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財(cái)政部印發(fā)《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第8號——負(fù)債》

來源: 財(cái)政部 編輯: 2018/11/15 16:38:15 字體:

財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第8號——負(fù)債》的通知

財(cái)會(huì)〔2018〕31號

黨中央有關(guān)部門,國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu),全國人大常委會(huì)辦公廳,全國政協(xié)辦公廳,高法院,高檢院,各民主黨派中央,有關(guān)人民團(tuán)體,各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳(局),新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財(cái)政局:

  為了適應(yīng)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革需要,規(guī)范政府負(fù)債的確認(rèn)、計(jì)量和相關(guān)信息的披露,提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量,根據(jù)《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》,我部制定了《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第8號——負(fù)債》,現(xiàn)予印發(fā),自2019年1月1日起施行。

  執(zhí)行中有何問題,請及時(shí)反饋我部。

  附件:政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第8號——負(fù)債

  財(cái) 政 部
2018年11月9日

財(cái)政部會(huì)計(jì)司有關(guān)負(fù)責(zé)人就印發(fā)《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第8號——負(fù)債》答記者問

  為了積極貫徹落實(shí)國務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部的《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》),建立健全政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系,近日,財(cái)政部制定發(fā)布了《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第8號——負(fù)債》(以下簡稱負(fù)債準(zhǔn)則)。財(cái)政部會(huì)計(jì)司有關(guān)負(fù)責(zé)人就負(fù)債準(zhǔn)則有關(guān)問題回答了記者的提問。

  問:為什么要制定負(fù)債準(zhǔn)則?

  答:制定關(guān)于負(fù)債的單獨(dú)具體準(zhǔn)則,對政府負(fù)債進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范,主要基于以下考慮:

  一是制定負(fù)債準(zhǔn)則是提高政府負(fù)債信息質(zhì)量,滿足會(huì)計(jì)信息使用者需求的現(xiàn)實(shí)需要。長期以來,各有關(guān)部門對政府負(fù)債的范圍并未形成統(tǒng)一認(rèn)識,所提供的政府債務(wù)信息不盡一致,且現(xiàn)行各類政府債務(wù)報(bào)表中的政府債務(wù)并未全部經(jīng)過確認(rèn)、計(jì)量、記錄等會(huì)計(jì)處理程序,所提供的政府債務(wù)數(shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確,無法滿足會(huì)計(jì)信息使用者對高質(zhì)量政府負(fù)債信息的需求。因此,制定負(fù)債準(zhǔn)則,從會(huì)計(jì)角度全面核算并提供可靠的政府負(fù)債信息,有助于政府會(huì)計(jì)信息使用者全面了解政府的負(fù)債情況、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和償債壓力,評價(jià)政府償債能力,有助于政府相關(guān)部門加強(qiáng)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理。

  二是制定負(fù)債準(zhǔn)則是完善政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系,規(guī)范政府負(fù)債會(huì)計(jì)處理的內(nèi)在要求。從政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系完整性角度看,現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)一方面缺乏與負(fù)債相關(guān)的具體準(zhǔn)則,對負(fù)債的確認(rèn)、計(jì)量和相關(guān)信息披露缺乏系統(tǒng)規(guī)范,另一方面不能完全覆蓋不同政府會(huì)計(jì)主體的負(fù)債,對一級政府舉借債務(wù)的會(huì)計(jì)處理缺乏準(zhǔn)則規(guī)范。因此,制定負(fù)債準(zhǔn)則,對政府負(fù)債的范圍進(jìn)行明確界定,對政府負(fù)債的類別進(jìn)行科學(xué)劃分,在此基礎(chǔ)上明確規(guī)定各類政府負(fù)債的確認(rèn)、計(jì)量和披露,是健全政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系的內(nèi)在需要。

  問:負(fù)債準(zhǔn)則起草發(fā)布的過程是怎樣的?

  答:起草發(fā)布負(fù)債準(zhǔn)則,主要經(jīng)歷了以下四個(gè)階段:

  一是調(diào)研論證階段。我們在2013年和2016年分別就政府債務(wù)信息披露、政府或有事項(xiàng)等政府負(fù)債的難點(diǎn)問題設(shè)立專項(xiàng)課題,委托相關(guān)高校就政府負(fù)債的邊界、計(jì)量、披露以及國內(nèi)外實(shí)務(wù)等進(jìn)行了深入研究,為起草負(fù)債準(zhǔn)則奠定了理論基礎(chǔ)。為了充分了解我國政府負(fù)債的現(xiàn)狀,2015年至2017年在起草《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第5號——公共基礎(chǔ)設(shè)施》、《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》的過程中,我們就政府會(huì)計(jì)主體的負(fù)債問題進(jìn)行了深入調(diào)研。在大量調(diào)研的基礎(chǔ)上,詳細(xì)梳理和分析了各類政府會(huì)計(jì)主體在相關(guān)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項(xiàng)中可能產(chǎn)生的負(fù)債種類及情況,為起草負(fù)債準(zhǔn)則奠定了實(shí)務(wù)基礎(chǔ)。

  二是起草征求意見稿階段。在全面梳理我國政府、各類行政事業(yè)單位的負(fù)債情況后,我們與部分專家和學(xué)者就政府負(fù)債問題進(jìn)行了多輪研討,明確了起草思路、內(nèi)容定位和關(guān)鍵問題,在此基礎(chǔ)上于2018年年初起草形成負(fù)債準(zhǔn)則初稿,在司內(nèi)進(jìn)行了多次討論,并初步征求了部內(nèi)相關(guān)司局意見,在此基礎(chǔ)上,反復(fù)修改完善,形成負(fù)債準(zhǔn)則征求意見稿。

  三是公開征求意見階段。2018年4月24日,我們印發(fā)了《關(guān)于征求<政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第X號——負(fù)債(征求意見稿)>意見的函》(財(cái)辦會(huì)〔2018〕12號),就負(fù)債準(zhǔn)則征求意見稿面向中央部門和單位、地方財(cái)政部門、社會(huì)公眾征求意見,同時(shí)也向部內(nèi)相關(guān)司局、各地專員辦、政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)咨詢專家等征求意見。截至2018年7月1日,我們共收到108份書面反饋意見,其中54份表示無不同意見,其余54份共提出了274條具體意見。反饋意見總體上對征求意見稿表示贊同,有關(guān)方面也針對其中的具體內(nèi)容提出了一些意見和建議。

  四是送審發(fā)布階段。7月份以來,我們對各方面反饋意見進(jìn)行了梳理分析,就主要意見和問題召集部內(nèi)相關(guān)司局進(jìn)行了座談研討。在此基礎(chǔ)上,對征求意見稿進(jìn)行了修改完善,形成了送審稿。10月25日,會(huì)計(jì)司會(huì)計(jì)技術(shù)小組對送審稿進(jìn)行了討論,并經(jīng)會(huì)計(jì)司司務(wù)會(huì)審議通過。10月底正式啟動(dòng)部內(nèi)會(huì)簽和報(bào)批程序。

  問:制定負(fù)債準(zhǔn)則主要遵循了哪些原則?

  答:制定負(fù)債準(zhǔn)則主要遵循了以下原則:

  一是依據(jù)和遵循基本準(zhǔn)則。《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》(以下簡稱《基本準(zhǔn)則》)將“負(fù)債”作為一項(xiàng)會(huì)計(jì)要素進(jìn)行了定義。負(fù)債準(zhǔn)則依據(jù)《基本準(zhǔn)則》制定,其適用范圍與《基本準(zhǔn)則》保持一致,在負(fù)債確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)量要求等方面也遵循了《基本準(zhǔn)則》的基本原則。

  二是與相關(guān)法規(guī)制度相協(xié)調(diào)。負(fù)債準(zhǔn)則貫徹會(huì)計(jì)法、預(yù)算法和擔(dān)保法等法律精神,并充分考慮了與現(xiàn)行政府債務(wù)管理規(guī)范和《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》、《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》等相關(guān)法規(guī)制度的協(xié)調(diào)。

  三是借鑒企業(yè)會(huì)計(jì)經(jīng)驗(yàn)并充分考慮政府會(huì)計(jì)特點(diǎn)。負(fù)債準(zhǔn)則立足于建立政府負(fù)債的一般性會(huì)計(jì)處理規(guī)范,對于與企業(yè)會(huì)計(jì)共性的業(yè)務(wù)和事項(xiàng),適當(dāng)吸收和借鑒了企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則相關(guān)規(guī)定。同時(shí),負(fù)債準(zhǔn)則充分考慮了政府會(huì)計(jì)主體的業(yè)務(wù)特點(diǎn)及其面臨的政策環(huán)境,在負(fù)債確認(rèn)計(jì)量方法、借款費(fèi)用處理等方面,與企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則規(guī)定有一定差別。

  四是著力提高準(zhǔn)則可操作性。負(fù)債準(zhǔn)則在制定過程中堅(jiān)持問題導(dǎo)向,充分考慮政府負(fù)債會(huì)計(jì)核算的實(shí)際需要和政府會(huì)計(jì)改革所處發(fā)展階段,注重準(zhǔn)則語言的通俗易懂和相關(guān)會(huì)計(jì)處理的可操作性,著力確保準(zhǔn)則可理解、可落地、可執(zhí)行。

  問:負(fù)債準(zhǔn)則的主要內(nèi)容是什么?

  答:負(fù)債準(zhǔn)則較為全面地規(guī)范了政府會(huì)計(jì)主體負(fù)債的分類及確認(rèn)、計(jì)量和披露,共七章37條,具體內(nèi)容如下:第一章為總則,主要規(guī)定了負(fù)債準(zhǔn)則的制定依據(jù)、負(fù)債的定義和確認(rèn)條件、負(fù)債的分類等。

  第二章為舉借債務(wù),主要規(guī)定了舉借債務(wù)的概念、內(nèi)容、確認(rèn)和計(jì)量,以及借款費(fèi)用的概念及其會(huì)計(jì)處理。

  第三章為應(yīng)付及預(yù)收款項(xiàng),主要規(guī)定了應(yīng)付及預(yù)收款項(xiàng)的概念和類別、各類應(yīng)付及預(yù)收款項(xiàng)的確認(rèn)和計(jì)量。

  第四章為暫收性負(fù)債,主要規(guī)定了暫收性負(fù)債的概念和類別、各類暫收性負(fù)債的確認(rèn)和計(jì)量。

  第五章為預(yù)計(jì)負(fù)債,主要規(guī)定了預(yù)計(jì)負(fù)債的概念、確認(rèn)和計(jì)量。

  第六章為披露,主要規(guī)定了各類政府負(fù)債的披露要求。

  第七章為附則,規(guī)定了負(fù)債準(zhǔn)則的生效日期。

  問:負(fù)債準(zhǔn)則規(guī)范的負(fù)債的范圍與政府債務(wù)、政府性債務(wù)等有何區(qū)別?

  答:負(fù)債準(zhǔn)則所規(guī)范的負(fù)債是會(huì)計(jì)意義上的負(fù)債,具體指各類政府會(huì)計(jì)主體所承擔(dān)的符合會(huì)計(jì)上負(fù)債定義及確認(rèn)條件的負(fù)債。其范圍界定包括以下兩個(gè)方面:

  一是關(guān)于負(fù)債主體。負(fù)債準(zhǔn)則所規(guī)范的負(fù)債是指各類政府會(huì)計(jì)主體所承擔(dān)的負(fù)債,其對政府會(huì)計(jì)主體的界定與《基本準(zhǔn)則》保持一致,即包括各級政府、各部門、各單位。其中,各部門、各單位是指與本級政府財(cái)政部門直接或者間接發(fā)生預(yù)算撥款關(guān)系的國家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、政黨組織、社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位和其他單位。其中,軍隊(duì)、已納入企業(yè)財(cái)務(wù)管理體系的單位和執(zhí)行《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》的社會(huì)團(tuán)體不適用負(fù)債準(zhǔn)則。這與其他文件或資料中的政府債務(wù)或政府性債務(wù)主體的范圍可能不完全一致。

  二是關(guān)于負(fù)債內(nèi)容。負(fù)債準(zhǔn)則所規(guī)范的負(fù)債為滿足會(huì)計(jì)上負(fù)債定義及確認(rèn)條件、納入會(huì)計(jì)賬簿核算并列入政府會(huì)計(jì)主體的個(gè)別或合并資產(chǎn)負(fù)債表中的負(fù)債,包括舉借債務(wù)、應(yīng)付及預(yù)收款項(xiàng)、暫收性負(fù)債和由或有事項(xiàng)形成的預(yù)計(jì)負(fù)債。這一負(fù)債內(nèi)容的界定與國際通行會(huì)計(jì)慣例相一致,但與其他文件或資料中的政府債務(wù)或政府性債務(wù)的內(nèi)容可能不完全一致。

  問:關(guān)于負(fù)債準(zhǔn)則,還有哪些需要說明的重要事項(xiàng)?

  答:關(guān)于負(fù)債準(zhǔn)則,需要說明的其他重要事項(xiàng)有:

 ?。ㄒ唬╆P(guān)于負(fù)債類別的劃分

  《基本準(zhǔn)則》將政府會(huì)計(jì)主體的負(fù)債按照流動(dòng)性分為流動(dòng)負(fù)債和非流動(dòng)負(fù)債。由于我國政府會(huì)計(jì)主體負(fù)債的成因比較復(fù)雜,不同經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或事項(xiàng)所形成的負(fù)債使得政府會(huì)計(jì)主體面臨不同程度的償債壓力,并帶來不同程度的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),負(fù)債準(zhǔn)則在遵循《基本準(zhǔn)則》將負(fù)債按流動(dòng)性分類的基礎(chǔ)上,還對負(fù)債進(jìn)行如下劃分:首先,將負(fù)債分為償還時(shí)間和金額基本確定的負(fù)債和由或有事項(xiàng)形成的預(yù)計(jì)負(fù)債;其次,將償還時(shí)間與金額基本確定的負(fù)債按照政府會(huì)計(jì)主體的業(yè)務(wù)性質(zhì)及風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)一步劃分為融資活動(dòng)形成的舉借債務(wù)及應(yīng)付利息、運(yùn)營活動(dòng)形成的應(yīng)付及預(yù)收款項(xiàng)和運(yùn)營活動(dòng)形成的暫收性負(fù)債,并對不同類別負(fù)債的構(gòu)成、確認(rèn)和計(jì)量等做出了更為具體的規(guī)定。這一劃分有助于按照負(fù)債的類別揭示不同程度的償債壓力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),促進(jìn)相關(guān)方面更為科學(xué)地開展政府會(huì)計(jì)主體的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析和管理。例如,融資活動(dòng)形成的舉借債務(wù)是政府會(huì)計(jì)主體因資金短缺而主動(dòng)舉借的債務(wù),受債務(wù)合同或協(xié)議的約束,使政府會(huì)計(jì)主體面臨的償債壓力較大;運(yùn)營活動(dòng)形成的應(yīng)付及預(yù)收款項(xiàng)是政府會(huì)計(jì)主體在運(yùn)營過程中因購買了商品、接受服務(wù)或履行公共職能等應(yīng)付而未付的款項(xiàng),這類負(fù)債需要政府會(huì)計(jì)主體在未來運(yùn)用自身的資產(chǎn)或服務(wù)來償還,但其在償還期限和償還方式方面,相對于舉借債務(wù)一般具有更大的彈性,使政府會(huì)計(jì)主體面臨的償債壓力相對較??;運(yùn)營活動(dòng)形成的暫收性負(fù)債是政府會(huì)計(jì)主體暫時(shí)收到、隨后應(yīng)上繳或者退還、轉(zhuǎn)撥給其他方的款項(xiàng),這類負(fù)債由暫收的款項(xiàng)來償還,因而使政府會(huì)計(jì)主體未來面臨的償債壓力很小、基本不存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

 ?。ǘ╆P(guān)于舉借債務(wù)借款費(fèi)用資本化的問題

  負(fù)債準(zhǔn)則規(guī)定,政府以外的其他政府會(huì)計(jì)主體為購建固定資產(chǎn)等工程項(xiàng)目借入專門借款的借款費(fèi)用在滿足規(guī)定條件的情況下可以計(jì)入工程成本,其他舉借債務(wù)(包括政府舉借的債務(wù)和其他政府會(huì)計(jì)主體的非專門借款)的借款費(fèi)用均計(jì)入當(dāng)期費(fèi)用。對于一級政府用于公益性資本支出所發(fā)行的政府債券,如收費(fèi)公路專項(xiàng)債券等,負(fù)債準(zhǔn)則未要求將相關(guān)借款費(fèi)用資本化,而是計(jì)入當(dāng)期費(fèi)用。這種處理主要基于以下考慮:一是政府債券借款費(fèi)用資本化的會(huì)計(jì)主體難以確定。政府債券由政府財(cái)政部門統(tǒng)一發(fā)行,借款取得的資金撥付建設(shè)部門使用,舉借債務(wù)和使用資金的會(huì)計(jì)主體不同,且使用資金的建設(shè)部門可能涉及政府、企業(yè)等各類主體。二是政府債券借款費(fèi)用資本化在實(shí)務(wù)中難以操作。政府債券的利息由財(cái)政部門統(tǒng)一計(jì)算和支付,建設(shè)部門既不負(fù)責(zé)支付債券利息,也難以掌握利息的計(jì)提、支付時(shí)點(diǎn)和金額信息。

 ?。ㄈ╆P(guān)于與或有事項(xiàng)相關(guān)的不確認(rèn)為負(fù)債的義務(wù)的會(huì)計(jì)處理問題

  負(fù)債準(zhǔn)則規(guī)定,政府會(huì)計(jì)主體不應(yīng)當(dāng)將與或有事項(xiàng)相關(guān)的潛在義務(wù)或與或有事項(xiàng)相關(guān)的不滿足負(fù)債準(zhǔn)則第三條規(guī)定的負(fù)債確認(rèn)條件的現(xiàn)時(shí)義務(wù)確認(rèn)為負(fù)債,但應(yīng)當(dāng)按照準(zhǔn)則規(guī)定進(jìn)行披露。此類潛在義務(wù)或現(xiàn)時(shí)義務(wù)并不同時(shí)符合負(fù)債的定義和確認(rèn)條件,因此不屬于負(fù)債的范疇。但此類潛在義務(wù)或現(xiàn)時(shí)義務(wù)在未來有可能會(huì)轉(zhuǎn)化為預(yù)計(jì)負(fù)債,增加政府會(huì)計(jì)主體的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。為幫助會(huì)計(jì)信息使用者全面地掌握和分析政府會(huì)計(jì)主體的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況,負(fù)債準(zhǔn)則對此類潛在義務(wù)或現(xiàn)時(shí)義務(wù)的披露提出了要求。

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