［摘 要］本文從介紹私存私放財政資金或其他公款的概念、存放方式、表現(xiàn)形式、界定標準入手，分析了私存私放，即“小金庫”存在的原因，帶來的危害，承擔的法律責任，檢查的方法及治理的對策。又談到了國外治理的借鑒方式。其目的是加強行政、事業(yè)單位的財務管理，確保國家機關財政財務收支活動穩(wěn)定運行，防止違法行為發(fā)生。
［關鍵詞］私存私放 財政資金 其他公款 剖析 檢查 治理
將財政資金或者其他公款私存私放，使這部分資金的運行脫離單位財務的統(tǒng)一核算和管理。這種行為的危害，在于財務會計賬目無法完整、真實地反映財政、財務收支活動和經濟活動的全過程，也就無法對財政、財務收支活動和經營活動的合法性進行監(jiān)督。
一、私存私放的界定
將財政資金或者其他公款私存私放是指未將資金收入、支出等經濟活動納入法定賬目進行記載和核算，致使資金的運行完全脫離財務的統(tǒng)一核算和職能部門的監(jiān)督，也就是常說的“小金庫”。
1995年，財政部、審計署、中國人民銀行聯(lián)合下發(fā)的“關于清理檢查‘小金庫’的具體規(guī)定”和“關于清理檢查‘小金庫’的意見”等文件中明確規(guī)定：凡違反國家財經法規(guī)及其他有關規(guī)定，侵占、截留國家和單位收入，未列入本單位財務會計部門賬內或未納入預算管理，私存私放的各項資金，均屬“小金庫”。
“小金庫”的存放方式有三種：一是在擅自開設的賬戶中存放、使用，形成賬外賬；二是以個人儲蓄的形式存放，即公款私存；三是直接將現(xiàn)金存放在個別人知道的地方。
“小金庫”的具體表現(xiàn)形式是：截留各項收入，私存私放；虛列支出將財政資金等公款違規(guī)轉出，私存私放；將違規(guī)收取的各項收入不入賬，私存私放；將騙取的財政資金轉入擅自設置的賬戶，私存私放；利用有關單位套取資金轉放擅自設置的賬戶，私存私放；通過篡改會計賬目違規(guī)轉出資金，私存私放。
擅自開設、使用賬戶的表現(xiàn)形式是：單位內部機構擅自開立賬戶，脫離本單位財務的統(tǒng)一管理；賬戶所在金融機構不符合規(guī)定；違規(guī)設立、使用支出賬戶；違規(guī)設立收入過渡戶；在證券公司開設賬戶進行證券買賣活動；將本單位的賬戶出租、出借等。
按照上述的界定標準，對行政、事業(yè)單位而言，一切收入都必須納入單位的財務大賬，凡侵占、截留國家和單位的收入、化大公為小公、化公為私、未進入單位財務大賬的都可以視為“小金庫”。
二、“小金庫” 存在的原因
黨中央、國務院三令五申嚴禁設立“小金庫”，為什么仍有一些單位和個人仍置黨紀國法于不顧，明知故犯呢？重要原因是“小金庫”與部門利益、小團體利益甚至個人私利連在一起，可以從中謀取私利。
“小金庫”的資金來源主要是單位收入的一部分、其他營業(yè)外收入或不合法收入，實踐中常見的有收入不入賬，虛報冒領，虛列支出，重復支取，套取現(xiàn)金，高息存貸款的息差，違法或違規(guī)獲得的收入，非法收受的回扣等。其主要用途是用于非正常的支出，實踐中常見的有發(fā)放國家規(guī)定之外的工資、獎金、福利、公款消費，支付好處費、公費旅游、吃喝玩樂等高消費，回扣以及單位行賄等事項。
“小金庫”屢禁不止的主要原因有以下幾點：
一是對“小金庫”認識不清�！靶〗饚臁钡拇嬖谑鞘袌鼋洕灰�(guī)范的產物，是財政改革和預算管理的遺漏，也是與領導和單位之間疏通關系的潤滑劑，又是調動職工積極性，提高福利待遇的物質基礎。
二是對“小金庫”支出不明。“小金庫”的存在既為小團體帶來經濟利益，又為某些人任意支取現(xiàn)金，提供了便利，還使得一些灰色支出得到合情合理的延續(xù)。同時，還打著為職工增加獎金、津貼，改善福利的招牌。
三是對“小金庫”監(jiān)督不力�！靶〗饚臁钡拇嬖谕容^隱蔽，由于知情人少，取證難度大，外部監(jiān)督不易被發(fā)現(xiàn)。內部監(jiān)督由于是領導點頭的事，又有自身利益的存在，一般也不愿意“多此一舉”。
四是對“小金庫”處罰不嚴。“小金庫”的存在與處罰有關，只要沒有查到貪污的事實，支出不太出格，一般只對余額予以追繳。而對責任人沒有真正按照《會計法》和黨紀政紀予以嚴肅處理。
三、“小金庫”帶來的危害
�。ㄒ唬┰O立“小金庫”危害國家：“小金庫”化大公為小公，擾亂國家財經秩序，損害國家利益�！靶〗饚臁笔沟么罅抠Y金游離于財務核算體系之外，截留了國家收入，破壞國家財政稅收制度，影響了單位正常的經營管理、財務管理和經濟效益。“小金庫”給個別領導任意提高福利待遇，動輒以各種名義濫發(fā)獎金、補貼，報銷個人費用和職務消費開辟了通道，助長了奢侈之風，敗壞了社會風氣，損害了干部隊伍。
（二）設立“小金庫”坑害集體：“小金庫”的客觀存在本身就是違紀違規(guī)行為，違反了國家財經管理制度中關于“任何單位不得設立‘小金庫’”的規(guī)定，損害了單位的形象和利益。“小金庫”誘發(fā)的職務犯罪案件涉及人員主要是單位的領導和經辦的財會人員，可以說，單位領導和財會人員已成為私設“小金庫”導致職務犯罪的群體。
（三）設立“小金庫”毒害自己：由于“小金庫”本身就是暗中存在，因此，“小金庫”的設立、到支出、往往由少數(shù)人甚至一個人管理，且是單位負責人或領導心腹。這就使“小金庫”成為一些單位人員特別是領導干部貪污、挪用公款的“溫床”�！靶〗饚臁眴栴}一旦被查處，主要責任者和其他有關人員將受到處分，對主要領導也要進行責任追究，當事人的家庭及本人前途都要受到影響。以單位名義或個人名義利用“小金庫”向上級部門、關系單位或個人“進貢”，即使用公款行賄，如果達到一定數(shù)額，相關人員也會被追究刑事責任。
四、“小金庫”的法律責任
�。ㄒ唬┰O立“小金庫”違法
依據(jù)《中華人民共和國刑法》，“小金庫”主要涉及的犯罪行為有：隱匿、銷毀會計憑證、會計賬簿、財務會計報表罪（《刑法》第201條）、挪用公款罪（《刑法》第384條）、貪污罪（《刑法》第382條）、受賄罪（《刑法》第385條）、行賄罪（《刑法》第389條）、私分國有資產罪（《刑法》第396條）。
隱匿、銷毀會計憑證、會計賬簿、財務會計報表罪，指納稅人采取偽造、變造、隱匿、擅自銷毀賬簿、記賬憑證，在賬簿上多列支出或者未列、少列收入的行為。經稅務機關通知申報而拒不申報或者進行虛假的納稅申報的手段，不繳或者少繳應納稅款，處三年以上七年以下有期徒刑，并處偷稅數(shù)額一倍以上五倍以下罰金。
挪用公款罪，指國家工作人員利用職務上的便利，挪用公款歸個人使用，進行非法活動，或者挪用公款數(shù)額較大，進行營利活動的，或者挪用公款數(shù)額較大，超過三個月未還的行為。挪用公款罪，處五年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)嚴重的，處五年以上有期徒刑。挪用公款數(shù)額巨大不退還的，處十年以上有期徒刑或者無期徒刑。
貪污罪，指國家工作人員利用職務上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段，非法占有公共財物的行為。刑法規(guī)定：個人貪污數(shù)額不滿五千元，情節(jié)較重的，處二年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)較輕的，由其所在單位或者上級主管機關酌情給予行政處分。數(shù)額在五千元以上不滿五萬元的，處一年以上七年以下有期徒刑；情節(jié)嚴重的，處七年以上十年以下有期徒刑。數(shù)額在五萬元以上不滿十萬元的，處五年以上有期徒刑，可以并處沒收財產；情節(jié)特別嚴重的，處無期徒刑，并處沒收財產。數(shù)額在十萬元以上的，處十年以上有期徒刑或者無期徒刑，可以并處沒收財產；情節(jié)特別嚴重的，處死刑，并處沒收財產。
受賄罪，指國家工作人員利用職務上的便利，索取他人財物的，或者非法收受他人財物，為他人謀取利益的行為。刑法規(guī)定：對犯受賄罪的，根據(jù)受賄所得數(shù)額及情節(jié)，依照刑法第383條的規(guī)定處罰。
行賄罪，指為謀取不正當利益，給予國家工作人員以財物的行為。刑法規(guī)定：對犯行賄罪的，處五年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)嚴重的，或者使國家利益遭受重大損失的，處五年以上十年以下有期徒刑；情節(jié)特別嚴重的，處十年以上有期徒刑或者無期徒刑，可以并處沒收財產。
私分國有資產罪，指國家機關、事業(yè)單位等，違反國家規(guī)定，以單位名義將國有資產集體私分給個人，數(shù)額較大的行為。刑法規(guī)定：對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處三年以下有期徒刑，并處或者單處罰金；或處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。
�。ǘ┰O立“小金庫”違紀
根據(jù)《中國共產黨紀律處分條例》第七條、第五十七條、第七十八條的規(guī)定，對共產黨員違犯了黨的紀律，違反國家有關規(guī)定隱瞞、截留應當上交國家的財政收入，利用職務上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段貪污公共財物，給予警告、嚴重警告，撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍處分。
根據(jù)《中共中央紀律檢查委員會關于共產黨員在經濟方面違法違紀處分的若干規(guī)定》第四條、第二十四條的規(guī)定，對違反國家財政法規(guī)，隱瞞、截留應上交國家財政收入的，追究負直接責任的主管人員和其他直接責任人員中的共產黨員的責任，按情節(jié)輕重不同分別給予黨紀處分，直至開除黨籍。對貪污公共財物，數(shù)額不滿五百元的，給予警告或嚴重警告處分，其中情節(jié)輕微的，可免予處分；數(shù)額在五百元以上不滿一千元的，給予嚴重警告或撤銷黨內職務處分；數(shù)額在一千元以上不滿二千元的，給予留黨察看或開除黨籍處分；數(shù)額在二千元以上的，給予開除黨籍處分。
�。ㄈ┰O立“小金庫”違規(guī)
根據(jù)《中華人民共和國會計法》的規(guī)定，違反本法第四十二條規(guī)定，對單位處三千元以上五萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處二千元以上二萬元以下的罰款；屬于國家工作人員的，還應當由其所在單位或者有關單位依法給予行政處分。構成犯罪的，依法追究刑事責任。違反本法第四十三條、第四十四條規(guī)定，對單位處五千元以上十萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處三千元以上五萬元以下的罰款；屬于國家工作人員的，還應當由其所在單位或者有關單位依法給予撤職、直到開除的行政處分。
《財政違法行為處罰處分條例》增加規(guī)定設立“小金庫”的法律責任：“私存私放財政資金或者其他公款的，責令改正，追回私存私放的資金，調整有關會計科目，沒收違法所得，并規(guī)定：對單位處三千元以上五萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處二千元以上二萬元以下的罰款。屬于國家公務員的，還應當給予記大過處分；情節(jié)嚴重的，給予降級或者撤職處分”。
五、“小金庫”的檢查方法
設立“小金庫”是嚴重的經濟違紀行為，它具有較強的隱蔽性，查處難度大。根據(jù)審計工作和辦理經濟案件的實際，總結了檢查“小金庫”的幾種方法。
一是預算審核法。通過對主管部門與下屬單位報表的核對，檢查行政事業(yè)單位的資金是否全部納入單位預算管理；檢查行政事業(yè)單位是否全部編入部門預算；檢查單位列入決算支出的資金來源是否正當。
二是突擊盤庫法。用突擊方式盤點被審計單位金庫，檢查賬款是否相符，追查不符的原因；檢查充抵庫存現(xiàn)金的借條、現(xiàn)全支票、支票存根及發(fā)生時間編號、銀行存款折、記事本等；特別要追查金庫保存現(xiàn)金、票據(jù)的來源。
三是賬面查疑法。對被審計單位所屬二、三級單位要注意兩種賬套的檢查。一種是會計記錄零亂，賬表、賬證不符，財務管理混亂；另一種是記載規(guī)范的賬目，防止假賬背后隱藏的賬外賬或“小金庫” 問題。
四是銀行查詢法。對被審計單位的各類賬戶進行檢查，結合銀行存款賬、銀行對賬單，進行核對，對有問題的資金通過銀行進行核查，追查資金的去向。
五是票據(jù)抽查法。對被審計單位的票據(jù)憑證進行檢查，核對存根聯(lián)、發(fā)票聯(lián)，有的還有出入庫聯(lián)。發(fā)現(xiàn)有否收入不入賬，隱瞞收入，截留坐支等問題。
六是投資追蹤法。對被審計單位的對外投資收益、資產等的出租、出借等形式進行核查，檢查收入是否入大賬，防止“小金庫”的存在或貪污問題發(fā)生。
七是掛賬調查法。對被審計單位的往來賬、結余資金進行追蹤檢查。
八是檔案調查法。對被審計單位的歷年審計情況、紀檢檢查情況、財政檢查情況的檔案進行調案、調卷追查，發(fā)現(xiàn)“小金庫”的蛛絲馬跡。
在目前的實踐中，我們應積極探索行政事業(yè)單位審計“小金庫”的新方法、新思路。一是按資金流向延伸審計，檢查有資金管理權和分配權的單位。二是向所屬二三級單位延伸，檢查行政事業(yè)單位違紀現(xiàn)象“上轉下”的問題。
六、“小金庫”的治理對策
行政事業(yè)單位要從講政治的高度，對行政事業(yè)性收費和罰沒收入實行“收支兩條線”管理。要做到收費項目和收費標準必須經國務院或省級政府物價部門批準，不能自設收費項目；各項收費和罰款必須使用規(guī)定的統(tǒng)一票據(jù)，罰款與收繳分離；開設銀行賬戶必須經有關部門批準和許可；收費和罰沒收入要及時足額繳入國庫或財政預算外資金專戶；財務收支必須由本單位財務部門統(tǒng)一歸口，納入預算管理。
為此，提出以下治理對策：
（一）深化宣傳教育力度
各單位廣泛開展“小金庫”違法性、危害性的警示教育活動，深刻認識清理整頓“小金庫”對于鏟除腐敗滋生的土壤，建立健全懲治和預防腐敗體系具有重要意義。要通過多種形式、多種渠道強化宣傳教育，使設立“小金庫”違紀、違法的觀念深入人心，使廣大職工從思想上、行動上支持、參與“小金庫”的清理整頓工作。通過揭露“小金庫”的犯罪事實，教育黨員干部認識到“小金庫”易誘發(fā)職務犯罪，要筑牢自身思想道德防線，自覺抵制“小金庫”的產生。
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要建立和完善“小金庫”問題“一把手”責任追究制度，建立單位“小金庫”問題個人廉政信用檔案并報其上級組織人事部門備案，作為晉級和工作績效的考核依據(jù)。建立和完善“小金庫”問題直接責任人，特別是財務人員的責任追究制度，建立個人廉政信用檔案并由單位組織人事部門和上級對口管理部門備案，作為上崗準入和晉級晉職的考核考評依據(jù)。建立和完善“小金庫”問題連帶責任追究制度，對于在“小金庫”問題上監(jiān)督管理不力，造成嚴重后果的主管部門要追究相應責任。對于責任追究不力的，應由同級或上級紀檢監(jiān)察部門追究相應的責任。
（三）保證制度落實到位
“小金庫”屢禁不止，關鍵是制度執(zhí)行不落實，處罰力度不到位。在制度建設方面要維護制度的尊嚴，就是要強化制度的剛性原則，提高執(zhí)行力。一個制度制定出來，就要執(zhí)行；違反制度的，就要處罰。如果制度得不到有效執(zhí)行，給人的感覺是可有可無，人們就會無視制度的存在。因此，要嚴格按照國家有關規(guī)定，加大對存在“小金庫”問題的單位領導和直接責任人員的組織處理力度。只要設立“小金庫”就是違紀違規(guī)，按規(guī)定嚴肅處理，情節(jié)嚴重構成犯罪的堅決追究刑事責任。
�。ㄋ模┩晟祁A算分配制度
“小金庫”設立的重要借口就是給職工發(fā)放獎金、補貼，其支出的去向之一也是濫發(fā)獎金、補貼。因此，加強對國家工作人員收入分配的政策性研究，完善收入分配制度，是抑制“小金庫”產生的重要舉措。建立民主、公開、透明的管理體制和機制，加強資金運作和使用過程的透明度和公眾知曉度，壓縮暗箱操作的空間。還要如實地向主管部門反映情況，申請必要的事業(yè)經費或專項經費，將合理、合情的支出納入預算管理。
�。ㄎ澹⿵娀O(jiān)督制約機制
強化制約機制：一是內部監(jiān)督，切實發(fā)揮上級部門監(jiān)督、領導班子內部同級監(jiān)督、群眾監(jiān)督、單位內部財務、審計監(jiān)督的作用；二是外部監(jiān)督，發(fā)揮公眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和媒體監(jiān)督的作用，通過設立“小金庫”問題舉報箱，公布專門舉報電話，制定舉報獎勵制度，進一步拓寬查處渠道，增強監(jiān)督效果，保障制度落實。加大領導干部特別是單位主要領導和重要崗位、要害部門主管領導以及財會部門的輪崗交流工作力度，也有利于杜絕“小金庫”。
七、國外治理腐敗的借鑒方式
設立“小金庫”是一種腐敗行為。在歷史上，新加坡的腐敗現(xiàn)象也很嚴重。李光耀上任后，懷著強烈的使命感和責任感，建立起廉潔的政府。首先，完善法規(guī)。新加坡《防止貪污法》修改后，對賄賂的內容、范圍，受賄的形式、主體，尤其對賄賂犯罪的機構、職權和調查程序作了詳細的規(guī)定。其次，設立機構。新加坡設有直屬總統(tǒng)領導的貪污賄賂調查局，對政府機關工作程序進行檢查，對新委任或晉升的官員進行廉政審查。第三，建立制度。新加坡制定了一系列關于官員廉潔的制度。如，財產申報制度、法院宣誓制度、行為跟蹤制度等。第四，嚴懲辦法。新加坡政府修訂法律條文，擴大調查人員的權力。第五，高薪養(yǎng)廉。新加坡政府反腐敗一項重要制度。還有其他國家一些好方法、好措施也值得借鑒。
總之，行政事業(yè)單位應加強財務管理，嚴格會計監(jiān)督及銀行賬戶審核。要把加強財政監(jiān)督、審計監(jiān)督，推進預算制度改革，實行國庫集中收付制度結合起來，確保國家機關財政財務收支活動穩(wěn)定運行，防止違法行為發(fā)生。（收稿日期：2006-05-10）
