李稻葵：房地產(chǎn)稅立法權(quán)應(yīng)該下放到地方

2015年將是中國全面貫徹十八屆四中全會(huì)“依法治國”重大決定的第一年。在立法方面，今年將有一些重頭戲上演，其中萬眾矚目的將是房地產(chǎn)稅立法進(jìn)程的推進(jìn)，醞釀和熱議多年的房地產(chǎn)稅有可能在2015年確定法律框架。

根據(jù)這一稅種的本質(zhì)屬性，筆者認(rèn)為，應(yīng)該由地方政府決定房地產(chǎn)稅的征收范圍、征收辦法以及稅率，這一稅項(xiàng)帶來的收入更是應(yīng)該交由地方政府使用。

更進(jìn)一步來看，由于中國幅員遼闊，地區(qū)差距極大，許多經(jīng)濟(jì)方面的立法都應(yīng)該盡量交由地方人大決定，這不僅是為了讓立法更加符合各地實(shí)際情況，也能夠促進(jìn)地方之間的良性競(jìng)爭(zhēng)，真正適應(yīng)大國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

中央和地方稅種劃分的基本原則

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要分支——公共財(cái)政學(xué)，在中央與地方的稅種劃分方面有大量的文獻(xiàn)。其基本的原則是，全國性的公共產(chǎn)品由中央政府提供，因此，中央政府必須為此征收各種稅費(fèi)，而地方公共產(chǎn)品的提供則應(yīng)該由地方稅收來支撐。

但除此之外，必須要強(qiáng)調(diào)的是，由于很多稅種征收對(duì)象的流動(dòng)性非常強(qiáng)，盡管征收對(duì)象所享用的公共產(chǎn)品由地方提供，按道理來講應(yīng)該由地方政府對(duì)其征收稅費(fèi)。但各地方政府為了保護(hù)自己的稅基與收入的獲得，會(huì)爭(zhēng)相降低稅率，由此會(huì)形成惡性競(jìng)爭(zhēng)，使得最后誰也收不上稅。

舉一個(gè)例子——資本增值稅。如果資本增值由地方政府征收的話，可以想象，因?yàn)橘Y本是高度流動(dòng)的，很多地方政府會(huì)宣布實(shí)行零稅率或是極低的稅率，以吸引資本流入。這就會(huì)導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)，最終各個(gè)地區(qū)資本增值的稅率都將是零，這一結(jié)果對(duì)各個(gè)地區(qū)都不利。

房地產(chǎn)稅本質(zhì)上是地方稅

房地產(chǎn)稅本質(zhì)上應(yīng)該是一種地方稅，它與其他稅種的重大區(qū)別在于，其征收對(duì)象與稅收使用去向可以很好地結(jié)合起來。一個(gè)地方從若干小區(qū)獲得的房地產(chǎn)稅，完全可以用來加大對(duì)當(dāng)?shù)刂伟?、衛(wèi)生、環(huán)保、交通等設(shè)施的投入，回饋于繳稅人，形成一個(gè)良性的稅收與支出的循環(huán)。這種正向循環(huán)對(duì)于公共治理而言極其有益，因?yàn)樗苁辜{稅人明確看到納稅與社會(huì)服務(wù)的正向關(guān)系。

公共財(cái)政學(xué)中的一個(gè)重要理論是由馬里蘭大學(xué)華萊士·奧茨（WallaceOates）教授在50多年前提出的，那就是，中央與地方合理分工的財(cái)政聯(lián)邦制可以在一定條件下形成各地方之間的良性競(jìng)爭(zhēng)。他這一項(xiàng)諾貝爾獎(jiǎng)級(jí)別研究工作的基礎(chǔ)是美國房產(chǎn)稅，所舉的例子也正是美國房產(chǎn)稅。

在美國，房產(chǎn)稅由各個(gè)城鎮(zhèn)獨(dú)立征收，各地的稅率完全不同。各個(gè)城鎮(zhèn)最大的財(cái)政開支是教育，于是，美國就形成了一個(gè)多元化的城市布局：有的城市退休人員比較多，對(duì)子女教育的需求很低，因此，他們?cè)敢獍岬綄W(xué)校質(zhì)量不高但房產(chǎn)稅率很低的地方生活；相反，年輕的夫婦高度注重教育質(zhì)量，會(huì)選擇高稅率但同時(shí)有高質(zhì)量學(xué)區(qū)的城市去居住。學(xué)區(qū)好的城市房?jī)r(jià)也高，房?jī)r(jià)高又反過來支撐了較高的學(xué)校開支，這就形成了一個(gè)學(xué)區(qū)質(zhì)量、房?jī)r(jià)和房產(chǎn)稅的正向循環(huán)，以及城市與城市之間良性的、非同質(zhì)化的競(jìng)爭(zhēng)。不同類型的人口可以選擇不同類型的城市，繳納不同稅率的房產(chǎn)稅。

房地產(chǎn)稅之所以應(yīng)該成為地方稅的另一個(gè)理由，在于其征收對(duì)象是不動(dòng)產(chǎn)，而不像易于流動(dòng)的金融交易以及物流。因此，各個(gè)地方政府在房地產(chǎn)稅上不可能進(jìn)行惡性競(jìng)爭(zhēng)、爭(zhēng)相實(shí)行零稅率，不同地方的政府應(yīng)該會(huì)采取不同的措施。

地方性房產(chǎn)稅在中國城鎮(zhèn)化過程中的重要作用

隨著新型城鎮(zhèn)化框架與體系的逐步明晰，中國很快將出現(xiàn)一個(gè)新的局面，那就是不同地方政府將競(jìng)相爭(zhēng)奪人口，而不僅僅是資金。其競(jìng)爭(zhēng)的最主要目標(biāo)是希望本地的常住人口不僅能夠穩(wěn)定上升，而且人口素質(zhì)能夠不斷提高，因?yàn)榉€(wěn)定的、不斷流入的高素質(zhì)人口是保持一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)活力的最根本保障。

那么，如何才能吸引這些高素質(zhì)人口入戶呢？?jī)H僅靠降低房產(chǎn)稅是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更重要的是地方政府必須采取措施，為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┳詈玫?ldquo;物業(yè)服務(wù)”，包括教育、治安、交通、環(huán)境等。因此，一旦房地產(chǎn)稅交由地方政府來征收，很多地方政府將不會(huì)簡(jiǎn)單地降低房產(chǎn)稅，而會(huì)下功夫提升本地的綜合競(jìng)爭(zhēng)力，這個(gè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力最終將集中反映在房?jī)r(jià)上。

地產(chǎn)稅立法權(quán)交由地方征收的長遠(yuǎn)意義

長期以來，中國立法體制有待解決的問題是過分集中。中國幅員遼闊、行業(yè)眾多、經(jīng)濟(jì)情況極其復(fù)雜，由國家層面統(tǒng)一立法的弊病很多。由于各個(gè)地方情況不同，制定的法律或許難以執(zhí)行，或許對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)形成負(fù)面影響。2008年《勞動(dòng)合同法》的制定已經(jīng)是一個(gè)慘痛的教訓(xùn)：在中國各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)度千差萬別的情況下，整齊劃一地制定全國性的《勞動(dòng)合同法》，事實(shí)證明弊多利少。

在房地產(chǎn)稅上，當(dāng)下比較合理的做法是，由全國人大常委會(huì)就這一稅項(xiàng)的征收確定比較粗線條的原則性立法框架，最核心的立法內(nèi)容，包括征收對(duì)象和稅率，則交由各省甚至各市的人大因地制宜地制定。這樣做才能為其他相關(guān)領(lǐng)域的立法樹立一個(gè)良好的榜樣。