隨著預(yù)算執(zhí)行審計十多年的深入開展以及財政改革的深入推進，財政違法違規(guī)問題不斷減少，財政收支管理開始由淺入深，逐漸走上規(guī)范的軌道。由于財政的這種巨大轉(zhuǎn)變，假若我們的審計思路、工作的方式和方法沒有跟上這種轉(zhuǎn)變，預(yù)算執(zhí)行審計就會出現(xiàn)年年審，但審不出問題，進而引發(fā)往后預(yù)算執(zhí)行審計的路該怎么走的憂慮。那么，面對預(yù)算執(zhí)行審計環(huán)境的轉(zhuǎn)變，預(yù)算執(zhí)行審計審什么，如何審計呢？下面結(jié)合實際做法，談幾點探索體會。

　　一、 預(yù)算執(zhí)行審計中常見的幾個問題

　?。ㄒ唬╊A(yù)算編制過程中存在的問題

　　1、預(yù)算編制過粗，預(yù)算約束力不強，科目調(diào)劑量大?，F(xiàn)行的財政預(yù)算大多是按部門、按條條編制的，較為籠統(tǒng)，不利于人大和有關(guān)部門了解預(yù)算及其執(zhí)行情況，也為財政部門擅自調(diào)節(jié)預(yù)算，進行隱形分配提供了方便。而預(yù)算執(zhí)行審計又主要是以人大批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)來進行的，除審查政策的執(zhí)行情況和違紀(jì)違規(guī)問題外，更重要的是檢查所批準(zhǔn)的預(yù)算是否得到嚴(yán)格和完整地執(zhí)行，調(diào)整預(yù)算是否履行了批準(zhǔn)手續(xù)等等。如：某市2006年預(yù)算批復(fù)中，僅其他支出一項就達5000多元。批復(fù)的預(yù)算支出只是大類，而沒有細化到部門、項目上。由于預(yù)算過粗，科目調(diào)劑頻繁、數(shù)額較大，往往使審計人員對預(yù)算執(zhí)行的科學(xué)性、完整性及合理程度難以判斷和認(rèn)定。

　　2、預(yù)算執(zhí)行在時間上存在著法律空檔。一般預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)下年使用資金較多，財政在年底下?lián)苤笜?biāo)又很多，審計中發(fā)現(xiàn)某年度在12月25日以后收到的指標(biāo)文件達1000多萬元，而12月31日下達的指標(biāo)又在800多萬元以上，且涉及部門又廣，財政資金就不可能一天撥付到位，而造成滯留專項資金就顯得合理而不合法?！额A(yù)算法》規(guī)定：“預(yù)算年度開始后，各級政府預(yù)算草案在本級人民代表大會批準(zhǔn)前，本級政府可以先按照上年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出”。這種做法不僅肯定了上年同期支出的合理性，同時固化了上年同期支出的不合理因素，由于預(yù)算執(zhí)行在時間上存在著法律空檔，致使預(yù)算約束流于形式。

　　3、預(yù)算隱瞞非稅收入，財政代行政府職能。具體表現(xiàn)在：一是財政將非稅收入作為調(diào)節(jié)預(yù)算收入的調(diào)節(jié)器，當(dāng)年預(yù)算收入完成好，收取的部分政府非稅收入不納入預(yù)算，在“應(yīng)繳預(yù)算款”中掛賬，以豐補歉，此類問題在每年的審計中都有發(fā)生，二是將各項非稅收入滯留在部門和單位，由于缺乏必要的監(jiān)督和管理，造成非稅收入被挪用。如：某市把每年多達4000多萬元的國土資金收益放在專戶用來調(diào)劑預(yù)算。三是預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)入預(yù)算外，逃避監(jiān)督。財政部門為了擴大自己的權(quán)力，增加支出的隨意性，將部分應(yīng)納入預(yù)算的收入不納入預(yù)算，而是轉(zhuǎn)到預(yù)算外作為機動指標(biāo)，逃避預(yù)算的約束，由財政部門支配。審計發(fā)現(xiàn)財政將部分應(yīng)作收入的資金放在暫存款中長期掛賬，并且直接在暫存款中進行支出。

　　4、政府采購制度執(zhí)行不到位。一是部分單位和部門從自身利益出發(fā)，沒有認(rèn)真執(zhí)行政府采購制度，而是將應(yīng)當(dāng)實行政府采購的項目化整為零，或者采取其他辦法規(guī)避財政部門的監(jiān)督制約。二是財政部門所屬的政府采購中心，在執(zhí)行政府采購制度時也出現(xiàn)采購項目無預(yù)算、無采購計劃和未按規(guī)定的程序進行采購等問題。三是未編制采購預(yù)算，對當(dāng)年的采購任務(wù)心中無數(shù)，不能做出合理的安排，致使大量的采購任務(wù)都是臨時計劃臨時安排，政府采購處于被動局面。四是監(jiān)督不到位，執(zhí)法力度不夠。政府采購中心和政府采購辦都隸屬于財政部門，自己管理、自己操作、自己監(jiān)督，集監(jiān)督管理與采購權(quán)為一體，監(jiān)督失去了職能作用。

　?。ǘ┎块T預(yù)算執(zhí)行中存在的問題

　　1、部門預(yù)算無法細化，無預(yù)算約束力。在現(xiàn)行的財政體制下，由于上級轉(zhuǎn)移支付和本級超收均具有不確定性，地方政府在年末歲初安排預(yù)算時一般采取緊縮政策，而當(dāng)年的財力好轉(zhuǎn)時（爭取了較多的轉(zhuǎn)移支付或出現(xiàn)超收），則視情向各部門、單位再行追加預(yù)算。其結(jié)果，一方面預(yù)算隨意性較大，缺乏剛性約束力；另一方面使部分臨時追加預(yù)算脫離了人大監(jiān)督。

　　2、違紀(jì)違規(guī)收支轉(zhuǎn)移。審計中我們發(fā)現(xiàn)有的單位將部分收支轉(zhuǎn)移到其成立的各類協(xié)會、學(xué)會、物業(yè)管理部門和內(nèi)部職工食堂等，使得一些違紀(jì)違規(guī)行為出現(xiàn)了“下沉”現(xiàn)象。

　　3、票據(jù)混用，資金渠道不清。目前財政性收據(jù)分為收費收據(jù)和收款收據(jù)兩種，前者用于行政事業(yè)性收費，后者用于代管、代辦資金結(jié)算。在審計中，我們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)兩種票據(jù)混用的現(xiàn)象，尤其是用收款收據(jù)代替收費收據(jù)的現(xiàn)象比較突出。票據(jù)混用，造成單位的收費資金和代管資金不分，混淆了資金性質(zhì)，為單位截留、坐支財政性資金提供了便利，同時還發(fā)現(xiàn)有些單位的應(yīng)稅收入開具收費收據(jù)，造成了稅收流失。

　　4、現(xiàn)行的會計集中核算，使得財務(wù)監(jiān)督難以到位、管理職能有所弱化。會計集中核算實際上是一種會計代辦制，中心記賬和單位的經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動在時空上相脫離。中心統(tǒng)管會計每人承擔(dān)了十幾個單位記賬業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)量大，任務(wù)繁重，不可能做到對每一筆會計事項都進行嚴(yán)格審查，基本上都是按照單位財務(wù)經(jīng)辦員填寫的科目和內(nèi)容入賬，容易造成單位的收入、支出、資產(chǎn)、往來等不實情況。如有單位將收入列入往來款項，從中直接坐支；有些大型維修和應(yīng)記固定資產(chǎn)的支出卻沒有結(jié)轉(zhuǎn)資產(chǎn)；有些單位因沒有建立固定資產(chǎn)明細賬，或明細賬不明細，致使固定資產(chǎn)管理中出現(xiàn)實際有實物、賬上無價值或賬上有價值、實際無實物等現(xiàn)象。

　　5、往來不清。一些單位特別是往來業(yè)務(wù)發(fā)生較多的單位，或由于會計和領(lǐng)導(dǎo)人員的變更，或由于將會計資料移交會計核算中心時比較倉促，致使一些往來款發(fā)生的時間和內(nèi)容連單位財務(wù)經(jīng)辦員或統(tǒng)管會計都解釋不清。我們在審計中曾對有些單位的往來事項追溯到十幾年前，直到無資料可查，也沒有查清發(fā)生往來的真實原因。

　?。ㄈ╊A(yù)算執(zhí)行審計中存在的問題

　　1、審計步驟難統(tǒng)一。從目前情況看，盡管預(yù)算執(zhí)行審計在整個審計工作中的主導(dǎo)地位已在審計機關(guān)達成共識，但在這項工作的布局上，審計機關(guān)內(nèi)部各專業(yè)科室之間審計目標(biāo)不統(tǒng)一，各自為政、分散作戰(zhàn)的狀況仍未從根本上改觀，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行審計重點不突出，有的甚至偏離了既定的審計目標(biāo)，影響了預(yù)算執(zhí)行審計的深化。

　　2、審計部門整體合力難協(xié)調(diào)。審計機關(guān)內(nèi)部各業(yè)務(wù)科室之間，因?qū)徲嫷捻椖?、?nèi)容和完成時間上的差異，難以與預(yù)算執(zhí)行審計同步，整體合力難形成，審計資源未得到充分利用。

　　3、審計風(fēng)險難防范。審計機關(guān)只有審計權(quán)、調(diào)查權(quán)和處理處罰權(quán)，但很多問題由于受審計手段的限制，無強硬的措施和手段來遏制被審計單位。在被審計單位不配合的情況下，顯得束手無策。同時，對審計對象的內(nèi)部控制機制由于受多種因素的制約，無法進行符合性測試，只能就賬查賬；承諾制度流于形式，被審計單位提供資料的完整性、真實性無法保障。這些都使審計工作存在較大的風(fēng)險。

　　4、審計結(jié)果難落實。由于連續(xù)的審計，被審計單位也開始采取各種應(yīng)對審計的措施，對審計查出的問題，要么以各種理由加以搪塞，要么以上級部門的要求加以辯解，以地方利益作為擋箭牌，將自身行為說成是請示有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)或政府默許同意，使有些問題難以核查和認(rèn)定，處理更是無所適從。由于執(zhí)法力度受到限制，缺少有力的監(jiān)督手段，致使屢查屢犯現(xiàn)象較為普遍，審計查處和定性愈來愈困難，處理及糾正措施難以到位。

　　二、 預(yù)算管理體制改革對預(yù)算執(zhí)行審計的影響

　?。ㄒ唬︻A(yù)算執(zhí)行審計環(huán)境的影響

　　從審計實踐看，預(yù)算管理體制改革在推進過程中，由于認(rèn)識水平、制度設(shè)計、配套改革、組織落實等不到位，容易帶來一些問題。這些問題直接影響到審計工作的環(huán)境。

　　1、部門預(yù)算。當(dāng)前編制部門預(yù)算主要是建立一個部門預(yù)算的框架，與部門預(yù)算相關(guān)的配套措施尚未出臺，預(yù)算尚難細化并做到科學(xué)合理，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行中調(diào)整事項較多，甚至容易出現(xiàn)不必要的損失浪費。這給審計工作帶來許多困難。審計部門必須向“兩頭延伸”，即向部門預(yù)算編制的科學(xué)合理性和部門預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的效益性延伸。

　　2、政府采購。政府采購管理部門對政府采購執(zhí)行部門監(jiān)督力度不夠。政府采購預(yù)算編制不夠科學(xué)合理；采購過程不夠規(guī)范、不夠透明，容易出現(xiàn)舞弊行為；政府采購績效評價標(biāo)準(zhǔn)單一等等。因此審計部門需要重點對政府采購內(nèi)控制度的健全性及政府采購績效進行審計。

　　3、轉(zhuǎn)移支付。有條件轉(zhuǎn)移支付種類過多，且缺乏較為明確、嚴(yán)格的事權(quán)依據(jù)和規(guī)范的分配方法，分配過程隨意性大，透明度低；一些項目論證不足，導(dǎo)致財政資金低效甚至無效運作，鉆空子弄虛作假現(xiàn)象時有發(fā)生等等。審計工作需把轉(zhuǎn)移支付分配方式的科學(xué)合理性、公開透明度及資金的使用情況作為審計重點。

　　4、國庫集中收付。“集中收付”概括起來就是“六個直達”，即預(yù)算收入直達金庫、預(yù)算外收入直達專戶、工資直達個人賬戶、專用經(jīng)費直達項目單位、政府采購直達中標(biāo)供應(yīng)商、投資建設(shè)支出直達施工單位。由此可見，財政部門實現(xiàn)了從預(yù)算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算的全過程監(jiān)督。同時，資金賬戶相對集中，財政資金調(diào)度余地更大，流向可能更加頻繁。因此審計部門應(yīng)以預(yù)算為依據(jù)，以賬戶為籠頭，加大對業(yè)務(wù)流程規(guī)范化和財政資金直達單位的審計力度，確保財政資金的安全流動。

　?。ǘ︻A(yù)算執(zhí)行審計體系的影響

　　當(dāng)前，預(yù)算管理體制改革的重點已轉(zhuǎn)向支出領(lǐng)域，支出預(yù)算管理體制改革是財政改革的主線。預(yù)算執(zhí)行審計環(huán)境的變化必然會影響到預(yù)算執(zhí)行審計體系的構(gòu)建，審計目標(biāo)、審計重點、審計方式和方法應(yīng)作相應(yīng)的調(diào)整。

　　1、審計目標(biāo)的重心在真實性、合法性的基礎(chǔ)上逐步向效益性傾斜。隨著公共財政和陽光財政的逐步建立，財政的收支逐步公開化、透明化，財政資金出現(xiàn)違法亂紀(jì)的概率越來越低。如果預(yù)算執(zhí)行審計繼續(xù)把真實、合法、合規(guī)作為審計的主要目標(biāo)，不作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，那么審計的成效將越來越差。

　　2、應(yīng)突出審計重點。預(yù)算管理體制改革后，審計對象和審計范圍進一步外延，這就要求審計機關(guān)集中審計力量，加大對重點領(lǐng)域、重點部門和重點資金的審計力度，嚴(yán)肅財經(jīng)法紀(jì)，整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序。審計重點主要包括：（1）始終把組織預(yù)算執(zhí)行的財稅部門審計擺在首位；（2）加大對重點部門、重點資金、重點項目的審計力度；（3）抓住財政收支管理中重大違法違紀(jì)問題；（4）密切注視與宏觀經(jīng)濟調(diào)控及人民生活息息相關(guān)的熱點問題。

　　3、改進審計方式和方法。 實施部門預(yù)算、政府采購、國庫集中支付以后，財政管理方式由粗放型到具體型，由分散型到集中型，由中轉(zhuǎn)型到直達型。財政管理方式的變化要求預(yù)算執(zhí)行審計變革傳統(tǒng)的審計方式，實現(xiàn)審計任務(wù)的全局性、審計目標(biāo)的鮮明性、審計方式的多樣性、審計手段的先進性。具體可以概括為四個轉(zhuǎn)變：（1）由單一項目審計轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合項目整體推進；（2）由財務(wù)收支審計轉(zhuǎn)變?yōu)樾袠I(yè)性、系統(tǒng)性審計調(diào)查；（3）由事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑啊⑹轮?、事后跟蹤監(jiān)督；（4）由傳統(tǒng)的手工審計轉(zhuǎn)變?yōu)橛嬎銠C輔助審計或遠程審計。

　　三、預(yù)算執(zhí)行審計的現(xiàn)實選擇

　?。ㄒ唬┙㈩A(yù)算執(zhí)行審計執(zhí)行程度評價體系

　　預(yù)算執(zhí)行程度是衡量預(yù)算執(zhí)行目標(biāo)實現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)。我們在審計當(dāng)中發(fā)現(xiàn)，有些財政管理事項難以用用合法、合規(guī)性簡單地去判斷和評價，但用績效的方法去評價財政資金的管理，包括是否存在損失浪費和財政資金是否有效益的問題，審計成效更為明顯。因此，要逐步建立與公共財政相適應(yīng)的預(yù)算執(zhí)行審計評價體系，以確立預(yù)算目標(biāo)的實現(xiàn)和依法執(zhí)行的程度。

　?。ǘ┩卣诡A(yù)算執(zhí)行審計范圍

　　預(yù)算執(zhí)行審計是對政府部門組織財政收支的經(jīng)濟監(jiān)督，審計對象涉及到財政收入的征收、上繳部門以及使用財政資金的部門和單位。預(yù)算執(zhí)行審計要取得良好的效果，應(yīng)該以財政部門收支審計為基礎(chǔ)，向上、向下延伸。向上延伸，就是審計財政資金分配的過程，財政資金的分配包含預(yù)算的編制、分配、批復(fù)和調(diào)整，它與“財政收支”兩者之間的關(guān)系是：財政資金的分配是財政收支的源頭，財政收支是財政資金分配的結(jié)果。在某種程度上，對財政資金分配的審計比財政收支的審計更重要。近幾年，我們把財政資金的分配作重點審計的內(nèi)容之一，收效比較好，預(yù)算執(zhí)行過程當(dāng)中，預(yù)算編制不科學(xué)和不準(zhǔn)確、預(yù)算指標(biāo)未下達和預(yù)算指標(biāo)調(diào)整存在隨意性等問題逐漸揭露，市人大常委會在審議審計工作報告時給予充分的肯定。向下延伸，就是在財政部門收支審計的基礎(chǔ)上，把審計重點向各個職能部門的部門預(yù)算延伸，有財政資金二次分配權(quán)的重點部門、重點領(lǐng)域更是延伸的重點，近幾年對國土、環(huán)保、科技、國資收益、社?；稹⒄e債和重點投資項目的審計取得良好的成效。

　　（三）運用信息化輔助審計

　　財政預(yù)算執(zhí)行審計面對的是龐大的數(shù)據(jù)資料。近年隨著財稅部門“金財工程”、“金稅工程”的推行，財政部門已逐步運用計算機對財政資金進行核算和管理。財政預(yù)算執(zhí)行審計不能停留在手工查賬的落后層面，而要適應(yīng)形勢，運用先進的信息化手段進行輔助審計?，F(xiàn)在我們的做法是：一是充分利用財稅部門和預(yù)算執(zhí)行單位的財務(wù)核算系統(tǒng)、業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)等，收集、整理審計資料；二是積極推廣應(yīng)用審計AO軟件，實現(xiàn)審計手段上層次、上水平；三是研發(fā)財政預(yù)算執(zhí)行審計資料庫，系統(tǒng)地、歷史地、動態(tài)地反映財政預(yù)算執(zhí)行情況以及財政預(yù)算執(zhí)行審計情況，為更好地開展財政預(yù)算執(zhí)行審計提供信息平臺。

　?。ㄋ模?gòu)建嚴(yán)明的審計組織

　　多年來的審計實踐表明，預(yù)算執(zhí)行審計是一項統(tǒng)攬全局的系統(tǒng)工程，必須將財政審計、行政事業(yè)單位審計、專項資金審計、建設(shè)項目審計等列入財政預(yù)算執(zhí)行審計范圍，形成一個既有分工、又有合作的審計整體。尤其是財政預(yù)算管理改革后，審計范圍更廣、直接審計對象更多，這就需要調(diào)整審計組織方式，應(yīng)在局長的直接領(lǐng)導(dǎo)下，建立由綜合部門牽頭、以財政審計為主體、各專業(yè)審計共同參與，既明確分工、又相互配合的審計組織體系。

　?。ㄎ澹┬纬筛咝У?ldquo;同級審”運行機制

　　要建立預(yù)算執(zhí)行審計與各項專題審計有機結(jié)合的預(yù)算執(zhí)行審計工作運行機制，通盤考慮本級預(yù)算執(zhí)行審計工作，做到全局一盤棋，有計劃、有重點的開展工作。

　　1、總體規(guī)劃。在計劃的安排上，制定審計總體工作方案并報政府批準(zhǔn)，有關(guān)科室按照工作方案要求分別制定相應(yīng)實施方案并分頭實施。

　　2、溝通協(xié)調(diào)。在實施審計中，各科室緊緊圍繞財政預(yù)算執(zhí)行這條主線各司其職、互通信息、審計資源共享，形成既分工又合作的網(wǎng)絡(luò)形整體。

　　3、分類匯總。實施審計結(jié)束后，各科室分別按所審項目形成審計報告或?qū)ｎ}報告，在此基礎(chǔ)上由綜合部門按審計方案要求對審計情況進行匯總、歸納、提煉和分析，形成完整的“兩個報告”。