于孟林：煤炭資源稅改革需處理好三問題

從去年6月起，有關(guān)煤炭資源稅改革的消息便頻頻傳出，日前，中國煤炭工業(yè)協(xié)會副會長姜智敏表示,煤炭資源稅改革2014年將和清理涉煤收費同步推出,目前已經(jīng)擬定初步方案。對于稅改最為關(guān)鍵的稅率，姜智敏表示，中央已經(jīng)給出具體幅度，但仍在內(nèi)部研究中。

事實上，自1994年舊的《資源稅暫行條例》實施以來，煤炭資源稅進行了數(shù)次調(diào)整：參見財稅[2004]187號，財稅[2005]79號至86號，財稅 [2005]169號至172號等文件。可以看出，這種對煤炭資源稅額進行頻繁調(diào)整的局限性也十分突出：第一，政策的調(diào)整必然有它的滯后性，盡管政府可以根據(jù)價格變化適時調(diào)整稅額，但是受決策程序和利益博弈等因素的影響，稅額的調(diào)整往往滯后于價格的變動，難以及時保證國家作為所有者應(yīng)享有的權(quán)益，所以不斷的人為對定額稅率的調(diào)整遠沒有比例稅率的自動調(diào)節(jié)來得及時有效；第二，稅額的不斷調(diào)整和稅法內(nèi)在的穩(wěn)定性要求產(chǎn)生沖突，稅額的核定和調(diào)整復(fù)雜，易受人為因素的影響，而且調(diào)整緩慢，需要由國家分批進行調(diào)整。而從價計征則可以克服上述缺點，因其保證了煤炭資源稅占煤炭價格的固定比例，隨著煤炭資源價格的變動，煤炭資源稅也隨之變動，始終保持著對生產(chǎn)者和消費者在行為上一定程度的刺激。對于即將推進的煤炭資源稅改革，要真正達到提高煤炭資源開采和利用效率，促進節(jié)能降耗，從而推動我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變這一目標，筆者認為，政策制定者必須處理好以下三個問題：

首先，讓更多的資源稅稅負由開采企業(yè)自行消化是煤炭資源稅改革目標實現(xiàn)的前提。煤炭資源稅改革涉及眾多利益主體，其政策效力還有賴于各市場主體能否做出有利于稅改目標實現(xiàn)的反應(yīng)。生產(chǎn)者(煤炭開采企業(yè))和消費者(煤炭利用企業(yè))作為微觀決策主體，其行為選擇決定著資源配置的效率和資源稅改革的政策效力。對煤炭開采企業(yè)而言，提高資源開采效率是資源稅改革目標實現(xiàn)的重要途徑。當(dāng)資源稅稅負提高時，煤炭開采企業(yè)往往面臨完全自行消化、完全轉(zhuǎn)嫁給使用者和部分自行消化、部分轉(zhuǎn)嫁給使用者三種選擇。嚴格地講，完全自行消化和完全轉(zhuǎn)嫁給使用者是不現(xiàn)實的，絕大多數(shù)情況是第三種選擇。這是因為：當(dāng)煤炭開采企業(yè)無法將更多的因資源稅稅負提高而上漲的生產(chǎn)成本通過漲價而轉(zhuǎn)嫁給煤炭利用企業(yè)時，它只有通過努力降低成本來消化這部分增加的稅收負擔(dān)，而提高開采效率則是十分有效的方式，當(dāng)然，這還需要政府出臺相應(yīng)的配套政策。從煤炭開采企業(yè)的角度看，資源稅改革目標實現(xiàn)路徑是這樣的：提高煤炭資源稅稅負—煤炭開采企業(yè)自行消化較多的稅負—努力降低生產(chǎn)成本保持盈利水平—提高煤炭資源開采效率(達到煤炭資源稅改革目標)。由此可見，對煤炭開采企業(yè)而言，煤炭資源稅改革目標能否實現(xiàn)在很大程度上取決于增加的資源稅稅負究竟有多少由開采企業(yè)自行消化，有多少向下游轉(zhuǎn)移。

其次，煤炭資源稅改革必須同時清費。據(jù)統(tǒng)計，煤炭行業(yè)現(xiàn)行各種稅費總計已經(jīng)占到該行業(yè)收入的25%以上，有的地方甚至達到35%，更為嚴重的問題是很多稅已經(jīng)嚴重的“費”化。目前看，如果稅已立而費未清，則必然會加劇煤炭企業(yè)經(jīng)營困境。

煤炭資源稅改革必須先解決稅的“費”化問題。搞清楚哪些“費”原來屬于稅，先把它們“費”的帽子摘掉，然后再裝進資源稅的“筐”里。相關(guān)部門必須對正在征收的各種稅費進行清理界定和對目前已在征收的各種稅費進行精算，看其占到煤炭企業(yè)收入的多少才不會導(dǎo)致煤炭企業(yè)負擔(dān)的加重。而已經(jīng)稅化的“費”應(yīng)立刻取消，沒有稅化的費應(yīng)該逐一研究，確定其是否合法、合情、合理、公平。

最后，必須對煤炭資源稅的使用范圍進行明確規(guī)范。處理好企業(yè)、政府和個人之間的關(guān)系，讓政府能夠從資源開發(fā)中獲取部分收入用于解決礦區(qū)生態(tài)環(huán)境問題、資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型和接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，讓資源地普通居民均能夠享受到資源開發(fā)紅利，這也是世界各國征收資源稅的主要目的之一。俗話說，“靠山吃山、靠水吃水”，我國的資源型地區(qū)也大都如此。受歷史、地域、交通等多種因素影響，資源型地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)往往單一，經(jīng)濟社會發(fā)展對資源的依賴度很高。因此，資源型地區(qū)往往面臨著兩大問題，一是資源開發(fā)過程對地方生態(tài)環(huán)境造成嚴重破壞，二是資源枯竭之后地方經(jīng)濟發(fā)展將面臨嚴峻挑戰(zhàn)。在我國，資源稅屬于地方稅，主要目的是為了幫助資源地政府增加收入、發(fā)展經(jīng)濟。但有關(guān)部門并未對資源稅的適用范圍進行限定和規(guī)范，許多資源型地區(qū)在拿到資源稅之后，上馬一些政績工程，并沒有為資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展和培育接替產(chǎn)業(yè)發(fā)揮應(yīng)有作用，當(dāng)?shù)仄胀ň用褚矝]有從資源開發(fā)過程中享受到更多紅利。當(dāng)資源瀕臨枯竭或是資源市場發(fā)生重大變化之時，資源型地區(qū)經(jīng)濟將不可避免的遭受沉重打擊，資源地居民的生產(chǎn)和生活也將受到顯著影響。因此，有關(guān)部門應(yīng)該對煤炭資源稅適用范圍進行明確規(guī)范。如要求地方政府必須要將絕大部分的煤炭資源稅用于解決礦區(qū)生態(tài)環(huán)境問題、支持接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展和為廣大居民提供社會保障方面等方面。與此同時，中央財政、審計等部門要對資源稅的使用情況進行嚴格監(jiān)督。讓煤炭資源稅真正為資源地經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮應(yīng)有貢獻。