(guó)家指定。比照某些國(guó)有公司的做法，學(xué)校黨委書(shū)記作為國(guó)家代表?yè)?dān)任董事長(zhǎng)，直接對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)。董事會(huì)的基本任務(wù)：一是選擇和罷免校長(zhǎng)；二是審批學(xué)校重大業(yè)務(wù)決策。我們認(rèn)為，這是可行的。因?yàn)榻逃皝y收費(fèi)”實(shí)際上就是違背了學(xué)校利益相關(guān)者的利益或意愿。既然如此，我們將學(xué)校利益相關(guān)者的代表組成學(xué)校董事會(huì)，使之介入到學(xué)校的決策機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制之中，以維護(hù)自己的利益、實(shí)現(xiàn)自己的意愿。
此外，為了保障學(xué)校（也適用醫(yī)院等國(guó)有事業(yè)單位）法人治理結(jié)構(gòu)的有效運(yùn)作，還必須有相應(yīng)的配套措施：一方面貫徹程序化原則、多數(shù)人原則和保護(hù)少數(shù)原則，即按既定程序參事議事和制定決策、少數(shù)服從多數(shù)和少數(shù)人不能因投“反對(duì)票”而使自己的權(quán)益受到侵犯；另一方面公開(kāi)和透明，具體包括：（1）定期披露信息；（2）接受媒體監(jiān)督；（3）定期審計(jì)（包括財(cái)務(wù)審計(jì)和管理審計(jì)，應(yīng)該由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)——會(huì)計(jì)師事務(wù)所而不是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)執(zhí)行。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的任務(wù)是制定國(guó)有事業(yè)單位的內(nèi)控制度和監(jiān)督會(huì)計(jì)師事務(wù)所的執(zhí)業(yè)質(zhì)量）。
必須指出，建立健全法人治理結(jié)構(gòu)是國(guó)有事業(yè)單位“改革”的重中之重。就學(xué)校和醫(yī)院而言，只有建立起法人治理結(jié)構(gòu)，才有可能根治“亂收費(fèi)”，才有可能真正啟動(dòng)教育改革和醫(yī)療體制改革。（作者系清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授）
