戶籍改革中的"自由稅"與身份贖買

目前的很多城市化操作，都忽略農(nóng)民的土地權(quán)利對(duì)應(yīng)于自由稅的福利性質(zhì)，把土地看做額外的恩賜。而實(shí)質(zhì)上，農(nóng)民不喪失應(yīng)有權(quán)益，是有序的城市化的最基礎(chǔ)根基。

前不久，“統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口”的戶籍改革全面啟動(dòng)，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。這標(biāo)志著1958年《戶口登記條例》以來(lái)，中國(guó)實(shí)行了半個(gè)多世紀(jì)的二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺(tái)。不區(qū)分農(nóng)村與城市戶口了，那么，迎面而來(lái)的下一個(gè)問題就是：農(nóng)民的土地該怎么辦？

農(nóng)民不喪失土地權(quán)益，是城市化根基

根據(jù)《意見》，農(nóng)民的土地承包權(quán)要進(jìn)一步的確權(quán)，在此基礎(chǔ)之上，堅(jiān)持依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序流轉(zhuǎn)土地承包權(quán)。更重要的是，意見明確指出：現(xiàn)階段不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體分配收益權(quán)為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。

從歷史角度看，我國(guó)農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)有著深沉的歷史積淀。毫無(wú)疑問，公民應(yīng)在一國(guó)之內(nèi)具有自由遷徙權(quán)，但由于多重原因，中國(guó)的城鄉(xiāng)居民均被限定于土地上。如果廣義地看待稅收，把公民相對(duì)于政府所支付的均視為稅負(fù)，那么公民的自由遷徙權(quán)無(wú)疑是種自由稅。

正是基于稅負(fù)和福利相對(duì)應(yīng)的原則，當(dāng)公民一定程度上喪失了自由遷徙的權(quán)利時(shí)，城市公租房和農(nóng)村宅基地就成為政府提供的一種對(duì)應(yīng)于自由稅的福利。

在房屋改革中，城市居民能夠以極低的價(jià)格購(gòu)買公租房產(chǎn)權(quán)，相比其后房地產(chǎn)增值的幅度，當(dāng)初的價(jià)格非常之低，可視為土地的無(wú)償分配。由于完全購(gòu)買產(chǎn)權(quán)，城市居民遇到拆遷也基本上能以市場(chǎng)價(jià)格取得補(bǔ)償，也能夠通過出售房產(chǎn)變現(xiàn)，把當(dāng)初無(wú)償分配得到的土地收益帶到國(guó)外。

反觀目前的很多城市化操作，都忽略農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利對(duì)應(yīng)于自由稅的福利性質(zhì)，把土地看做額外的恩賜，僅用城鄉(xiāng)社保之差來(lái)解釋土地。農(nóng)民想要變?yōu)槭忻?，獲取社保，就會(huì)喪失土地。與市民變更國(guó)籍都可以帶走土地收益不同，農(nóng)民僅僅只是在一國(guó)之內(nèi)轉(zhuǎn)化身份，就會(huì)被剝奪掉土地權(quán)益。

所以，從當(dāng)下諸多城鎮(zhèn)化亂象來(lái)看，此次意見的出臺(tái)，起到了一個(gè)撥亂反正的作用，能夠保護(hù)農(nóng)民在身份轉(zhuǎn)化為市民的過程中，不喪失他們本該擁有的權(quán)益，是有序的城市化的最基礎(chǔ)根基。

積分制度，本質(zhì)仍是“身份的贖買”

土地權(quán)利有了保障，那么下一步就是如何“進(jìn)城”了。對(duì)此，《意見》提出了對(duì)應(yīng)的戶籍改革路線。

具體來(lái)說，各個(gè)城市根據(jù)自身不同的人口，承載力，對(duì)就業(yè)范圍、年限、合法穩(wěn)定住所等條件設(shè)置不同嚴(yán)格程度的準(zhǔn)入門檻。對(duì)于大城市、特大城市，則可以在此基礎(chǔ)之上，加上參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)年限、連續(xù)居住年限等指標(biāo)，按照總量控制、公開透明等原則，建立完善積分落戶制度。

積分制的目的在于引進(jìn)高端人才，如上海的積分制度所包含的學(xué)歷、職稱、注冊(cè)公司、特定專業(yè)等等標(biāo)準(zhǔn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，高端人才能力強(qiáng)、素質(zhì)高，承擔(dān)的稅負(fù)與創(chuàng)造的價(jià)值都更大，所以，本質(zhì)上，他們獲取當(dāng)?shù)貞艏矸菔峭ㄟ^自己貢獻(xiàn)的財(cái)政收入來(lái)?yè)Q取的，是一種“身份的贖買”。

公允地說，這種贖買有一定道理。今年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)福建農(nóng)民工市民化可能增加的成本與費(fèi)用分?jǐn)傔M(jìn)行了測(cè)算。結(jié)果顯示，在福建一個(gè)農(nóng)民工市民化需要增加的支出約為12.9萬(wàn)元。如果福建420萬(wàn)農(nóng)民工全部市民化，新增成本為5429億元。其中公共財(cái)政需負(fù)擔(dān)1487元，相當(dāng)于2012年福建財(cái)政收入的80%。

對(duì)于這個(gè)數(shù)據(jù)，可從兩方面解讀。首先，農(nóng)民工市民化絕不是恩賜，農(nóng)民工在城市生活、工作，不斷通過勞動(dòng)、納稅、消費(fèi)為城市創(chuàng)造價(jià)值。隨著時(shí)間的積累，他們的奉獻(xiàn)會(huì)大過他們成為市民的成本。從此角度看，農(nóng)民工市民化，只是把他們應(yīng)得的還給他們。

但從另一個(gè)角度看，人的素質(zhì)、技能、年齡都不一樣，并不是每個(gè)人為公共財(cái)政創(chuàng)造的價(jià)值都大于自己所享的福利。所以，通過積分制度來(lái)篩選財(cái)政貢獻(xiàn)高凈值人群，是基于當(dāng)下國(guó)情的一種妥協(xié)，基于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)差異巨大的現(xiàn)實(shí)，這種妥協(xié)將長(zhǎng)期存在。

真正的問題在于，積分制度的目的是什么？如果積分制度僅僅是篩選有財(cái)政凈值的人群，那可以說是市場(chǎng)的因素起主導(dǎo)作用，如果積分制度首要目標(biāo)是滿足計(jì)劃經(jīng)濟(jì)式的總量限制，那積分制度不過是行政限制的另一種形式。

劉遠(yuǎn)舉（上海金融與法律研究院研究員）