根據(jù)我國(guó)公路建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，未來(lái)公路建設(shè)資金需求仍然很大，政府財(cái)政支出根本無(wú)法滿足當(dāng)前和今后公路建設(shè)的需要。拓寬籌資渠道，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化是高速公路籌資體制改革的必然趨勢(shì)，社會(huì)資金投資高速公路將成為高速公路籌資的重要方式之一。雖然現(xiàn)有的高速公路建設(shè)項(xiàng)目中有一些是采用了這種方式，但在實(shí)施的過(guò)程中暴露出許多問(wèn)題，如投資人的選擇、政府與投資人的利益沖突、政府與投資者的權(quán)責(zé)利問(wèn)題、公路建設(shè)項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)等問(wèn)題。其中，關(guān)于政府與投資者的權(quán)利和責(zé)任的劃分，以及利益的協(xié)調(diào)問(wèn)題是貫穿項(xiàng)目建設(shè)始終、最具根本性的問(wèn)題。只有很好地解決了政府與投資者的權(quán)責(zé)利問(wèn)題，社會(huì)資金投資高速公路的其他問(wèn)題才能找到合適的解決方法。本文從社會(huì)資金投資高速公路的形式和項(xiàng)目建設(shè)程序入手來(lái)分析政府與投資者之間的關(guān)系，并從項(xiàng)目建設(shè)前、建設(shè)中和建設(shè)后三個(gè)方面對(duì)雙方的權(quán)責(zé)利問(wèn)題進(jìn)行探討，最后針對(duì)政府與投資者之間的利益沖突提出解決的辦法。
一、 社會(huì)資金投資高速公路建設(shè)項(xiàng)目中政府與投資者之間的關(guān)系
本文所討論的社會(huì)資金，也稱(chēng)為民間資本，是指除國(guó)家財(cái)政資金與國(guó)有企業(yè)自有資金之外的一切民間資金。目前，在我國(guó)高速公路建設(shè)的實(shí)踐中，社會(huì)資金投資高速公路的形式主要是特許權(quán)融資方式。所謂特許權(quán)融資方式，是指國(guó)家或地方政府部門(mén)以招標(biāo)的形式，通過(guò)特許權(quán)協(xié)議，將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給中標(biāo)的私營(yíng)機(jī)構(gòu)，私營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公路的融資、建造、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)，在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi)，項(xiàng)目公司擁有投資建造公路的所有權(quán)，允許向公路使用者收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用，由此回收項(xiàng)目投資、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)成本并獲得合理的回報(bào)，特許期滿后，項(xiàng)目公司將設(shè)施無(wú)償?shù)匾平唤o政府部門(mén)。特許權(quán)融資的典型形式有BOT、BOOT（建設(shè)——經(jīng)營(yíng)——擁有——轉(zhuǎn)讓?zhuān)�、TOT（轉(zhuǎn)讓——經(jīng)營(yíng)——轉(zhuǎn)讓?zhuān)┑�，其中BOOT、TOT等形式都是BOT的變種。
在社會(huì)資金投資高速公路的形式下，項(xiàng)目建設(shè)的基本程序主要包括：確定項(xiàng)目方案、項(xiàng)目立項(xiàng)、招標(biāo)、資格預(yù)審、投標(biāo)和評(píng)標(biāo)、合同談判、融資和審批、實(shí)施（設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交）。
由于高速公路建設(shè)采取社會(huì)資金投資的融資體制和特許權(quán)協(xié)議的融資方式，所以政府與投資者之間存在以下關(guān)系：①委托與被委托的關(guān)系。政府將公路建設(shè)項(xiàng)目作為標(biāo)的物，以特許權(quán)協(xié)議的形式交給中標(biāo)人（投資者）建設(shè)，實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了政府與投資者之間的委托與被委托關(guān)系。②支持與被支持的關(guān)系。政府要為投資人提供政策支持以及其他一些保障體系。③監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。政府是社會(huì)公眾利益的代表，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目負(fù)有監(jiān)督的責(zé)任。④政府與投資者之間具有“求同存異”關(guān)系。政府為滿足社會(huì)公眾的需求，要求公路建設(shè)項(xiàng)目符合既定的要求，投資者為了獲得收益必須按照既定要求進(jìn)行公路建設(shè)；政府對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)間接責(zé)任，投資者對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)直接責(zé)任，雙方共同分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。以上四種關(guān)系貫穿于項(xiàng)目建設(shè)的始終，這四種關(guān)系體現(xiàn)在政府與投資者簽訂的《特許權(quán)協(xié)議》中。
二、政府與投資者的權(quán)利和責(zé)任
政府與投資者的權(quán)利和責(zé)任在《特許權(quán)協(xié)議》規(guī)定的項(xiàng)目中有所體現(xiàn)。本文從另一角度，即項(xiàng)目建設(shè)前、項(xiàng)目建設(shè)中和項(xiàng)目建設(shè)后三個(gè)階段對(duì)政府與投資者的權(quán)利和責(zé)任進(jìn)行劃分。
�。ㄒ唬┱臋�(quán)利和責(zé)任主要體現(xiàn)在
1.項(xiàng)目建設(shè)前：政府負(fù)責(zé)確定項(xiàng)目建設(shè)的必要性，并研究確定設(shè)計(jì)規(guī)模和項(xiàng)目需要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，必要時(shí)需聘請(qǐng)?jiān)O(shè)計(jì)院或咨詢公司；負(fù)責(zé)立項(xiàng)，編寫(xiě)《項(xiàng)目建議書(shū)》或《預(yù)可行性研究報(bào)告》，并取得計(jì)劃管理部門(mén)同意建設(shè)的批復(fù)；進(jìn)行招標(biāo)、評(píng)標(biāo)和決標(biāo)，以確定中標(biāo)人；合同談判，一方面為中標(biāo)人提供政策支持和一系列保障機(jī)制，另一方面要對(duì)規(guī)劃條件、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工藝和設(shè)備水平、環(huán)境保護(hù)等方面提出明確的要求。
2.項(xiàng)目建設(shè)中（實(shí)施階段）：政府在項(xiàng)目建設(shè)的過(guò)程中要對(duì)投資方給予支持，當(dāng)出現(xiàn)突發(fā)事件，政府要在權(quán)限范圍內(nèi)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并為保證項(xiàng)目的繼續(xù)進(jìn)行采取必要的措施。政府在實(shí)施階段的任何時(shí)間，都具有監(jiān)督和檢查的權(quán)利，以確保項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)和維護(hù)都完全按照政府和中標(biāo)人在合同中規(guī)定的要求進(jìn)行。
3.項(xiàng)目建設(shè)后：項(xiàng)目竣工階段，政府有權(quán)對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行審計(jì)；在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期限內(nèi)，政府有義務(wù)為投資方的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)提供政策保證和法律保證，政府有權(quán)對(duì)運(yùn)營(yíng)方的經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行規(guī)制和監(jiān)督，以維護(hù)社會(huì)公眾的利益；特許權(quán)期滿后，政府有權(quán)收回項(xiàng)目的所有權(quán)。
�。ǘ┩顿Y者的權(quán)利和責(zé)任主要體現(xiàn)在
1.項(xiàng)目建設(shè)前：參加資格預(yù)審，提交資格申請(qǐng)文件，包括技術(shù)力量、工程經(jīng)驗(yàn)、財(cái)務(wù)狀況、履約記錄等方面的資料，確保資料的真實(shí)、可靠；提交投標(biāo)書(shū)，對(duì)項(xiàng)目的所有關(guān)鍵方面作出說(shuō)明；中標(biāo)人與政府簽訂特許權(quán)協(xié)議，可以要求政府提供一攬子基本的保障體系。
2.項(xiàng)目建設(shè)中：投資人負(fù)責(zé)項(xiàng)目的組織設(shè)計(jì)和施工，安排進(jìn)度計(jì)劃和資金營(yíng)運(yùn)，控制工程質(zhì)量和成本，監(jiān)督工程承包商，并保證資金按計(jì)劃投入，確保工程按預(yù)算、按時(shí)完工。投資人在項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程中享有自主決策權(quán)以及向政府尋求幫助的權(quán)利。
3.項(xiàng)目竣工后：按照協(xié)議書(shū)中的要求接受政府對(duì)項(xiàng)目的審核評(píng)價(jià)。進(jìn)入正式商業(yè)運(yùn)營(yíng)階段后，具有公路收費(fèi)權(quán)，并負(fù)責(zé)公路的養(yǎng)護(hù)。在特許期屆滿時(shí)將項(xiàng)目設(shè)施移交給政府或其指定機(jī)構(gòu)。
投資者在項(xiàng)目建設(shè)的整個(gè)過(guò)程中，除了要按照《特許權(quán)協(xié)議》履行義務(wù)外，還要承擔(dān)潛在的融資風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)、完工風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
三、政府與投資者之間的利益沖突
對(duì)于公路建設(shè)項(xiàng)目，政府是立足于社會(huì)公眾的利益，目的在于建設(shè)最具經(jīng)濟(jì)性、效果性和效益性的公路以滿足社會(huì)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求；投資者的目的在于獲取最大的投資收益。利益的不同是產(chǎn)生權(quán)利和責(zé)任劃分的根本原因，而明確權(quán)利和責(zé)任的劃分又是為了滿足雙方的利益。雖然在合同談判的過(guò)程中，已經(jīng)對(duì)政府與投資者的權(quán)利和義務(wù)做了明確的劃分，但由于利益的立足點(diǎn)不同，雙方的利益沖突貫穿于項(xiàng)目的始終，主要表現(xiàn)在以下幾方面。
（一）項(xiàng)目建設(shè)前的合同談判過(guò)程中，政府與投資者之間的利益沖突。
1.項(xiàng)目建設(shè)前，雙方的利益沖突主要體現(xiàn)在特許權(quán)協(xié)議中，涉及到的項(xiàng)目主要有項(xiàng)目特許權(quán)內(nèi)容、方式及期限；項(xiàng)目工程設(shè)計(jì)、建造施工、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)；項(xiàng)目收費(fèi)方案；項(xiàng)目移交的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)及程序。在收費(fèi)年限的制定上，由于尚無(wú)標(biāo)準(zhǔn)和模式，投資人往往通過(guò)提高工程概算來(lái)獲取更長(zhǎng)的收費(fèi)年限；在收費(fèi)權(quán)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定上，政府通常會(huì)較多地考慮社會(huì)成本的補(bǔ)償，而投資者是以建設(shè)經(jīng)營(yíng)成本的收回和利潤(rùn)的獲得為基準(zhǔn)。
2.政府與投資人簽訂特許權(quán)協(xié)議時(shí)，從投資人的角度來(lái)看，為了降低風(fēng)險(xiǎn)，要求政府提供項(xiàng)目所需的一攬子基本的保障體系，政府則希望盡可能地減少這種保障。
以上兩方面的沖突產(chǎn)生于投資者對(duì)收益和風(fēng)險(xiǎn)的考慮，如果這兩方面的沖突得不到合理的解決，必將使投資者望而卻步，最終將會(huì)阻礙社會(huì)資金投資高速公路這一融資體制的發(fā)展。
�。ǘ╉�(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，政府與投資者之間的利益沖突。
1.政府的干涉與投資人的自主決策權(quán)之間的矛盾，這一矛盾會(huì)造成雙方角色不明確，責(zé)任互相推諉等項(xiàng)目組織管理上的問(wèn)題。
2.政府與投資者是否能夠?yàn)楸ＷC工程按期完成而全面履行各自的義務(wù)。這兩方面的利益沖突會(huì)對(duì)工程的正常進(jìn)行造成影響，只有正確處理好這些沖突，才能保證建設(shè)項(xiàng)目保質(zhì)保量、按期完工。
�。ㄈ╉�(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，政府與投資者之間的利益沖突。
項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，雙方的利益沖突主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是新增運(yùn)營(yíng)費(fèi)用如何承擔(dān)的問(wèn)題，由于公路行業(yè)對(duì)道路維修、交通標(biāo)識(shí)、周邊綠化及環(huán)境整治等方面都提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)，投資人相應(yīng)的費(fèi)用支出也有較大幅度的增加。而投資人則希望盡量降低開(kāi)支，提高經(jīng)濟(jì)效益。在簽訂特許權(quán)協(xié)議時(shí)尚未預(yù)見(jiàn)到幾年或十幾年之后的行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)和公路運(yùn)營(yíng)的費(fèi)用額度，因此，新增的費(fèi)用由誰(shuí)承擔(dān)就成了矛盾的焦點(diǎn)。另一方面是在既定的行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)下，投資人仍然忽視公路的養(yǎng)護(hù)以及社會(huì)公眾的利益。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的利益沖突不僅會(huì)影響到投資人在特許權(quán)年限內(nèi)收益的取得，也會(huì)影響到行業(yè)有關(guān)部門(mén)和社會(huì)公眾的利益。因此，必須采取適當(dāng)?shù)拇胧﹣?lái)解決這些沖突，以保證各方的利益。
四、 解決政府與投資者利益沖突的辦法
針對(duì)政府與投資者之間的利益沖突，本文提出以下對(duì)策。
�。ㄒ唬┖侠泶_定收費(fèi)年限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)
目前，在收費(fèi)權(quán)的制定上，按照交通部門(mén)的要求，以投資預(yù)測(cè)回收期加上合理年限盈利期（合理年限盈利期一般不得超過(guò)投資預(yù)測(cè)回收期的50％）為基準(zhǔn)，但是投資回收期和年限的確定本身就不準(zhǔn)確，因此建議交通部門(mén)組織專(zhuān)門(mén)的力量，結(jié)合項(xiàng)目的交通預(yù)測(cè)量和今后相關(guān)的路網(wǎng)規(guī)劃，對(duì)投資回收期和年限作出修正，在此基礎(chǔ)上制定合理的收費(fèi)年限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。政府可給予投資人一定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整權(quán)以應(yīng)對(duì)不可預(yù)見(jiàn)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化。
�。ǘ┱畱�(yīng)充分發(fā)揮保證作用，合理分擔(dān)投資人的風(fēng)險(xiǎn)。
在社會(huì)資金投資高速公路建設(shè)項(xiàng)目中，政府必須提供一定范圍內(nèi)的保證。這種保證包括兩類(lèi)：一類(lèi)是政府要對(duì)有關(guān)政策、法律問(wèn)題向投資者作出保證；另一類(lèi)是政府要對(duì)項(xiàng)目的投資回報(bào)率向投資者作出保證。社會(huì)資金投資高速公路建設(shè)項(xiàng)目中，投資人要承擔(dān)巨大的投資風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)該在一定范圍內(nèi)分擔(dān)投資者無(wú)力承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，如政策法規(guī)變化、利率變化、通貨膨脹、稅率變動(dòng)等風(fēng)險(xiǎn)。
（三）明確政府在項(xiàng)目建設(shè)中的角色和職責(zé)
政府在社會(huì)資金投資高速公路項(xiàng)目建設(shè)中，應(yīng)該扮演的角色是特許權(quán)的授予者、管制者、合作者、支持者，甚至是幫助者。政府一方面要給予投資者適當(dāng)?shù)膸椭荒軐?duì)投資者面臨的困難視而不見(jiàn)，另一方面要控制行政力量介入的程度，給予投資者充分的自主決策權(quán)。
（四）強(qiáng)化監(jiān)管
監(jiān)管包括兩個(gè)層次：第一層次是政府要加強(qiáng)對(duì)投資人的監(jiān)管，確保投資人按照合同規(guī)定的條款全面履行各項(xiàng)義務(wù)；第二層次是獨(dú)立于政府和投資者的第三者對(duì)雙方行為的監(jiān)管。所謂獨(dú)立于政府和投資者的第三者，是指由代表社會(huì)公眾利益的組織或個(gè)人組成監(jiān)管小組，負(fù)責(zé)對(duì)雙方的行為進(jìn)行監(jiān)督。這一層次又包含兩方面的內(nèi)容：首先，在項(xiàng)目建設(shè)的過(guò)程中，監(jiān)管小組負(fù)責(zé)對(duì)政府和投資者的行為進(jìn)行監(jiān)督，以第三者的立場(chǎng)對(duì)政府和投資者是否按照協(xié)議規(guī)定全面履行各自的義務(wù)作出評(píng)價(jià)；其次，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)年限內(nèi)，對(duì)運(yùn)營(yíng)方的公路養(yǎng)護(hù)情況作出評(píng)價(jià)。成立監(jiān)管小組對(duì)雙方的行為進(jìn)行監(jiān)督，更具有形式上和實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立性，因而評(píng)價(jià)結(jié)果更具有客觀性，從而更夠更好地發(fā)揮監(jiān)管作用，同時(shí)也能起到協(xié)調(diào)雙方利益的作用。
�。ㄎ澹┲贫ńy(tǒng)一的行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)
為了解決新增的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用承擔(dān)問(wèn)題，交通管理部門(mén)應(yīng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求盡快制定統(tǒng)一且相對(duì)穩(wěn)定的標(biāo)準(zhǔn)，使投資人在項(xiàng)目開(kāi)始前就能對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用作出合理預(yù)計(jì)，并計(jì)入運(yùn)營(yíng)成本。政府可以考慮根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的實(shí)際收益情況，給予投資人以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，以確保經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓后項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)。
