公共財政是市場經(jīng)濟(jì)的特有范疇，也是中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下公共分配和支出的基本內(nèi)涵。以稅收收入、公共收費、國有資產(chǎn)收入所構(gòu)成的公共收入體系，為公共財政的分配和支出提供了基礎(chǔ)。

　　在相當(dāng)一個時期以來，國家審計的主要關(guān)注點主要是公共財政所屬的一般預(yù)算收支活動。在全部政府性資金的審計理念下，使我們對一般預(yù)算、基金預(yù)算和政府性其他收入有了一種新的更加完整和清晰的認(rèn)識。對全部政府性資金收入來源的關(guān)注，使我們的審計視野從資金形態(tài)擴(kuò)展到了資產(chǎn)形態(tài)。

　　一、對政府資產(chǎn)問題的新認(rèn)識。

　　現(xiàn)實的情況是：近幾年來，隨著各地細(xì)化預(yù)算編制、推行部門預(yù)算、實行政府采購、完善國庫集中收付、推進(jìn)收支兩條線等內(nèi)容的公共財政體制改革，在公共財政資金的管理層面都實現(xiàn)了比較大的突破，而對于其他政府性資產(chǎn)的家底或資產(chǎn)收益則相對不夠清楚，不少單位的資產(chǎn)收益實際上都明顯地存在著補(bǔ)充或調(diào)節(jié)部門單位收支活動的功能，使公共財政資金，特別是預(yù)算資金，在實際執(zhí)行使用中并不能完整地反映單位財政財務(wù)收支活動的全貌。

　　資產(chǎn)收益監(jiān)督方面的這種缺陷，使部門預(yù)算功能的發(fā)揮受到很大限制。審計的實踐提示我們：從全部政府性資金的理念出發(fā)，逐步樹立公共財政資金到政府公共資產(chǎn)的完整認(rèn)識，實現(xiàn)公共財政資金與政府公共資產(chǎn)管理的有效對接，應(yīng)該成為審計監(jiān)督體系中一個新的值得關(guān)注的領(lǐng)域。

　　浙江省審計廳領(lǐng)導(dǎo)指出：“從長遠(yuǎn)的觀點看，僅僅對全部政府性資金進(jìn)行審計還是沒有全面覆蓋審計的職責(zé)，還應(yīng)該進(jìn)一步探索對全部政府性資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制，主動把政府性資產(chǎn)納入審計的視野。”這種審計工作戰(zhàn)略方面的判斷，為全部政府性資金審計舉措的完整性，提供了新的導(dǎo)向。

　　在當(dāng)?shù)攸h委、政府的支持下，杭州市下城區(qū)審計局近年來對政府性資產(chǎn)的審計進(jìn)行了大膽的實踐和探索，在審計實務(wù)中，豐富了對全部政府性資金審計的實踐和認(rèn)識。

　　政府資產(chǎn)的屬性如何定義？政府資產(chǎn)審計的主要工作對象是什么？這是我們在政府資產(chǎn)審計中首先要明確的問題。

　　從一般定義而言：政府資產(chǎn)應(yīng)包括行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)和企業(yè)國有資產(chǎn)，以及由政府投資或政策性支持所形成的公用性資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和其他公共資產(chǎn)。其中，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是指由各級行政事業(yè)單位占有、使用的，依法確認(rèn)為國家所有，能以貨幣計量的各種經(jīng)濟(jì)資源；而企業(yè)國有資產(chǎn)則是可以解讀為國家對企業(yè)各種形式投資及投資形成的權(quán)益，以及依法認(rèn)定為國家所有的其他權(quán)益。從區(qū)縣一級政府資產(chǎn)的實際情況看，上述定義是切合當(dāng)前政府資產(chǎn)的歸屬和轄管現(xiàn)實的。

　　從以上定義出發(fā)，我們認(rèn)為，審計部門對政府資產(chǎn)審計的工作對象，應(yīng)區(qū)別于一般行政事業(yè)單位的清產(chǎn)核資，也區(qū)別于企業(yè)單位的國有資產(chǎn)清查。在審計的工作應(yīng)兼顧二者，且對象上更寬泛，它既要包含對行政事業(yè)單位資產(chǎn)情況，也包括政府控股或持有的國有資產(chǎn)權(quán)益，還應(yīng)包括近幾年來地方政府依托公共政策支持，或在城市建設(shè)開發(fā)中所形成的新的公共資產(chǎn)和開發(fā)性資產(chǎn)，直至其他政府具有管轄權(quán)的無形資產(chǎn)。

　　二、關(guān)于政府資產(chǎn)審計的實踐和探索。

　　在上述認(rèn)識基礎(chǔ)上，下城區(qū)審計局連續(xù)三年對街道資產(chǎn)組織審計調(diào)查，2007年，在區(qū)政府的統(tǒng)一部署下，又開始對政府各部門、各街道辦事處、各直屬單位的政府資產(chǎn)情況組織全區(qū)規(guī)模的審計專項調(diào)查，歷時半年，并取得了積極的審計成效，開展了有益的工作探索。下城區(qū)的政府資產(chǎn)審計調(diào)查的組織，大致經(jīng)歷了四個階段：

　　第一，確定審計目標(biāo)，慎密制定審計方案。

　　下城審計局在研究資產(chǎn)審計方案時，首先確定了四項主要工作目標(biāo)：

　　1.通過資產(chǎn)審計調(diào)查，進(jìn)一步摸清本地區(qū)街道、部門在統(tǒng)一時點轄管的資產(chǎn)現(xiàn)狀，確認(rèn)本區(qū)國有（公有）資產(chǎn)規(guī)模，劃清資產(chǎn)性質(zhì)，為經(jīng)營性國有資產(chǎn)的保值增值提供事實依據(jù)。

　　2.通過資產(chǎn)審計調(diào)查，進(jìn)一步加強(qiáng)對政府性資產(chǎn)的管理，清理資產(chǎn)管理隱患，掌握政府對外負(fù)債的規(guī)模和現(xiàn)狀，提高本區(qū)全部政府性資金和國有資產(chǎn)的管理質(zhì)量。

　　3.通過資產(chǎn)審計調(diào)查，提出加強(qiáng)本區(qū)國有資產(chǎn)管理的審計建議，為區(qū)政府調(diào)控本區(qū)國有資產(chǎn)分配使用、資產(chǎn)收益和預(yù)算安排、加強(qiáng)資產(chǎn)授權(quán)管理和資產(chǎn)績效考核提供審計依據(jù)。

　　4.通過資產(chǎn)審計調(diào)查，發(fā)現(xiàn)和總結(jié)我區(qū)國有資產(chǎn)管理的有效辦法和經(jīng)驗，進(jìn)一步提高各單位資產(chǎn)會計信息的準(zhǔn)確性，增強(qiáng)資產(chǎn)管理的透明度，規(guī)范政府資產(chǎn)經(jīng)營的源頭防范。

　　按照上述工作目標(biāo)，審計組對審計內(nèi)容進(jìn)行了具體規(guī)范，涉及的主要內(nèi)容是：

　　一是對區(qū)內(nèi)各單位的資產(chǎn)賬務(wù)進(jìn)行清理，要按照統(tǒng)一時點的要求，對納入本次審計調(diào)查范圍的單位賬戶、憑證及資金往來進(jìn)行核對，重點做好房產(chǎn)、應(yīng)收應(yīng)付賬款、對外投資、賬外資產(chǎn)的核實和登記。

　　二是對各單位資產(chǎn)管理的使用情況進(jìn)行調(diào)查，包括資產(chǎn)性質(zhì)、資產(chǎn)實際使用單位、資產(chǎn)價值、資產(chǎn)收益、資產(chǎn)管理等基本情況，并要求按照經(jīng)營性和公益性的性質(zhì)進(jìn)行分類，對相關(guān)系統(tǒng)經(jīng)營性房產(chǎn)的收益情況進(jìn)行匯總。

　　三是重點對區(qū)內(nèi)單位現(xiàn)有房產(chǎn)和土地存量的情況進(jìn)行審計摸底，對各單位轄管房產(chǎn)、存量土地的建筑面積、產(chǎn)權(quán)歸屬、分布使用情況進(jìn)行踏勘和核對，對現(xiàn)出租房產(chǎn)包括數(shù)量、產(chǎn)權(quán)、合同、收益、建立臺賬等情況進(jìn)行了核實。

　　四是對全區(qū)的政府負(fù)債情況進(jìn)一步進(jìn)行調(diào)查，掌握區(qū)內(nèi)各單位對外負(fù)債的總體情況，摸清全區(qū)負(fù)債總規(guī)模。對各單位經(jīng)批準(zhǔn)和未經(jīng)批準(zhǔn)的對外負(fù)債情況進(jìn)行清理，對各單位房產(chǎn)抵押、資信擔(dān)保和或有負(fù)債等事項記錄進(jìn)行核查。

　　第二，堅持客觀實際，增強(qiáng)審計的有效覆蓋。

　　按照審計調(diào)查方案的設(shè)定，資產(chǎn)審計調(diào)查中，區(qū)審計局堅持從城區(qū)資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀出發(fā)，組織針對性的實施方案，增強(qiáng)審計調(diào)查的有效覆蓋，全局集中了近30人的審計力量，同時發(fā)揮相關(guān)部門內(nèi)部審計作用，對涉及27個主管部門及下屬單位、8個街道辦事處本級及下屬單位、21個區(qū)直屬單位、包括專業(yè)街（市場）管委會、承擔(dān)區(qū)政府重大建設(shè)項目的指揮部、區(qū)屬國有企業(yè)，以及街道具有資產(chǎn)管轄權(quán)的65個社區(qū)，共計316家獨立核算單位進(jìn)行審計調(diào)查。涉及層面之寬、涉及單位之全，是全區(qū)歷年資產(chǎn)調(diào)查中未曾所有，從而為區(qū)政府掌握全區(qū)公共資產(chǎn)的基礎(chǔ)情況，提供了全面的基礎(chǔ)和客觀的條件。

　　在審計中，區(qū)審計局通過全面自查、重點抽查、匯總分析三個階段，對全區(qū)總計58.17億的資產(chǎn)總量，從總資產(chǎn)、貨幣資產(chǎn)、應(yīng)收帳款、預(yù)付帳款、固定資產(chǎn)、在建工程、存貨、對外投資、對外負(fù)債、應(yīng)付帳款等多方面進(jìn)行核定。在對316家獨立核算單位數(shù)據(jù)匯總的同時，審計組對其中61家單位，進(jìn)行重點抽查，抽查單位的總量約占總單位數(shù)的19.3％，資產(chǎn)額約占總資產(chǎn)的64％。審計組還對各單位的資產(chǎn)進(jìn)行審計甄別，核增大量帳外房產(chǎn)，劃清資產(chǎn)所有性質(zhì)和使用性質(zhì)，按照統(tǒng)一時點，核定了本區(qū)的總資產(chǎn)、總負(fù)債、凈資產(chǎn)的現(xiàn)有規(guī)模。

　　第三，把握審計重點，審慎做好審計組織。

　　面對浩繁的資產(chǎn)資料和眾多的被審計單位，下城審計局在區(qū)政府的支持下和部門單位的配合下，牢牢把握審計重點，作好審計力量組織、審計方案實施、審計導(dǎo)向把握等諸多環(huán)節(jié)的工作。

　　一是注重調(diào)查的全面性把握。針對本次資產(chǎn)調(diào)查涉及區(qū)各多個層次，涉及面寬泛，超越了常規(guī)的行政事業(yè)范疇的特點，為了有效實現(xiàn)審計覆蓋，在統(tǒng)一審計組的前提下，局將審計組分成三條線三個審計小組，增強(qiáng)對不同系統(tǒng)資產(chǎn)審計的針對性。同時要求各相關(guān)部門單位不僅做好本級的審計調(diào)查，并調(diào)動部門的內(nèi)審力量，做好下屬單位的資產(chǎn)調(diào)查。按照統(tǒng)一時點，不留盲點，組織調(diào)查的實施，從而為全面掌握現(xiàn)階段的資產(chǎn)現(xiàn)狀，提供了客觀條件。

　　二是注重調(diào)查的重點性。本次資產(chǎn)審計調(diào)查不同于一般的清產(chǎn)核資，下城審計局根據(jù)黨委、政府的需求，始終把調(diào)查的重點放在政府的存量資產(chǎn)上，看負(fù)債、看房產(chǎn)、看各單位資產(chǎn)的實際情況。劃分區(qū)內(nèi)經(jīng)營性房產(chǎn)與非經(jīng)營性房產(chǎn)的規(guī)模；劃分確權(quán)資產(chǎn)與不確權(quán)資產(chǎn)；劃分帳內(nèi)資產(chǎn)與帳外資產(chǎn)，使政府資產(chǎn)的家底通過審計，十分突出十分清晰。同時，在調(diào)查中，加強(qiáng)對重點單位的把握，通過直接審計的方式，掌握了大量過去沒有進(jìn)入的政府視野的資產(chǎn)總量，效果十分突出。

　　三是注重審計組織的嚴(yán)謹(jǐn)性。面對眾多的資產(chǎn)單位和長期以來部分不太清楚的資產(chǎn)家底，區(qū)審計局認(rèn)真思考政府資產(chǎn)審計的特性，踏實做好審前調(diào)查，認(rèn)真編制審計方案，合理調(diào)配審計力量，加強(qiáng)與財政、國資及相關(guān)主管部門的協(xié)調(diào)，執(zhí)行好區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)的指示，通過審計會議，及時調(diào)整和部署工作，同時借助計算機(jī)技術(shù)力量，錄入電子數(shù)據(jù)，對重要的資產(chǎn)數(shù)據(jù)實行點對點的明細(xì)成冊，從而有效地建立政府資源的資產(chǎn)數(shù)據(jù)清單。

　　第四，認(rèn)真提出建議，發(fā)揮審計的最大成效。

　　在全面審計調(diào)查的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)情，區(qū)審計部門從政府資金和政府資產(chǎn)兩個層面，考察政府公共財力的現(xiàn)狀，搞清資產(chǎn)家底，對本區(qū)單位資產(chǎn)管理的經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)，對傾向性的問題客觀反映。按照區(qū)領(lǐng)導(dǎo)要求，針對全區(qū)政府資產(chǎn)的現(xiàn)狀，區(qū)審計局就公共財政資金與政府公共資產(chǎn)管理的有機(jī)接合、建立全區(qū)統(tǒng)一和有效的資產(chǎn)監(jiān)管體制、探索公共資產(chǎn)的使用績效、加強(qiáng)單位公共資產(chǎn)的基礎(chǔ)管理、重視對開發(fā)性政府公共資產(chǎn)的管理和使用、積極穩(wěn)妥處理歷史遺留資產(chǎn)問題、進(jìn)一步加強(qiáng)政府負(fù)債管理、加強(qiáng)對經(jīng)租房產(chǎn)的使用管理、健全和加強(qiáng)對區(qū)內(nèi)政府性公共資產(chǎn)的考核和監(jiān)督等十個方面的工作，提出相關(guān)的審計建議，作為審計產(chǎn)品，為黨委、政府對政府資產(chǎn)的決策管理提供了審計服務(wù)。